Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/4042
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigden: mr. C.J.R van Binsbergen en mr. J.C. Hoogendoorn),
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven- [plaats] , verweerder
(gemachtigden: D. Kruk en R. de Jong, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland).
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser de last opgelegd om binnen twee maanden na de verzenddatum van het besluit het recreatieverblijf (incl. vloer), de berging (incl. vloer), de steiger en de brug op zijn perceel aan de [adres] in [plaats] te verwijderen en verwijderd te houden onder verbeurte van een dwangsom van (totaal) € 8.000,-.
Bij besluit van 10 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft met behulp van Skype plaatsgevonden op 25 juni 2020.
Eiser heeft deelgenomen aan de zitting, bijgestaan door mr. C.J.R. van Binsbergen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Ter zitting is gebleken dat verweerder een invorderingsbeschikking had genomen, maar deze nog niet in het geding had gebracht. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting ter zitting geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen de invorderingsbeschikking in het geding te brengen.
Bij besluit van 30 januari 2020 (de invorderingsbeschikking) heeft verweerder besloten tot invordering van de dwangsommen ten aanzien van het recreatieverblijf (€ 3.000,-) en de berging (€ 2.000,-). Op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep ook betrekking op de invorderingsbeschikking.
Bij brief van 23 juli 2020 heeft eiser gronden ingediend tegen de invorderingsbeschikking.
Verweerder heeft op 14 augustus 2020 een nader verweerschrift ingediend.
Bij brief van 1 september 2020 heeft de rechtbank aan partijen medegedeeld dat het onderzoek wordt gesloten en de rechtbank binnen zes weken schriftelijk uitspraak zal doen.
Overwegingen
1. Blijkens diverse handhavingsrapporten heeft verweerder op het perceel van eiser aan de [adres] in [plaats] (kadastraal aangeduid als [plaats] , sectie [X] , nummer [kadastraal nummer] , hierna: het perceel) niet-vergunde bebouwing geconstateerd. Het gaat om: het recreatieverblijf (incl. vloer), de berging (incl. vloer), de steiger/vlonder en de brug (hierna: de bouwwerken).
2. Bij besluit van 17 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser opgedragen om de geconstateerde overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) binnen twee maanden na verzenddatum van het besluit ongedaan te maken door de bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden. Als eiser niet aan de last voldoet is hij totaal € 8.000,- aan dwangsommen verschuldigd (€ 3.000,- voor het recreatieverblijf, € 2.000,- voor de berging, € 1.500,- voor de steiger/vlonder en € 1.500,- voor de brug).
3. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Tijdens de bezwaarfase heeft hij voor de brug een omgevingsvergunning gevraagd en verkregen. De steiger/vlonder heeft eiser verwijderd. In afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Samengevat weergegeven heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat bouwwerken die aantoonbaar voor 1985 aanwezig waren, mochten worden behouden, maar niet herbouwd of vernieuwd. Eiser heeft volgens verweerder niet aannemelijkgemaakt dat het recreatieverblijf en de schuilhut/berging al op het perceel aanwezig waren in 1985/1986. De verklaringen van de heren [A] en [B] zijn daartoe onvoldoende.
4. Eiser is het daar niet mee eens en voert in beroep – samengevat weergegeven – het volgende aan. Het recreatieverblijf en de schuilhut/berging moeten worden aangemerkt als bestaande bebouwing aangezien zij reeds vóór 1985 op het perceel van eiser aanwezig waren. De bebouwing op het perceel van eiser is niet opgenomen in de inventarisatie van 1985/1986 omdat het perceel van eiser buiten die inventarisatie is gebleven. Verweerder neemt ten onrechte geen genoegen met de getuigenverklaringen van de heren [B] en [A] waaruit blijkt dat ten tijde van de inventarisatie bebouwing op het perceel aanwezig was. Verder betwist eiser dat hij heeft verklaard dat hij het recreatieverblijf heeft herbouwd. Hij heeft het recreatieverblijf slechts hersteld in verband met een opgetreden verzakking. Verder kan onvoldoende worden vastgesteld of verweerder heeft voldaan aan zijn verplichting om na te gaan of de overtreding kan worden gelegaliseerd. Volgens het bestemmingsplan is het immers mogelijk om ook in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen .
Tegen de invorderingsbeschikking heeft eiser aangevoerd dat verweerder niet bevoegd was om over te gaan tot invordering omdat de onderliggende last te verstrekkend is en dus moet worden vernietigd.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
Juridisch kader
6.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk.
6.2
Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
6.3
Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1372) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Strekt de last te ver?
7.1
Tijdens de bezwaarfase heeft eiser voor de brug een omgevingsvergunning gevraagd en verkregen. De steiger/vlonder heeft eiser verwijderd. Eiser betoogt dat de opgelegde last zoals die blijkt uit de beslissing op bezwaar te ver strekt omdat daaruit niet blijkt dat de last niet meer ziet op de brug en de steiger/vlonder.
7.2
De rechtbank overweegt dat in het advies van de commissie bezwaarschriften expliciet is opgenomen dat de brug is vergund en de steiger/vlonder is verwijderd. Daarom heeft de commissie zich in haar advies beperkt tot een beoordeling van de bezwaren met betrekking tot het recreatieverblijf en de schuilhut/berging. In het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de commissie bezwaarschriften overgenomen, met uitzondering van hetgeen de commissie heeft overwogen met betrekking tot de bezwaargrond dat de bebouwing reeds voor 1985 aanwezig was. De rechtbank is van oordeel dat daarmee voldoende duidelijk is komen vast te staan dat eiser heeft voldaan aan de lasten met betrekking tot de brug en de steiger/vlonder en de last enkel nog ziet op het recreatieverblijf en de schuilhut/berging. Dit blijkt voorts ook uit de invorderingsbeschikking waarin verweerder enkel de dwangsommen ten aanzien van het recreatieverblijf en de schuilhut/berging heeft ingevorderd.
Was de bebouwing aanwezig in 1985/1986?
8.1
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Plassengebied’, vastgesteld op 24 juni 2015. Het bestemmingsplan kent ter plaatse van het perceel van eiser de bestemming ‘Natuur – Extensieve recreatie’.
8.2
Ingevolge artikel 8.1 van de planregels zijn voor 'Natuur - Extensieve recreatie' aangewezen gronden bestemd voor:
a. water, sloten, plassen, oevers en groen;
b. het behoud, herstel en de ontwikkeling van de natuur- en landschaps- en cultuurhistorische waarden;
c. waterhuishoudkundige voorzieningen zoals duikers, bestaande bruggen en stuwen;
d. extensieve dagrecreatie zoals beschreven in lid 1.42;
e. bestaande bebouwing zoals bedoeld in lid 1.20;
f. ter plaatse van de aanduiding 'parkeerterrein': tevens een parkeerplaats;
g. ter plaatse van de aanduiding specifieke vorm van natuur - natuuronderzoek en -educatie': een centrum voor natuuronderzoek en –educatie.
8.3
Ingevolge artikel 8.2 van de planregels mogen op deze gronden worden gebouwd:
a. uitsluitend erf- en terreinafscheidingen met een bouwhoogte van ten hoogste 1 m;
b. bestaande bouwwerken, zoals bedoeld in lid 8.1 onder e mogen worden behouden maar niet mogen worden herbouwd;
c. ter plaatse van de aanduiding 'parkeerterrein' is in afwijking van het bepaalde onder a ten behoeve van de aanduiding een steiger toegestaan van ten hoogste 6,2 m²;
d. ter plaatse van de bouwaanduiding 'bijgebouwen' is een berging/schuilhut van ten hoogste 10 m² en maximaal 2 meter hoog toegestaan, welke niet mag worden herbouwd;
e. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van natuur - natuuronderzoek en -educatie is binnen het bouwvlak een gebouw toegestaan met een oppervlak van ten hoogste 50 m2 en een bouwhoogte van ten hoogste 3,5 m.
8.4
Ingevolge artikel 8.3.1 kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het gestelde in lid 8.2, met inachtneming van het volgende:
a. op onbebouwde percelen die op de verbeelding zijn voorzien van de maatvoeringsaanduiding 'maximum volume' is maximaal één berging/schuilhut of bergkist toegestaan, waarvan het maximum volume met de maatvoeringsaanduiding is aangegeven; 1. op percelen waar volgens de ter plaatse opgenomen maatvoeringsaanduiding één bergkist van ten hoogste 2,5 m³ of één berging/schuilhut van ten hoogste 14 m³ mag worden gebouwd is tevens een steiger/vlonder toegestaan van maximaal 3 m²;
2. op percelen waar volgens de ter plaatse opgenomen maatvoeringsaanduiding één berging/schuilhut mag worden gebouwd van ten hoogste 18 m³ is tevens een steiger/vlonder van maximaal 6 m² toegestaan;
8.5
Partijen zijn verdeeld over de vraag of het recreatieverblijf en de schuilhut/berging aanwezig waren voor 1985/1986 en daardoor moeten worden aangemerkt als bestaande bebouwing als bedoeld in artikel 8.1, aanhef en onder e van de planregels. Eiser betoogt dat de bebouwing reeds aanwezig was en heeft ter onderbouwing daarvan een verklaring overgelegd van [A] van 6 februari 2019 en een verklaring van Dirk [B] van 16 februari 2019. Zij verklaren – samengevat weergegeven – dat al meer dan 50 jaar bebouwing op het eiland aanwezig is (2 schiethutten waarvan er 1 boven water stond, een klein schuurtje en een planten/groentekasje).
8.6
De rechtbank overweegt op dit punt het volgende. Uit het kaartje van de inventarisatie 1985/1986 blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende dat op dat moment geen bebouwing op het perceel van eiser aanwezig was. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het perceel van eiser destijds buiten de inventarisatie is gehouden. Weliswaar staat op het kaartje aangegeven dat [adres] [nummer] niet is geïnventariseerd, maar deze opmerking staat niet op het perceel van eiser, en de rechtbank ziet geen aanleiding te toelichting van verweerder ter zitting (dat dit gaat om een ander perceel met een woning) voor onjuist te houden. Bij de inventarisatie in 2012 is het perceel van eiser voorts opgenomen in de ‘lijst onbebouwde percelen'. Daar komt nog bij dat uit de overgelegde luchtfoto’s duidelijk blijkt dat het recreatieverblijf in 2008 niet op het perceel aanwezig was en in 2015 wel. Het vorenstaande in aanmerking nemende is de rechtbank van oordeel dat verweerder in de overgelegde verklaringen terecht geen aanleiding heeft gezien om het recreatieverblijf en de schuilhut/berging aan te merken als bestaande bebouwing als bedoeld in artikel 8.1, aanhef en onder e van de planregels. Gelet hierop kan het betoog van eiser dat hij het recreatieverblijf niet heeft herbouwd maar hersteld, buiten beschouwing blijven.
Zicht op legalisatie
9.1
Dat brengt de rechtbank bij de door eiser opgeworpen vraag of verweerder heeft voldaan aan zijn ambtshalve verplichting om na te gaan of de overtreding kan worden gelegaliseerd. Eiser wijst er in dit verband op dat op zijn perceel in het bestemmingsplan de aanduiding ‘maximum volume 14 m3’ staat en verweerder op grond van artikel 8.3.1 van de planregels bevoegd was om af te wijken van het bestemmingsplan.
9.2
Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3091) waar eiser naar verwijst volgt dat het opnemen van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in een bestemmingsplan inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming moet worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Dit betekent dat de raad al bij de vaststelling van het plan moet hebben afgewogen of dat het geval is.
9.3
De rechtbank overweegt dat uit planregel 8.3.1 (zie rechtsoverweging 8.4) volgt dat verweerder voor het perceel van eiser in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning kan verlenen voor maximaal één berging/schuilhut of bergkist van ten hoogste 14 m³. Op het perceel van eiser staan echter zowel een recreatieverblijf (die de voorgeschreven 14 m³ ruim overschrijdt) en een schuilhut/berging. De huidige situatie is dan ook niet ‘binnenplans’ te legaliseren door middel van een omgevingsvergunning. Verweerder heeft zowel in de aanschrijving van 30 mei 2017, in het voornemen van
7 december 2017, als in het primaire besluit de legalisatiemogelijkheden op een rij gezet, waaruit het vorenstaande ook blijkt. Voor zover verweerder daarin ‘andere afwijkingsmogelijkheden’ (de rechtbank begrijpt: niet-binnenplanse afwijkingsmogelijkheden) heeft opgenomen, overweegt de rechtbank dat daarop de door eiser overgelegde Afdelingsuitspraak niet van toepassing is. Verweerder heeft ook gemotiveerd aangegeven dat en waarom het niet wenselijk wordt geacht van het bestemmingsplan af te wijken ten behoeve van het recreatieverblijf en de berging. Verder had het op de weg van eiser gelegen om ter zake een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder voldoende onderzoek heeft gedaan naar de legalisatiemogelijkheden alvorens over te gaan tot handhaving.
10. Gelet op al het vorenstaande heeft verweerder een last onder dwangsom mogen optreden tegen de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo. Nu vast is komen te staan dat eiser de overtredingen niet binnen de begunstigingstermijn ongedaan heeft gemaakt, was verweerder bevoegd om tot invordering over te gaan. Eiser heeft in zijn aanvullende beroepschrift geen gronden naar voren heeft gebracht die specifiek zien op de invorderingsbeschikking. De rechtbank ziet, mede gelet hierop, geen aanleiding om die invorderingsbeschikking onrechtmatig te achten.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.