Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 19/9949 (beroep)
AWB 20/1060 (voorlopige voorziening)
V-nummer: [nummer]
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken en de voorzieningenrechter in de zaken tussen
[eiseres] ,
geboren op [geboortedatum] , van Angolese nationaliteit, eiseres en verzoekster, hierna te noemen: eiseres
(gemachtigde: mr. J. Bravo Mougán),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. M. van Nijnatten).
Procesverloop
Met een besluit van 20 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet 2000 onder de beperking “humanitair tijdelijk” afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is met een besluit van 25 november 2019 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Op 19 december 2019 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiseres ontvangen. Bij brief van 10 februari 2020 is verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden totdat op het beroep is beslist. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting via een skype-verbinding heeft plaatsgevonden op 8 juni 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde. Ook was ter zitting aanwezig [de persoon] , tolk in de Portugese taal. De rechtbank/voorzieningenrechter (hierna: rechtbank) heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
Ten aanzien van de griffierechten
1. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om vrijstelling van betaling van de griffierechten wegens betalingsonmacht. Naar aanleiding van de door eiseres overgelegde eigen verklaring ter onderbouwing hiervan, is de rechtbank van oordeel dat het beroep op betalingsonmacht moet worden toegewezen. Eiseres hoeft in deze procedures geen griffierecht te betalen.
Ten aanzien van het beroep
Feiten en omstandigheden
2. Eiseres heeft op 18 juni 2019 een asielaanvraag ingediend. Op 28 juni 2019 heeft er een Dublingehoor met eiseres plaatsgevonden. In dat gehoor heeft zij verklaard dat ze slachtoffer is geworden van mensenhandel. Op 11 september 2019 heeft eiseres aangifte gedaan van mensenhandel. Verweerder merkt de kennisgeving van aangifte ambtshalve aan als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, zodra deze door de politie is doorgestuurd. Op 17 september 2019 heeft de politie de aangifte doorgestuurd aan verweerder. Op 18 september 2019 heeft het Openbaar Ministerie (OM) eiseres laten weten dat de door haar tegenover de politie afgelegde verklaring en het nader verrichte onderzoek door de politie niet tot een nader strafrechtelijk onderzoek kan leiden. De aanwezigheid van eiseres in Nederland is voor het OM niet langer noodzakelijk.
Besluitvorming verweerder
3. Met het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat de aanwezigheid van eiseres in Nederland voor de opsporing van mensenhandel niet noodzakelijk is.
Beroepsgronden
4. Eiseres voert aan dat het nieuwe beleid opgenomen in WBV 2019/10 in strijd is met de bescherming van haar rechten als slachtoffer van mensenhandel gewaarborgd in Richtlijn 2004/81/EG en Richtlijn 2011/36/EU. [1] Daarbij wordt een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt tussen vreemdelingen waarop wel en waarop niet de Dublinverordening [2] van toepassing is. Daardoor krijgt zij onder andere niet dezelfde voorzieningen. Ook is de aanscherping in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. Verder had verweerder het oude beleid moeten toepassen, omdat eiseres al voordat het beleid met WBV 2019/19 wijzigde te kennen heeft gegeven dat zij aangifte wilde doen. Verweerder heeft verder ten onrechte geen bedenktijd gegeven aan eiseres. Op Nederland rust de verplichting om mensenhandel actief en voortvarend te bestrijden en ervoor te zorgen dat slachtoffers hun rechten effectief kunnen laten gelden. Dat geldt met name in de zaak van eiseres, nu de mensenhandel in Nederland heeft plaatsgevonden en de dader vermoedelijk Nederlands is. Verder voert eiseres aan dat implementatie in beleid niet is toegestaan. De rechtbank dient het beleid buiten toepassing te laten en rechtstreeks te toetsen aan de richtlijnen. Eiseres voert tot slot aan dat het bezwaar niet kennelijk ongegrond is. Verweerder heeft ten onrechte afgezien van het horen in bezwaar.
Oordeel rechtbank
5. De van belang zijnde bepalingen zijn in de bijlage opgenomen. Deze maakt deel uit van deze uitspraak.
Wat houdt de beleidswijziging in?
6. Het beleid met betrekking tot slachtoffers en getuige-aangevers van mensenhandel staat in paragraaf 8.3 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 2000. Tot de wijziging van het beleid met WBV 2019/10 werd in dat beleid geen onderscheid gemaakt tussen Dublinclaimanten en anderen. Volgens het beleid besliste verweerder op een aanvraag om vergunning van een vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel binnen een streeftermijn van 24 uur nadat de aanvraag door de politie of KMar [3] aan verweerder is verzonden. Na de beleidswijziging WBV 2019/10 geldt dit niet meer voor Dublinclaimanten. Het moment van besluitvorming is met het nieuwe beleid in hun geval gekoppeld aan het bericht van het OM dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel al dan niet noodzakelijk is. Op het punt van de bedenktijd is het beleid niet gewijzigd. Dat betekent dat vreemdelingen die rechtmatig in Nederland verblijven geen bedenktijd krijgen. [4]
Had verweerder eiseres bedenktijd moeten geven?
7. Aan de orde is eerst of artikel 6 van Richtlijn 2004/81/EG juist is geïmplementeerd in het Nederlandse recht. Dat is niet het geval. De regels over de bedenktijd staan namelijk niet in een algemeen verbindend voorschrift, maar in beleid. Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 6, eerste lid, van Richtlijn 2004/81/EG voldoende duidelijk om daar rechtstreeks aan te toetsen. Daarom zal de rechtbank beoordelen of in het geval van eiseres aan de vereisten van artikel 6 van Richtlijn 2004/81/EG is voldaan.
8. De rechtbank stelt vast dat artikel 6, eerste lid, van Richtlijn 2004/81/EG niet de mogelijkheid biedt om geen bedenktijd te geven aan een slachtoffer van mensenhandel. Beoordeeld dient te worden of eiseres deze bedenktijd en de bijbehorende voorzieningen genoemd in artikel 7 van Richtlijn 2004/81/EG feitelijk wel heeft gehad. De rechtbank is van oordeel dat dit zo is. Eiseres heeft in Nederland asiel aangevraagd. Op het moment dat zij verklaarde slachtoffer te zijn van mensenhandel, beschikte zij over opvang en medische voorzieningen en was zij ook niet verwijderbaar. Eiseres heeft verklaard dat slachtoffers die geen rechtmatig verblijf hebben, worden opgevangen in een Blijf van mijn Lijf huis. Zij krijgen ook meer op hun situatie gerichte begeleiding. Wat hier ook van zij, eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de opvang en de begeleiding die zij kreeg onvoldoende waren gelet op de in artikel 6, eerste lid, van Richtlijn 2004/81/EG gestelde eisen. Over deze opvang en begeleiding beschikte eiseres ook nog op het moment van het doen van haar aangifte en daarover beschikt zij nog steeds. De rechtbank ziet in deze beroepsgrond dan ook geen reden om het bestreden besluit te vernietigen.
Heeft verweerder de vergunning op goede gronden geweigerd?
9. Artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 2004/81/EG heeft betrekking op het verlenen van een verblijfsrecht. Voor de vreemdeling die slachtoffer/aangever is, is deze bepaling geïmplementeerd in artikel 3:48, eerste lid, onder a en b van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000 en paragraaf 8.3.1 van de Vc 2000. Daarmee is ook artikel 8, eerste lid, van de Richtlijn niet volledig in een algemeen verbindend voorschrift uitgewerkt, maar deels in beleid. Een dergelijke implementatie is niet toegestaan. Het tweede lid van artikel 8 van Richtlijn 2004/81/EG bepaalt dat de verblijfstitel alleen mag worden afgegeven als aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden is voldaan. Deze bepaling is voor Dublinclaimanten geïmplementeerd in paragraaf 8.3.1 van de Vc 2000. Daarom is ook deze bepaling onjuist geïmplementeerd. De rechtbank zal daarom rechtstreeks aan artikel 8 van Richtlijn 2004/81/EG toetsen, nu deze bepaling voldoende duidelijk is.
10. Vast staat dat het OM na de aangifte van eiseres heeft laten weten dat de aanwezigheid van eiseres voor het onderzoek niet nodig is. Uit artikel 8, eerste lid, in samenhang met het tweede lid, van Richtlijn 2004/81/EG volgt dat de vergunning dan niet mag worden afgegeven. Dat betekent dat de weigering om aan eiseres een vergunning te verlenen in overeenstemming is met artikel 8 van Richtlijn 2004/81/EG.
11. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de beleidswijziging in strijd is met Richtlijn 2004/81/EG, discriminatoir is of in strijd met de rechtszekerheid. Voor de beleidswijziging verleende verweerder ook aan Dublinclaimanten direct na de aanvraag en voor de standpuntbepaling door het OM een vergunning. Dit is een gunstigere regeling dan in artikel 8 van Richtlijn 2004/81/EG is opgenomen. Op grond van artikel 4 van Richtlijn 2004/81/EG belet deze Richtlijn de lidstaten niet om voor personen die onder deze Richtlijn vallen, gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit Richtlijn 2004/81/EG niet worden afgeleid dat zo’n bepaling nadien niet mag worden gewijzigd in een minder gunstige regeling. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat het onderscheid tussen Dublinclaimanten en andere vreemdelingen niet gerechtvaardigd is. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de positie van een Dublinclaimant een andere is. [5] Als aan hem binnen 24 uur na het doen van een aanvraag een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 8 van Richtlijn 2004/81/EG wordt verleend, wordt Nederland ook verantwoordelijk voor de inhoudelijke beoordeling van de asielaanvraag. Op dat moment kan overdracht op grond van de Dublinverordening niet langer plaatsvinden, terwijl het nog niet duidelijk is of daadwerkelijk wordt voldaan aan de vereisten voor het verlenen van de vergunning op grond van artikel 8 van Richtlijn 2004/81/EG. Bij andere vreemdelingen doet zich dit niet voor. De rechtbank acht de wijziging van het beleid ook niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het feit dat in artikel 3 van Richtlijn 2004/81/EG geen onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende groepen vreemdelingen, rechtvaardigt die conclusie niet. Het gaat in artikel 4 van Richtlijn 2004/81/EG om gunstigere bepalingen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat een gunstigere bepaling voor alle in de werkingssfeer genoemde vreemdelingen moet gelden. Gunstigere bepalingen toepassen op een bepaalde groep vreemdelingen is toegestaan, mits het onderscheid maar niet discriminatoir is. Zoals volgt uit het vorenstaande is dat niet het geval. De rechtbank acht het dan ook niet onredelijk dat het beslismoment is verplaatst naar het moment dat het OM heeft geconstateerd dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel al dan niet noodzakelijk is.
12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht het gewijzigde beleid heeft toegepast. Vast staat dat eiseres in haar Dublingehoor van 28 juni 2019 heeft verklaard over de mensenhandel. Op dat moment gold het nieuwe beleid nog niet. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat om die reden het oude beleid had moeten worden toegepast. De aanvraag van eiseres dateert van 17 september 2019. Op dat moment gold het nieuwe beleid. In dit beleid is geen overgangsbepaling opgenomen, op grond waarvan het oude beleid zou moeten gelden.
Had verweerder eiseres moeten horen?
13. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan van horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Hiervan is slechts sprake indien op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een andersluidend oordeel. Daarvan is in deze zaak geen sprake, gelet op hetgeen eiseres in bezwaar heeft aangevoerd en hetgeen in het voorgaande is overwogen. Verweerder heeft eiseres daarom ten onrechte niet gehoord.
Conclusie
14. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:2 van de Awb. De rechtbank ziet wel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Eiseres heeft de gronden van haar bezwaar op zitting kunnen toelichten en uit het vorenstaande volgt dat deze gronden niet slagen.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening
15. De gevraagde voorziening strekt ertoe de uitzetting te verbieden totdat is beslist op het beroep. In dit geval is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorziening, omdat de rechtbank al op het beroep heeft beslist.
Ten aanzien van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, ziet de rechtbank aanleiding verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten te veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,-, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank, in de zaak geregistreerd onder nummer: AWB 19/9949,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
De voorzieningenrechter, in de zaak geregistreerd onder nummer: AWB 20/1060,
- wijst het verzoek af.
De rechtbank/voorzieningenrechter, in alle zaken,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, rechter, tevens voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T. Pourjalili, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
(voorzieningen)rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing. Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.
Bijlage
Richtlijn 2004/81/EG
Artikel 3
Werkingssfeer
1. De lidstaten passen deze richtlijn toe op onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn of zijn geweest van strafbare feiten in verband met mensenhandel, ook als zij het grondgebied van de lidstaten illegaal zijn binnengekomen.
Artikel 4
Gunstiger bepalingen
Deze richtlijn belet de lidstaten niet om voor personen die onder deze richtlijn vallen, gunstiger bepalingen vast te stellen of te handhaven.
Artikel 6
Bedenktijd
1. De lidstaten zorgen ervoor dat de betrokken onderdanen van derde landen bedenktijd krijgen om te herstellen en zich te onttrekken aan de invloed van de daders van de strafbare feiten, zodat zij met kennis van zaken kunnen beslissen of zij bereid zijn met de bevoegde autoriteiten samen te werken.
Duur en aanvang van de in de eerste alinea bedoelde termijn worden overeenkomstig het nationale recht vastgesteld.
2. Tijdens de periode voor de bedenktijd hebben de betrokken onderdanen van derde landen, in afwachting van de beslissing van de bevoegde autoriteiten, toegang tot de behandeling waarin artikel 7 voorziet en mag geen enkele tegen hen genomen verwijderingsmaatregel ten uitvoer worden gelegd.
3. De bedenktijd geeft geen recht op verblijf uit hoofde van deze richtlijn.
4. (…).
Artikel 7
Behandeling die verleend wordt voorafgaand aan de afgifte van de verblijfstitel
1. De lidstaten waarborgen de betrokken onderdanen van derde landen die over onvoldoende middelen beschikken, een levensstandaard die hen in staat stelt in hun onderhoud te voorzien, alsmede toegang tot spoedeisende medische behandelingen. Zij voorzien in de bijzondere behoeften van de meest kwetsbare personen, zo nodig en indien het nationale recht hierin voorziet, in de vorm van psychologische bijstand.
2. De lidstaten houden bij de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn naar behoren rekening met de behoeften van de betrokken onderdanen van derde landen op het gebied van veiligheid en bescherming, overeenkomstig het nationale recht.
(…).
Artikel 8
Afgifte en verlenging van de verblijfstitel
1. Wanneer de bedenktijd verstreken is, of eerder indien de bevoegde autoriteiten van oordeel zijn dat de betrokken onderdaan inmiddels heeft voldaan aan het in onder b) genoemde
criterium, bekijkt een lidstaat:
a. a) of het voor het onderzoek of de gerechtelijke procedure dienstig is het verblijf van de persoon in kwestie op zijn grondgebied te verlengen, en
b) of deze duidelijk blijk heeft gegeven van zijn bereidheid tot medewerking, en
c) of deze alle banden met de vermoedelijke daders van een of meer van de in artikel 2, onder b) en c), omschreven strafbare feiten heeft verbroken.
(…)
2. Onverminderd redenen die verband houden met de openbare orde of de bescherming van de binnenlandse veiligheid mag de verblijfstitel alleen worden afgegeven als aan de in lid 1 genoemde voorwaarden is voldaan.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 8
De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
(…)
k. gedurende de periode waarin de vreemdeling door Onze Minister in de gelegenheid wordt gesteld aangifte te doen van overtreding van artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht;
(…).
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3:48
1. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden worden verleend aan de vreemdeling die:
a. slachtoffer-aangever is van mensenhandel, voor zover er sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan;
b. slachtoffer is van mensenhandel, voor zover er sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit, bedoeld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0001854&artikel=273f&g=2020-06-15&z=2020-06-15), en het slachtoffer hieraan op andere wijze dan door het doen van aangifte medewerking verleent;
(…).
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf B8
3.1
Beleidsregels
(…)
Ad 1. De bedenktijd
Aan vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel wordt op grond van artikel 8, onder k Vw een bedenktijd van maximaal drie maanden gegund, waarbinnen zij een beslissing moeten nemen of zij aangifte willen doen van mensenhandel of op andere wijze medewerking willen verlenen aan een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van een verdachte van mensenhandel, of dat zij hiervan afzien. Reeds bij de geringste aanwijzing dat sprake is van mensenhandel en/of op voorspraak van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Directie Opsporing (ISZW-DO), biedt de politie of KMar aan het vermoedelijke slachtoffer de bedenktijd aan. Gedurende de bedenktijd schort de IND het vertrek van het vermoedelijke slachtoffer van mensenhandel uit Nederland op. De periode van de bedenktijd is eenmalig en wordt niet verlengd. De bedenktijd staat uitsluitend open voor vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven.
(…).
Ad 2. En 3. De verblijfsvergunning voor slachtoffers en getuige-aangevers van mensenhandel
(…)
De IND beslist op een aanvraag van een vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel op wie de Dublinverordening niet van toepassing is binnen een streeftermijn van 24 uur nadat de kennisgeving van een aangifte mensenhandel door een vreemdeling door de politie of KMar aan de IND is verzonden.
Vreemdelingen op wie de Dublinverordening van toepassing is
De IND verleent aan een vreemdeling op wie de Dublinverordening van toepassing is op grond van artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, c of g Vb louter een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als slachtoffer van mensenhandel dan wel als getuige-aangever nadat het OM heeft bericht dat de aanwezigheid van de vreemdeling noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel.
De IND beslist op een aanvraag ingediend door een vreemdeling op wie de Dublinverordening van toepassing is:
- binnen een streeftermijn van 24 uur nadat een bericht is ontvangen van het OM dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel; of
- zo snel mogelijk nadat een bericht is ontvangen van het OM dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland niet noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel.
Wanneer de aangifte niet is gedaan binnen een termijn van drie maanden na indiening van de eerste asielaanvraag in Nederland, kan de IND de aanvraag afwijzen zonder het bericht van het OM af te wachten.
Wanneer de vreemdeling te kennen geeft aangifte te willen doen van mensenhandel en geen aangifte heeft gedaan voorafgaand aan de overdracht, kan de DT&V besluiten de overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat doorgang te laten vinden.
(…).