Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/1107
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. H.A. Bravenboer),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. V. Boender-Wiebenga).
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van de bedrijfsruimtes aan de [laan] [huisnummers] tot zes woningen met bijbehorende ateliers.
Bij besluit van 18 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen waren uitgenodigd voor een zitting op 21 april 2020. Vanwege de uitbraak van het coronavirus is deze zitting niet doorgegaan. De rechtbank heeft vervolgens toestemming gevraagd om het beroep zonder zitting schriftelijk te behandelen.
Bij brief van 30 maart 2020 heeft eiser toestemming gegeven voor een schriftelijke afdoening van het beroep.
Bij brief van 7 april 2020 heeft verweerder eveneens toestemming gegeven voor een schriftelijke afdoening van het beroep.
Op 23 april 2020 heeft eiser een schriftelijke reactie ingediend.
De rechtbank heeft vervolgens op 11 juni 2020 het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1
Eiser heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de bedrijfsruimtes aan de [laan] [huisnummers] tot zes woningen met bijbehorende ateliers.
1.2
Deze aanvraag betreft de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en tevens de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo.
1.3
Verweerder heeft bij het primaire besluit de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Daartoe is overwogen dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan omdat de betreffende ruimte volgens dat plan bedoeld is voor ambachtelijke bedrijven. Het gemeentelijk beleid is er op gericht om ruimte voor ambachtelijke bedrijven te behouden en te realiseren. In dat kader is het ‘Actieprogramma kleinschalige bedrijfsruimte’ (hierna: het Actieprogramma) opgesteld. Hierin is opgenomen dat bedrijfsruimte wordt beschermd tegen functiewijziging, ook gezien de groeiende vraag naar dit type ruimte. Juist in het stadsdeel Centrum staat dit type bedrijfsruimte onder druk. Daarom is verweerder niet bereid af te wijken van het bestemmingsplan voor wat betreft het gebruik en evenmin voor de parkeerplaatsverplichting op eigen terrein. Verder heeft verweerder aan de weigering ten grondslag gelegd dat niet voldoende aannemelijk is gemaakt dat wordt voldaan aan de voorschriften die zijn gesteld in hoofdstuk 2, artikel 2.12 en 2.85 van het Bouwbesluit 2012 voor wat betreft de sterkte bij brand en de beperking van uitbreiding van brand, en aan afdeling 3.5 en 3.6 van het Bouwbesluit 2012 voor wat betreft de wering van vocht en luchtverversing.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en zich – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat het bouwplan strijdig is met het Actieprogramma. Ook neemt de beschikbare oppervlakte voor de functie ‘bedrijf’ aanzienlijk af door het toevoegen van woningen aan de bedrijfsruimten. Eiser heeft aan het positieve advies van de afdeling Stedenbouw van 5 september 2017, dat alleen betrekking had op het poortgebouw, geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend. Ook is de weigering niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat het perceel waar eiser naar verwijst ( [laan] [huisnummer] ) een andere bestemming had dan het perceel [laan] [huisnummers] .
3. De rechtbank overweegt als volgt.
4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
[…].
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd, in geval van, kort gezegd, (a) strijd met het Bouwbesluit, (b) strijd met de Bouwverordening, (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3˚ in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
5.1
De vigerende planologische regeling is het bestemmingsplan ‘Westeinde’. Het bestemmingsplan kent ter plaatse de enkelbestemming ‘bedrijf’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’. Volgens de bestemmingsomschrijving zijn de voor 'bedrijf' aangewezen gronden bestemd voor:
a. (ambachtelijke) bedrijven;
b. parkeervoorzieningen;
c. laad- en losplaatsen;
één en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen, groen, water en overige voorzieningen.
5.2
De rechtbank stelt (met verweerder) vast dat de aanvraag in strijd is met artikel 3 van Pro het bestemmingsplan, omdat het bouwplan voorziet in woningen en niet in (ambachtelijke) bedrijven. Ook verdraagt de aanvraag zich niet met artikel 24 van Pro het bestemmingsplan omdat niet wordt voldaan aan de verplichting om parkeergelegenheid te creëren op eigen terrein. Dit is verder niet in geschil.
6. Eiser betoogt dat het bouwplan zeer goed past binnen de uitgangspunten van de ‘Agenda Ruimte voor de Stad’ (hierna: Agenda Ruimte). Met het bouwplan worden immers op een binnenstedelijke centrum locatie compacte woningen gerealiseerd die leiden tot een functiemix (wonen en werken) waarmee zes woningen aan de woningvoorraad worden toegevoegd. Ook voldoet het bouwplan aan belangrijke uitgangspunten uit het Actieprogramma. Eiser wijst er voorts op dat er geen sprake is van vermindering van bedrijfsruimte (zowel qua oppervlakte als qua volume). In de huidige situatie wordt een deel van de bedrijfsruimte immers gebruikt voor inpandig parkeren, terwijl in de beoogde situatie zes parkeerplaatsen op het binnenterrein gerealiseerd worden.
7. De rechtbank begrijpt het betoog van eiser aldus dat het bouwplan weliswaar in strijd is met het bestemmingsplan, maar dat verweerder een omgevingsvergunning had moeten verlenen om van het bestemmingsplan af te wijken. In dit verband stelt de rechtbank – onder verwijzing naar rechtsoverweging 4 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:595) – voorop dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een gebruik dat niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan, een discretionaire bevoegdheid van verweerder is. Dat brengt met zich dat rechtbank zich bij toetsing moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
8.1
Eiser heeft verwezen naar de beleidsuitgangspunten van de Agenda Ruimte. Daarin staat op pagina 28 onder meer:
“Een aantrekkelijke woon- en leefomgeving is een belangrijke voorwaarde voor een economisch vitale en succesvolle stad. Den Haag heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld als een studentenstad, dit is een positieve tendens die aantrekkelijk is voor bedrijven en instellingen. De stad heeft hard gewerkt aan een compact stedelijk centrum waar veel samenkomt: wonen en werken, historie en nieuwbouw, ondernemerschap en cultuur.
Zo ontstaat een bruisende smeltkroes. Tegelijkertijd biedt de stad een unieke leefomgeving dankzij de kust, duinen en parken. Het college van Den Haag wil deze kansen de komende
jaren uitbouwen door ruimte te creëren voor stedelijk en centrum-stedelijk wonen. Hiermee worden doelgroepen aangetrokken (en vastgehouden) die de stad tot een vitale stad maken: studenten, starters, expats, stedelijke gezinnen en ondernemende middenklasse. Het gaat dan om compacte woonvormen in een stedelijke setting nabij concentraties van stedelijke voorzieningen en OV. Deze focus is een logische keuze bezien vanuit een analyse van ruimte voor wonen in de stad en vanuit een analyse van de regionale vraag. De regionale vraag kan voor ongeveer de helft gekarakteriseerd worden als (centrum)stedelijk.”
En op pagina 32 valt te lezen:
“Kleinschalige initiatieven in de stad
Verspreid over de stad is er ruimte voor grotere en kleinere initiatieven die de bestaande structuren in de wijken versterken en verdichting mogelijk maken. Er liggen kansen voor nieuwe invullingen als terreinen of gebouwen hun functie verliezen. De uitwerking hiervan is maatwerk en verschilt per locatie.
Wonen in de levendige binnenstad
In de binnenstad is veel ruimte voor een intensiever gebruik van de ruimte, zie hoofdstuk 7. Denk bijvoorbeeld aan gebouwen die hun kantoor- of winkelfunctie verliezen. Deze ruimte
kan worden benut voor een gemengd programma met wonen. De binnenstad wordt hierdoor levendiger. Bovendien wordt daarmee ruimte geboden aan specifieke doelgroepen, zoals
studenten, starters maar ook stedelijk gerichte gezinnen.”
En op pagina 48:
“De ruimtelijke opgaven in het Hart van Den Haag zijn:
[…]
Intensivering in stadswijken
• kleinschalige herstructurering en verdichting
• ruimte bieden aan functiemix en ondernemerschap
• differentiatie en toevoegen woningen.”
8.2
Verweerder heeft zijn afwijzende beslissing vooral gebaseerd op het Actieprogramma. Daarin staat onder meer:
Pagina 5:
“Met name vraag naar gedifferentieerd aanbod kleinschalige units in kleine concentraties.
De verwachting is dat met name de vraag naar kleinschalige units de komende jaren toe zal nemen. Vooral kleinschalige bedrijfscomplexen en –verzamelgebouwen, bestaande uit ca. 10 tot 30 bedrijfsunits, lijken kansrijk. Exclusiviteit en variatie in het aanbod is van belang voor een gezonde bedrijfsruimtemarkt.
Nabijheid eigen woning en verzorgingsgebied voor kleine ondernemers van groot belang.
Met het actieprogramma wordt een situatie nagestreefd waarbij er voldoende kleinschalige
bedrijfsruimte aanwezig is in de stad. Ondernemers laten zich niet persé vangen in stadsdelen, maar willen een locatie die voldoet aan de juiste criteria, waaronder de nabijheid van de eigen woning en het verzorgingsgebied. Het gaat bijvoorbeeld om de zzp-er in de bouw die in of rondom het centrum woont. Voor hem is het niet praktisch om in de ochtend naar zijn bedrijfspand op het Forepark te reizen, om vervolgens naar een klus in Segbroek te gaan. Het is van belang om deze doelgroep een plek te bieden verspreid over de stad. Door de druk vanuit woningbouw en andersoortige functies staat het aanbod aan kleinschalig bedrijfsruimte in alle stadsdelen onder druk.”
Pagina 8 & 9:
“4. Actiepunten
[…]
B. Bedrijfsruimte beschermen tegen functiewijziging
Waarom?
Het voorkomen van transformatie van kleinschalige bedrijfsruimte die geschikt is voor ambachtelijke bedrijfsactiviteiten naar andere (meer rendabele) functies.
Wat?
Huidige bedrijfslocaties beschermen en eventueel meer gedetailleerd bestemmen om transformatie naar andere functies te voorkomen. Daarnaast moet voorzichtig omgegaan worden met het verlenen van vrijstellingen om ander gebruik toe te staan.
Hoe?
Wanneer een pand meer dan twee jaar leeg staat, kan de functie van een pand worden gewijzigd (…). Om te zorgen voor een grotere barrière voor de omzetting van bedrijfsruimte naar andere functies, wordt als uitgangspunt gehanteerd dat functiewijziging pas mogelijk wordt gemaakt na 3 jaar leegstand (uit onderzoek blijkt dat bijna 90% van de bedrijfshuisvesting wordt opgenomen door de markt binnen twee jaar).”
9.1
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onder verwijzing naar de uitgangspunten van het Actieprogramma in redelijkheid tot het afwijzende besluit kunnen komen. De rechtbank acht daarbij van belang dat de beleidsuitgangspunten van de Agenda Ruimte in zeer algemene bewoordingen zijn beschreven, en dat daaruit niet kan worden afgeleid dat elk plan dat een combinatie van wonen en ondernemen bevat, gehonoreerd zou moeten worden. In het Actieprogramma is echter wel expliciet als uitgangspunt van beleid opgenomen dat bedrijfsruimte beschermd moet worden tegen functiewijziging. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten op basis waarvan aan dat duidelijke beleidsuitgangspunt voorbij zou moeten worden gegaan.
9.2
Eiser betoogt dat in de huidige situatie de helft van de begane grond van de bedrijfsruimten wordt gebruikt voor (inpandig) parkeren, en dat het bouwplan ervoor zorgt dat dit niet meer mogelijk is. De roldeuren worden namelijk vervangen door een pui die uit twee vaste ramen bestaat. Voor zover eiser hiermee stelt dat verweerder aan het bouwplan had moeten meewerken omdat zowel de oppervlakte als het volume van de bedrijfsruimte (per saldo) niet afneemt, treft die stelling geen doel. Immers, die stelling gaat voorbij aan het uitgangspunt dat verweerder niet bereid is om functiewijziging van deze bedrijfsruimten toe te staan. Dat er in de huidige situatie geparkeerd kan worden in de bedrijfsruimten is – in tegenstelling tot het bouwplan van eiser – wél in overeenstemming met het bestemmingsplan. Volgens de bestemmingsomschrijving zijn de voor 'bedrijf' aangewezen gronden immers onder meer bestemd voor parkeervoorzieningen. Om dezelfde reden faalt het betoog dat het bouwplan 54 m2 aan bedrijfsruimte toevoegt (vanwege de uitbreiding van unit 423 en de bouw van een vergunningsvrije berging langs de lange zijde van unit 421). Ook dit betoog, daargelaten of dit geheel juist is, gaat er aan voorbij dat verweerder de gevraagde functiewijziging niet wenst toe te staan.
9.3
Verweerder heeft aan het bestreden besluit niet (mede) ten grondslag gelegd dat niet (op alternatieve wijze) kan worden voorzien in de voor de atelierwoningen benodigde parkeerplaatsen. Eisers stelling dat deze parkeerplaatsen op het binnenterrein kunnen worden gerealiseerd, behoeft daarom geen bespreking.
10. Gegeven de beslissing om gebruik in strijd met het bestemmingsplan niet te vergunnen, is er voor het aangevraagde ‘bouwen van een bouwwerk’ sprake van een imperatieve weigeringsgrond, namelijk strijd met het bestemmingsplan. Dit betekent dat verweerder niet gehouden was om in te gaan op de overige bezwaren, die betrekking hadden op de vraag of wordt voldaan aan de vereisten uit het Bouwbesluit. Het besluit om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren kan de rechterlijke toetsing doorstaan.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 30 juni 2020 gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak op genoemde datum niet uitgesproken tijdens een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk (geanonimiseerd) gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.