Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/8262
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2020 in de zaak tussen
Stichting SOS Den Haag, te Den Haag, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Veldman).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
V.O.F. [naam VOF] (Café-Restaurant Zebedeüs), vergunninghoudster, te Den Haag.
V.O.F. [naam VOF] (Café-Restaurant Zebedeüs), vergunninghoudster, te Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 18 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvraag van vergunninghoudster om een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van gevelverlichting.
Bij besluit van 23 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van vergunninghoudster gegrond verklaard en de omgevingsvergunning verleend.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2020. Namens eiseres zijn verschenen [A] en mr. H. Boenders. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens vergunninghoudster zijn verschenen [B] en [C] .
Overwegingen
1. Vergunninghoudster heeft op 19 maart 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanbrengen van gevelverlichting in de vorm van een led-lichtlijn aan haar horeca-inrichting gevestigd aan [Kerk] 8 in [plaats] Deze horeca-inrichting is gevestigd in een deel van de [kerkgebouw] , een rijksmonument dat is gelegen in een rijksbeschermd stadsgezicht. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
1.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder vastgesteld dat de aangevraagde activiteiten niet voldoen aan de bouw- en gebruiksvoorschriften van het geldende bestemmingsplan. Verweerder heeft de aanvraag om die reden mede opgevat als een aanvraag voor het gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder heeft de aanvraag voorgelegd aan de gemeentelijke Welstands- en Monumentencommissie, die hierover als volgt heeft geadviseerd:
“De commissie kan niet instemmen met de voorgestelde lichtlijn onder het leiendak. De lichtlijn vormt een grove aantasting voor het individuele monument alsmede voor het ensemble van de kerk en de omringende bebouwing. De lichtlijn vormt een optische scheiding tussen het gemetselde volume en het leiendak waardoor de samenhang van het gebouw verdwijnt. NB de commissie constateert dat de lichtlijn ook niet voldoet aan de gestelde eisen in de Reclamenota (onderdeel van de Welstandsnota). In deze nota zijn lichtlijnen in deze reclamezone (Historisch centrum) niet toegestaan. Ook vormt de lichtlijn een aantasting van het Rijks beschermd stadsgezicht.”
In navolging van het advies van de Welstands- en Monumentencommissie heeft verweerder de aanvraag vervolgens afgewezen.
1.2.
Naar aanleiding van het bezwaar van vergunninghoudster heeft verweerder advies ingewonnen van de adviescommissie bezwaarschriften. Deze commissie heeft, met verwijzing naar het advies van de Welstands- en Monumentencommissie, geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
1.3.
Met het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften, het bezwaar van vergunninghoudster gegrond verklaard en de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend. Verweerder heeft zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat de aangevraagde activiteit niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat de gebruiksmogelijkheden van de [kerkgebouw] voorrang dienen te krijgen op de bescherming van haar monumentale waarden.
2. Eiseres betoogt dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden. Zij voert in de kern aan dat verweerder ten onrechte meer gewicht heeft toegekend aan het commerciële belang van vergunninghoudster dan aan de monumentale waarden van de [kerkgebouw] . Deze keuze heeft verweerder volgens eiseres onvoldoende gemotiveerd. In dit verband wijst eiseres erop dat de aangebrachte lichtlijn niet noodzakelijk is, gelet op het lichtplan op grond waarvan de [kerkgebouw] en de monumentale omgeving worden uitgelicht.
3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen belanghebbende is bij het bestreden besluit, omdat haar statutaire doelstelling zo veelomvattend is dat niet kan worden vastgesteld dat haar belang rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken is. Subsidiair heeft verweerder gesteld dat het relativiteitsvereiste aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat, nu de door eiseres ingeroepen regelgeving op het gebied van monumentenzorg kennelijk niet strekt ter bescherming van haar belangen. Tot slot heeft verweerder erop gewezen dat de aangebrachte lichtlijn een attentiewaarde heeft voor het restaurant van vergunninghoudster en van belang is voor het versterken van de route [straat 1] – [straat 2] .
Belanghebbendheid
4. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Artikel 1:2, derde lid, van de Awb bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
4.1.
Uit de statuten van eiseres blijkt dat zij zich ten doel stelt “het behoud, de versterking en de reconstructie van het gewaardeerd stadsgezicht in het algemeen en dat van de stad Den Haag in het bijzonder, alsmede van de fysieke en sociale stedelijke omgeving, het behartigen van de belangen, veiligheid en gezondheid van haar inwoners, omwonenden en andere belanghebbenden ter bescherming van waarden van stadsgezicht, groen, stedenbouw, woon- en werkklimaat, de goede stedenbouwkundige architectonische en ruimtelijke inrichting van de stad en het bewaken van een zorgvuldig en transparant besluitvormingstraject op deze terreinen.” Niet in geschil is dat eiseres feitelijke werkzaamheden verricht om deze doelstelling te verwezenlijken.
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij krachtens haar doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. De verleende omgevingsvergunning ziet op het aanbrengen van een lichtlijn aan een beeldbepalend beschermd monument binnen het rijksbeschermd stadsgezicht in het centrum van Den Haag. Deze activiteit raakt eiseres in haar statutaire doelstelling van het behoud, de versterking en de reconstructie van het gewaardeerd stadsgezicht van Den Haag. Dat betekent dat eiseres belanghebbende is bij het bestreden besluit en dat haar beroep ontvankelijk is.
Relativiteit
5. Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
5.1.
Eiseres heeft betoogd dat ten onrechte een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f is verleend. Het is bestendige jurisprudentie dat het vereiste van een dergelijke omgevingsvergunning bij het wijzigen van een beschermd monument strekt tot bescherming van de monumentale waarden van als beschermd monument aangewezen panden. Dit vloeit voort uit artikel 2.15 van de Wabo, waarin is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:712). Anders dan verweerder heeft gesteld, kan niet worden volgehouden dat deze bepaling kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eiseres, nu eiseres zich blijkens haar statutaire doelstelling onder meer inzet voor het behoud van het gewaardeerd stadsgezicht van Den Haag. Er is geen grond voor het oordeel dat eiseres zich op basis van deze doelstelling niet tevens inzet voor het behoud van monumentale panden die deel uitmaken van dit stadsgezicht.
5.2.
Het voorgaande betekent dat het beroep van eiseres niet afstuit op het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb.
De activiteit ‘Bouwen’
6. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd indien:
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
6.1.
Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘St. Jacobskerk e.o.’ (het bestemmingsplan) rust op het betrokken perceel de bestemming ‘Maatschappelijk’ met de functieaanduiding ‘horeca tot en met horecacategorie 2’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde – Archeologie 2’ en ‘Waarde – Cultuurhistorie’.
6.2.
Uit artikel 29.1 van de planregels volgt dat de voor 'Waarde - Cultuurhistorie' aangewezen gronden, behalve voor de daar voorkomende bestemmingen als bedoeld in artikelen 3 tot en met 29, mede zijn bestemd voor behoud en bescherming van de cultuurhistorische waarden van het Rijksbeschermd stadsgezicht Centrum Den Haag, zoals beschreven in het aanwijzingsbesluit Rijksbeschermd stadsgezicht 's Gravenhage uitbreiding van 28 juni 1994 met de bijbehorende toelichtingen opgenomen in bijlagen 2, 3, 4, 5 en 6 van het plan.
Voor het bouwen binnen de dubbelbestemming 'Waarde - Cultuurhistorie' gelden op grond van artikel 29.2 – voor zover hier van belang - de volgende regels:
a. het bouwen moet plaatsvinden met inachtneming van de cultuurhistorische waarden als bedoeld in lid 29.1, die op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan aanwezig waren, en nadat hierover advies is ingewonnen van de Commissie als bedoeld in artikel 1, lid 9, van de Monumentenverordening Den Haag;
d. het bepaalde onder a. geldt niet indien strikte toepassing ervan zou leiden tot een onevenredige aantasting van de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van de gronden en bouwwerken.
7. In het bestreden besluit heeft verweerder het standpunt ingenomen dat strikte toepassing van artikel 29.2, onder a, van de planregels leidt tot een onevenredige aantasting van de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van de [kerkgebouw] . Verweerder heeft hierin aanleiding gezien toepassing te geven aan artikel 29.2, onder d, van de planregels. Verweerder heeft in dat verband het volgende overwogen:
“Voor het commerciële gebruik van het betreffende gedeelte van de kerk, te weten het restaurant, is gevelverlichting noodzakelijk. De rest van de kerk is uitgelicht middels een lichtplan, het restaurant valt daarbij weg. Mevrouw de Graaff heef ter zitting van de Adviescommissie bezwaarschriften op 26 juli 2018 meegedeeld, dat het restaurant in een donkere hoek zit, waardoor de mensen soms niet kunnen zien of het restaurant open of dicht is. Van de inkomsten van het restaurant gaat maandelijks een gedeelte naar de [kerkgebouw] , voor het in stand houden ervan.”
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat uit deze motivering volgt dat vergunninghoudster een zakelijk belang heeft bij de aangevraagde gevelverlichting. Daaruit kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat vergunninghoudster commercieel voordeel kan behalen uit het realiseren van de gewenste verlichting en dat het achterwege laten van de verlichting wellicht negatieve gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering. Dat die negatieve gevolgen zodanig zijn dat zij als onevenredig moeten worden aangemerkt, is echter niet aannemelijk geworden. Uit het bestreden besluit noch uit de ter zitting gegeven toelichting is gebleken dat de aangevraagde lichtlijn essentieel is voor de bedrijfsvoering van vergunninghoudster. Dat betekent dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het volgen van de bouwregels uit artikel 29.2 onder a van het bestemmingsplan in dit geval leidt tot een onevenredige aantasting van de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van (het betrokken gedeelte van) de [kerkgebouw] . Dit geldt evenzeer voor het door verweerder ter zitting toegelichte belang van de gemeente bij een betere verlichting van de route [straat 1] – [straat 2] . Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een draagkrachtige motivering.
De activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten’
8. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
Ingevolge artikel 2.15 van de Wabo kan voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
9. Verweerder dient in het kader van artikel 2.15 van de Wabo een afweging te maken tussen de betrokken belangen – het algemeen belang dat is gediend bij het behoud van de monumentale waarden en de belangen van de aanvrager – en dient rekening te houden met het gebruik van het monument. Verweerder komt bij deze afweging ruimte toe. De bestuursrechter dient te beoordelen of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen (zie uitspraak van de AbRvS van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:189).
9.1.
Verweerder heeft de onder 7. weergegeven motivering in nagenoeg dezelfde bewoordingen gebruikt bij het – in afwijking van het advies van zijn bezwaarschriftencommissie – verlenen van toestemming voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit deze motivering onvoldoende dat verweerder het belang van het behoud van de monumentale waarden van de [kerkgebouw] heeft betrokken in zijn belangenafweging. Uit de gegeven motivering volgt niet wat de monumentale waarden van de [kerkgebouw] zijn en op welke wijze deze zijn afgewogen tegen de belangen van vergunninghoudster en het gebruik van het monument. Verweerder had deze belangenafweging inzichtelijk moeten maken, temeer nu de Welstands- en Monumentencommissie de aangevraagde lichtlijn heeft aangemerkt als een grove aantasting van zowel het individuele monument als van het ensemble van de [kerkgebouw] en de omliggende bebouwing. Tegen de achtergrond van dit negatieve advies had het op de weg van verweerder gelegen om nader toe te lichten waarom het commercieel gebruik van het (betrokken deel van het) monument de grove aantasting van de monumentale waarden rechtvaardigde. Het niet nader onderbouwde standpunt van verweerder dat gevelverlichting noodzakelijk is voor het commercieel gebruik van dit gedeelte van de [kerkgebouw] , is hiervoor niet voldoende.
9.2.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit ook ten aanzien van de activiteit “handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten” niet berust op een draagkrachtige motivering.
9.3
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, en artikel 7:13, zevende lid, van de Awb. De overige beroepsgronden van eiseres, die betrekking hebben op de wijze van totstandkoming en publicatie van het bestreden besluit, kunnen onbesproken blijven. Verweerder dient met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze
uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze
uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 14 april 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.