Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/4241
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 augustus 2020 op het verzoek om een voorlopige voorziening van
1. Commandeur [verzoeker, sub 1]
2. de Staatssecretaris van Defensieverzoekers
hierna gezamenlijk ook te noemen ‘Defensie’,
(gemachtigde: mr. A. Collignon),
tegen
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.
(gemachtigde: mr. P.C. Cup, werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT))
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de verantwoordelijke van de Rijkszee en Marinehaven gelast om uiterlijk 1 september 2019 het zonder vergunning afmeren en aanwezig hebben van met name schepen van de Nederlandse en bondgenootschappelijke krijgsmacht die ingezet worden voor het uitoefenen van defensietaken (marineschepen) in de “Nieuwe Haven” te Den Helder (hierna ook: de inrichting) te beëindigen en beëindigd te houden, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd van € 200.000,- per maand met een maximum van € 1.000.000,-.
Bij besluit van 29 juli 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot
1 november 2019 en vervolgens bij besluit van 7 november 2019 opgeschort tot 1 juni 2020.
Bij besluit van 3 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoekers ongegrond verklaard.
Verzoekers en 2 anderen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (zaaknr. SGR 20/4245). Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknr. SGR 20/4241).
Bij brief van 25 juni 2020 heeft verweerder meegedeeld dat vooralsnog geen besluit omtrent invordering van verbeurde dwangsommen zal worden genomen.
Verzoekers hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juli 2020. Namens verzoekers zijn verschenen [A] , Kapitein Luitenant ter Zee [B] , [C] en [D] , bijgestaan door hun gemachtigde en mr. [E] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [F] en [G]
.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1
Sedert 3 mei 2012 geldt een omgevingsvergunning voor de inrichting. In die omgevingsvergunning zijn geen voorschriften gesteld voor het voorkomen of verminderen van nadelige gevolgen voor de omgeving van de inrichting ten gevolge van activiteiten bestaande uit het permanent of op zeer regelmatige basis afmeren van marineschepen.
2.2
Op 31 augustus 2018 heeft verweerder een controlebezoek verricht bij de inrichting. Tijdens dit bezoek is vastgesteld dat er zonder vergunning permanent marineschepen zijn afgemeerd en dat het gaat om een regelmatig uitgevoerde activiteit die behoort tot de inrichting Nieuwe Haven. Er is daarbij vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2.3
Bij brief van 7 november 2018 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt tot oplegging van een last onder dwangsom. Bij brief van 5 december 2018 hebben verzoekers hiertegen een zienswijze ingediend.
2.4
Verweerder heeft bij het primaire besluit gelast om uiterlijk 1 september 2019 het afmeren van marineschepen bij de inrichting te beëindigen en beëindigd te houden, omdat daarvoor geen vergunning op grond van de Wabo is verleend. Verbeurte van dwangsommen kan worden voorkomen door (1) vóór die datum te bevorderen dat de overtreding ongedaan wordt gemaakt door op korte termijn de aanvraag volledig te maken of (2) vanaf de datum waarop de begunstigingstermijn eindigt, het afmeren en doen liggen van marineschepen in en bij de inrichting te staken.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, alsmede bepaald dat de begunstigingstermijn, die afloopt op 1 juni 2020, niet opnieuw wordt verlengd zoals door verzoekers is verzocht. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat in de rechtspraak schepen die regelmatig afmeren bij een haven-, fabrieksinrichting of scheepswerf, aangemerkt worden als onderdeel van de inrichting op het vaste land indien er doorgaans voldoende technische, functionele en organisatorische bindingen met de haven-inrichting bestaan, zodat er van één inrichting kan worden gesproken in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer. Daarvan is volgens verweerder in dit geval sprake. Daarnaast acht verweerder de opgelegde lasten uitvoerbaar, omdat (1) verzoekers het in hun macht hebben om actief de legalisatie binnen afzienbare termijn te bevorderen door alle gegevens voor de aanvraag te overleggen en (2) verzoekers het feitelijk in hun macht hebben om de schepen te (doen) verplaatsen. Verder is overwogen dat verweerder terecht van zijn handhavingsbevoegdheden gebruik heeft gemaakt, omdat er ook nu nog geen concreet zicht is op legalisatie van de overtreding binnen afzienbare termijn. Daarom acht verweerder handhavend optreden niet zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen defensiebelangen dat er van optreden in deze concrete situatie behoort te worden afgezien. Er zijn daarnaast ook geen bijzondere omstandigheden gebleken waaronder mag worden gevraagd om geheel van handhaving af te zien, aldus verweerder.
Tenslotte heeft verweerder er van afgezien de begunstigingstermijn opnieuw te verlengen, omdat verzoekers zich niet ten volle inzetten om daadwerkelijk te komen tot een volledige aanvraag voor een omgevingsvergunning.
4. Verzoekers voeren - in essentie - aan dat zij niet aan de opgelegde last kunnen voldoen, omdat (1) voor beide partijen vast staat dat een ontvankelijke, vergunbare aanvraag op dit moment niet mogelijk is en (2) de last onuitvoerbaar is. Gelet op de nationale en internationale belangen en de grondwettelijke taak van Defensie om permanent marineschepen paraat te hebben is het afzien van het gebruik van de inrichting volgens verzoekers onmogelijk. Daarnaast beschikt Defensie niet over een andere locatie waar de marineschepen vergund zouden kunnen afmeren. Verder voeren verzoekers aan dat de activiteit waar de last onder dwangsom betrekking op heeft niet valt binnen de inrichting waar de omgevingsvergunning op ziet en dat er daarom geen sprake is van een overtreding.
5.1
Het geschil, zoals dat aan de voorzieningenrechter is voorgelegd, kent een aantal kernvragen. Die kernvragen lenen zich naar voorlopig oordeel niet voor een behandeling in een zaak als de onderhavige, waar het immers slechts gaat om de vraag of het treffen van een voorlopige voorziening is aangewezen omdat onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het geven van een voorlopig oordeel over de (on)rechtmatigheid van het bestreden besluit is in dit geval niet goed mogelijk binnen de kaders en het tijdsbestek van de voorlopige voorzieningenprocedure, gelet op de complexiteit van de vraagstukken die in het dossier aan de orde komen. Om die reden zal de voorzieningenrechter zich beperken tot een belangenafweging in het kader van de spoedeisendheid.
5.2
Het belang van verzoekers is gelegen in het voortzetten van defensie-activiteiten ter plaatse van de Nieuwe Haven en het daarbij kunnen uitoefenen van haar grondwettelijke taak.
Verweerder behartigt het belang van de bescherming van de omgeving en het milieu tegen nadelige gevolgen van defensie-activiteiten in het kader van de Wabo. Hierbij is externe veiligheid van extra belang. Volgens verweerder maakt Defensie het hem onmogelijk om deze taak uit te voeren, omdat Defensie geen aanvraag in de zin van het Besluit omgevingsrecht en de Regeling omgevingsrecht indient, waardoor geen vergunning kan worden verleend waarbij voorschriften kunnen worden gesteld.
6.1
De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder die pleiten tégen het treffen daarvan, als volgt.
6.1.1
Tussen partijen staat vast dat de Nieuwe Haven te Den Helder de thuishaven is voor de Nederlandse marineschepen, en dat in die haven ook marineschepen van bondgenootschappelijke krijgsmachten afmeren en liggen. Sinds 3 mei 2012 is een omgevingsvergunning van kracht op grond waarvan de defensie-activiteiten in de Nieuwe Haven, omgevingsrechtelijk gezien, kunnen plaatsvinden.
6.1.2
Verweerder heeft zich in het primaire en bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het feitelijk afmeren van marineschepen bij de inrichting, en deze daar aangemeerd laten liggen, een overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Dit standpunt is een wijziging ten opzichte van de geldende omgevingsvergunning van 3 mei 2012. Immers, in die omgevingsvergunning zijn geen voorschriften gesteld aan het afmeren en doen liggen van marineschepen, terwijl die omgevingsvergunning nu juist is verleend met het oog op de exploitatie van de Nieuwe Haven als marinehaven, en er dus ook bij het verlenen van die vergunning zijdens verweerder onder ogen moet zijn gezien dat in die haven marineschepen zullen afmeren en dat deze kunnen blijven liggen, omdat het anders om een zinledige vergunning zou gaan. Het staat verweerder, gezien de belangen van de omgeving en het milieu, uiteraard vrij zijn standpunt te veranderen en aan die verandering gevolgen te verbinden voor de wenselijke inhoud van de omgevingsvergunning. Verweerder heeft in deze voorlopige voorzieningenprocedure echter niet, althans onvoldoende, duidelijk gemaakt waarom zijn gewijzigde standpunt maakt dat thans en direct handhavend moet worden opgetreden.
6.1.3
Met betrekking tot de last genoemd onder 2. - het staken van het afmeren en doen liggen van marineschepen in en bij de inrichting - is in deze procedure op geen enkele manier duidelijk geworden waar de marineschepen dan zouden moeten afmeren zonder dat hun inzetbaarheid in gevaar komt. Gelet op het feit dat het hier gaat om militaire schepen, waarvoor in de Nieuwe Haven ook speciale voorzieningen aanwezig zijn, betekent dit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dat Defensie aan de last genoemd onder 2. niet kan voldoen. Daar komt bij dat het afmeren, doen liggen en operationeel kunnen inzetten van de in Den Helder afgemeerde marineschepen één van de grondwettelijke taken van Defensie is [1] , waarmee het zwaarwegende belang daarvan zonder meer is gegeven. Als het afmeren, doen liggen en operationeel inzetten van de marineschepen in en vanuit de Nieuwe Haven door de last niet mogelijk is, zonder dat daarvoor een volwaardig alternatief bestaat, kan Defensie die taken naar voorlopig oordeel niet vervullen. Met betrekking tot de last genoemd onder 2. weegt het defensiebelang dan ook het zwaarst.
6.1.4
Dan is er de kwestie van de traagheid van het vergunningsverleningsproces. De last genoemd onder 1. is gericht op het op zo kort mogelijke termijn volledig maken van een omgevingsvergunningsaanvraag. Defensie werkt daaraan - om praktische redenen - mee. Deze last is blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting opgelegd als ‘stok achter de deur’, teneinde Defensie tot voldoende activiteit te bewegen. Daargelaten dat het opleggen van een last enkel als ‘stok achter de deur’ in dit geval twijfelachtig voorkomt – het gaat om twee belangrijke instellingen van de centrale overheid die hun verschillen van inzicht toch primair door goed overleg zouden moeten kunnen oplossen -, heeft verweerder ter zitting uitgesproken dat de medewerking van Defensie in ieder geval op dit moment zodanig is dat hij er vanuit gaat dat Defensie de aanvraag uiterlijk op 1 december 2020 zal kunnen afronden. Gelet hierop weegt naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook hier het belang van Defensie zwaarder dan dat van verweerder.
6.2
Al met al oordeelt de voorzieningenrechter dat de belangen van Defensie thans het zwaarst moeten wegen. Gelet hierop zal het verzoek worden toegewezen, op de wijze als hierna overwogen.
7.1
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de voortgang van de onderzoeken (zoals naar externe veiligheid en geluid) en het verkrijgen van de voor de beoordeling daarvan noodzakelijke onderzoeksgegevens traag verloopt. Partijen verschillen van mening over wie daarvoor verantwoordelijk is. De voorzieningenrechter acht een voorspoedige voortgang van het overleg tussen partijen echter van wezenlijk belang, en wel zodanig dat hij ervan uitgaat dat partijen er alles aan zullen doen om uiterlijk op 1 december 2020 tot een volledige afronding van de aanvraag te komen. Om die reden zal de voorzieningenrechter de schorsing van de in geding zijnde besluiten voor een relatief korte periode opleggen.
7.2
Partijen zijn ten diepste verdeeld over één van de juridische hoofdvragen, namelijk of de marineschepen nu wel (ILT) of niet (Defensie) tot de inrichting behoren. Deze vraag moet de rechtbank in eerste instantie beantwoorden in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter zal daarom bevorderen dat de bodemprocedure komend najaar ter zitting van de meervoudige kamer zal worden behandeld en dat vóór 1 januari 2021 een inhoudelijk oordeel over (tenminste) dit punt zal zijn gegeven. Ook daarom zullen de in geding zijnde besluiten worden geschorst tot 1 januari 2021. De voorzieningenrechter spreekt daarbij echter met nadruk uit dat het niet de bedoeling is dat partijen hun overleg staken of op een laag pitje zetten, enkel omdat in ‘het juridische traject’, zoals partijen de rechtsgang aanduiden, binnen afzienbare tijd een eerste oordeel zal worden gegeven over deze hoofdvraag.
8.1
Omdat het verzoek wordt toegewezen, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
8.2
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit en het primaire besluit tot 1 januari 2021;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is op 13 augustus 2020 gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.