Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/7636 en SGR 19/7640
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 februari 2021 in de zaken tussen
1. De Stichting ter Exploitatie van Naburige Rechten (Sena)
(gemachtigde: mr. T. Barkhuysen)
2. De Stichting Nederlandse Publieke Omroep (NPO)
(gemachtigde: mr. S.M.C. Nuijten), eisers
en
het College van Toezicht collectieve beheersorganisaties Auteurs-
en naburige rechten, verweerder
en naburige rechten, verweerder
(gemachtigde: mr. I.H. van den Berg).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
de Nederlandse Vereniging van Commerciële Radio (VCR), Talpa T.V. B.V. (Talpa) en RTL Nederland B.V. (RTL)
(gemachtigden: mr. A. Strijbos en mr. R.D. Chavannes).
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder Sena een bindende aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten (Wet Toezicht).
Bij besluit van 15 februari 2019 heeft verweerder het primaire besluit gewijzigd, in die zin dat de termijn waarbinnen Sena aan de aanwijzing dient te voldoen (in plaats van vier werkdagen) wordt gesteld op uiterlijk twee weken nadat op het bezwaar van Sena tegen het primaire besluit is beslist.
Bij besluit van 24 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van Sena en NPO gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit in stand gelaten, onder verbetering van de motivering en aangepast in die zin dat verweerder Sena de aanwijzing geeft om op haar website openbaar te maken de actuele standaardlicentieovereenkomsten met NPO, met de Stichting Regionale Publieke Omroep (RPO [1] ) en met de Organisatie van Lokale Omroepen in Nederland (OLON [2] ) en de normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen. De termijn voor het voldoen aan de aanwijzing wordt gesteld op zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar. Indien beroep wordt ingesteld, wordt deze termijn verlengd tot zes weken na de uitspraak in beroep, dan wel tot zes weken na beëindiging van de procedure tot intrekking of anderszins.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de beroepen van VCR (SGR 19/7614), Talpa (SGR 19/7774) en RTL (SGR 19/7775), plaatsgevonden op 30 november 2020.
Verschenen zijn:
Namens Sena: [A] (general counsel), bijgestaan door mr. T. Barkhuysen, mr. S. de Jong en mr. A. Zwanenburg, advocaten.
Namens NPO: [B] , bijgestaan door mr. S.M.C. Nuijten, advocaat.
Namens VCR respectievelijk RTL en Talpa:
[C] (VCR), [D] (RTL), bijgestaan door mr. R.D. Chavannes, mr. A. Strijbos en mr. L. van Sloten, advocaten.
Talpa heeft zich laten vertegenwoordigen door de drie laatstgenoemde advocaten.
Namens verweerder: mr. [E] (secretaris en directeur CvTA) en [F] (lid CvTA), bijgestaan door mr. I.H. van den Berg, advocaat.
In de gevoegde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Sena is een collectieve beheersorganisatie (hierna: cbo) die auteurs- en naburige rechten beheert in het gezamenlijk belang van de rechthebbenden. Sena staat als zodanig onder toezicht van verweerder.
1.2.
Bij brief van 3 augustus 2017 heeft VCR verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen Sena, omdat Sena, volgens VCR, haar transparantieverplichting op grond van de Wet Toezicht schendt door niet alle standaardlicentieovereenkomsten en tarieven inclusief kortingen op haar website te publiceren. Verzocht wordt om op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet Toezicht een bindende aanwijzing te geven aan Sena om haar transparantieverplichting op grond van artikel 2p, eerste lid, sub c, van de Wet Toezicht na te komen. In het bijzonder dient Sena volgens VCR ten minste de tarieven en voorwaarden (waaronder de toepasselijke definities, kortingsregelingen en overige commerciële voorwaarden) voor twaalf benoemde vormen van muziekgebruik openbaar te maken.
1.3.
Op 27 oktober 2017 heeft verweerder Sena een advies gegeven. Bij besluit van 1 oktober 2018 heeft verweerder Sena de aanwijzing gegeven om aan de nader bepaalde openbaarmakingsverplichting te voldoen.
1.4.
Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft verweerder het advies van 27 oktober 2017 en het aanwijzingsbesluit van 1 oktober 2018 ingetrokken. Voorts is Sena een nieuw advies gegeven, inhoudende dat Sena alle door haar gehanteerde standaardlicentieovereenkomsten en de normaal toepasselijke tarieven en kortingen openbaar dient te maken, voor zover zij dit nog niet heeft gedaan. Daaronder vallen – naast de standaardlicentieovereenkomsten met RPO en OLON – onder meer ook de standaardlicentieovereenkomsten met NPO.
1.5.
Bij het primaire besluit heeft verweerder Sena de aanwijzing gegeven op haar website openbaar te maken alle door haar gehanteerde standaardlicentieovereenkomsten, waaronder die met RPO, OLON, en NPO, alsmede de normaal toepasselijke tarieven inclusief kortingen, met inachtneming van de in dit besluit weergegeven en overgenomen bevindingen van prof. mr. P.B Hugenholtz (hierna: Hugenholtz) ter zake van de grondslagen, inhoud en reikwijdte van deze transparantieverplichting, zoals door Hugenholtz neergelegd in zijn opinie van 19 september 2018. Sena dient uiterlijk binnen vier werkdagen na dagtekening van deze brief aan deze aanwijzing te hebben voldaan.
1.6.
Sena en NPO hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
1.7.
Bij besluit van 15 februari 2019 heeft verweerder het primaire besluit gewijzigd, in die zin dat besloten is om de termijn waarbinnen Sena aan de in het primaire besluit vervatte aanwijzing dient te hebben voldaan te stellen op uiterlijk twee weken nadat op het bezwaar van Sena tegen het primaire besluit is beslist.
1.8.
VCR heeft op 16 mei 2019 een zienswijze ingediend.
1.9.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van Sena en NPO gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit in stand gelaten, onder verbetering van de motivering en aangepast in die zin dat verweerder Sena de aanwijzing geeft om op haar website openbaar te maken de actuele standaardlicentieovereenkomsten met NPO, RPO en OLON, en de normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen. De termijn voor het voldoen van aan de aanwijzing wordt gesteld op zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar. Indien beroep wordt ingesteld, wordt deze termijn verlengd tot zes weken na de uitspraak in beroep, dan wel tot zes weken na beëindiging van de procedure tot intrekking of anderszins.
1.10.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het geschil; standpunten van partijen
2.1.
In geschil is of de licentieovereenkomsten tussen Sena enerzijds en NPO, RPO en OLON anderzijds, standaardlicentieovereenkomsten zijn in de zin van artikel 2p, eerste lid, sub c, van de Wet Toezicht die op grond van dat artikel openbaar moeten worden gemaakt.
2.2.
Sena en NPO verzetten zich tegen openbaarmaking van de licentieovereenkomsten. Deze overeenkomsten zijn naar hun oordeel geen standaardlicentieovereenkomsten zoals bedoeld in artikel 2p, eerste lid, sub c, van de Wet Toezicht. Gelet op de tekst, systematiek en doelstellingen van Richtlijn 2014/26/EU [3] (de Richtlijn) en onder verwijzing naar de opinies van prof. mr. A.A. Quaedvlieg (hierna: Quaedvlieg) en prof. dr. M. Senftleben (hierna: Senftleben) dient een standaardlicentieovereenkomst volgens eisers te worden geïnterpreteerd als een vooraf opgestelde modelovereenkomst waarbij de gebruiker enkel zijn eigen gegevens hoeft in te vullen en waarover niet wordt onderhandeld (een zogenaamde ‘invuloefening’). De overeenkomsten tussen Sena en NPO, NLPO en RPO voldoen niet aan dit criterium. Noch de systematiek noch de doelstellingen van de Richtlijn dwingen tot een andere uitleg. De ruime uitleg die verweerder geeft aan de begrippen ‘standaardlicentieovereenkomst’ en ‘normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen’ is volgens eisers gebaseerd op een onjuiste uitleg van de Richtlijn.
NPO is daarnaast van oordeel dat de besluitvorming onzorgvuldig is geweest. NPO stelt daartoe onder meer dat Hugenholtz partijdig is in zijn advisering omdat hij een betaalde opdracht heeft gebruikt voor de publicatie van een artikel over hetzelfde onderwerp. Ook kan Hugenholtz niet als onafhankelijk worden beschouwd omdat uit zijn nevenfunctie(s) en publicaties blijkt dat hij een kritische houding inneemt ten opzichte van de NPO. NPO stelt verder dat zij eerder bij de besluitvorming had moeten worden betrokken.
Sena stelt voorts dat een ruime uitleg zoals door verweerder wordt voorgestaan onhoudbaar is. De overeenkomsten van Sena met NPO, RPO en NLPO zijn allesbehalve standaard en bevatten ook geen normaal toepasselijke tarieven. De overeenkomsten zijn niet bedoeld of geschikt om door een andere partij dan de individuele contractspartij gebruikt te worden. Bovendien zijn zij onderling sterk afwijkend, door Sena met elk van de partijen individueel uit- en heronderhandeld, bedrijfsvertrouwelijk en niet vergelijkbaar met de licentieovereenkomsten die Sena als modelcontracten hanteert (de ‘invuloefening’). Uit de wordingsgeschiedenis (de onderhandelingen tussen partijen) blijkt dat het niet om daadwerkelijke standaardlicentieovereenkomsten gaat.
Sena stelt vervolgens dat de ruime uitleg van verweerder deels ingegeven lijkt te zijn door de voorgeschiedenis. Verweerder lijkt er, mede ingegeven door het initiële verzoek om handhaving van VCR waarmee deze procedure is aangevangen, vanuit te gaan dat met een ruime uitleg wordt voorkomen dat Sena misbruik maakt van haar vermeende machtspositie ten opzichte van individuele gebruikers in onderhandelingen over licentievoorwaarden. Dit acht Sena onjuist nu zij geen marktmacht heeft. Zeker bij grote individuele klanten kan zij niet eenzijdig contractvoorwaarden opleggen en bovendien is het, in geval van een tariefconflict, aan de rechter om de hoogte van de billijke vergoeding te bepalen. Daarnaast voorziet de Richtlijn in artikel 16 (overgenomen in artikel 2l van de Wet Toezicht) in een andere, meer specifieke, op licentieonderhandelingen met gebruikers toegesneden informatieplicht voor cbo’s. Voor de vaststelling van een billijk tarief voor gebruikers zoals VCR is openbaarmaking van de overeenkomsten met de publieke omroepen echter niet noodzakelijk. De publicatieplicht in de Richtlijn en de Wet Toezicht heeft als doel het verschaffen van informatie over het algemene beleid van Sena.
2.3.
Verweerder is, mede onder verwijzing naar de opinie van Hugenholtz van 19 september 2018, van oordeel dat een standaardlicentieovereenkomst een overeenkomst is die geldt voor een veelheid van gelijksoortige gevallen dan wel een overeenkomst waaraan meerdere partijen in een bepaalde gebruikersgroep kunnen worden gebonden. Een licentieovereenkomst met bijbehorend tarief die slechts met één enkele gebruiker voor een geïndividualiseerde gebruiksvorm is afgesloten valt niet onder het begrip standaardlicentieovereenkomst. De overeenkomsten tussen Sena enerzijds en NPO, NLPO en RPO anderzijds voldoen aan bovenvermeld criterium, omdat het overeenkomsten zijn die (standaard) gelden voor alle publieke omroepen. Een ruime uitleg van de transparantieverlichting in het licht van de Richtlijn is, gezien de considerans (preambule 9), het doel en de werking ervan, juist en begrijpelijk. Gelet op deze conclusie vallen de betreffende overeenkomsten onder de transparantieverplichting en dient Sena deze openbaar te maken op de website.
Verweerder stelt dat de ruime uitleg van de transparantieverplichting, zoals gemotiveerd in de opinie van Hugenholz, de uitkomst is van een richtlijnconforme uitleg. Uit de wet volgt dat Sena een monopoliepositie heeft en daarmee een machtspositie die de mededinging kan verstoren. Gelet op de doelstellingen van de Richtlijn, namelijk het bijdragen aan objectief te rechtvaardigen licentievoorwaarden en billijke tarieven, het vergroten van de mogelijkheid een verstoring van de mededinging vast te stellen en daartegen op te treden alsmede het bevorderen van het vertrouwen in het collectief beheer, acht verweerder een ruime uitleg noodzakelijk. De rationes van de openbaarmakingsverplichting betreffen niet een specifieke onderhandeling, maar de belangen van alle rechthebbenden en gebruikers en het algemeen belang.
3.1.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Inleiding; toetsingskader
3.2.
Het toezicht op het collectief beheer van auteurs- en naburige rechten is geharmoniseerd in de Richtlijn. De Richtlijn harmoniseert het recht betreffende de toegang tot en het functioneren van het collectieve beheer van de auteurs- en naburige rechten en het op dit beheer uit te oefenen toezicht. De Richtlijn beoogt daarbij zowel de belangen van rechthebbenden als die van gebruikers te beschermen alsmede het algemene belang te dienen.
De Richtlijn bevat voorschriften die nodig zijn om het goed functioneren van het collectief beheer van auteursrechten en naburige rechten door cbo’s zeker te stellen. Blijkens de considerans heeft de Richtlijn, voor zover hier van belang, tot doel het coördineren van de nationale regelgeving betreffende de toegang tot het beheer van auteursrechten en naburige rechten door cbo’s, de manieren waarop zij bestuurd worden en hun toezichtkader alsmede het vastleggen van voorschriften voor cbo’s teneinde strenge normen inzake bestuur, financieel beheer, transparantie en verslaglegging te waarborgen (preambule 8 en 9). Om het vertrouwen van rechthebbenden, gebruikers en andere cbo’s in het beheer van rechten door cbo’s te vergroten, moet elke cbo voldoen aan specifieke transparantievereisten (preambule 34).
3.3.
De transparantieverplichting is neergelegd in artikel 21, eerste lid, aanhef en sub c, van de Richtlijn.
Deze bepaling luidt als volgt:
1. De lidstaten zien er op toe dat een collectieve beheersorganisatie op zijn minst de volgende informatie openbaar maakt:
(…) c) standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen.
De Nederlandse wetgever heeft dit artikel, ter letterlijke implementatie van de Richtlijn, opgenomen in artikel 2p, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wet Toezicht. Deze bepaling luidt als volgt:
Het College van Toezicht ziet erop toe dat een collectieve beheersorganisatie ten minste de volgende informatie openbaar maakt (…) c) standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen.
3.4.
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) moeten de betekenis en reikwijdte van deze begrippen worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis daarvan, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de door de regeling waarvan zij deel uitmaken beoogde doelstellingen (HvJ EU van 3 september 2014 (Deckmyn), zaak C-201/13, ECLI:EU:C:2014:2132 r.o. 19 en HvJ EU van 29 juli 2019 (Pelham), ECLI:EU:C:2019:624, r.o. 28). Het beginsel van richtlijnconforme uitleg vereist dat met inachtneming van het gehele interne nationale recht en onder toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, al het mogelijke wordt gedaan om de volle werking van de richtlijn te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling (HvJ EU van 24 januari 2012 (Dominguez/Centre Ouest Atlantique), ECLI:EU:C:2012:33 r.o. 27).
3.5.
De rechter beschikt binnen het Nederlands recht over diverse uitleggingsmethoden voor de interpretatie van (inter)nationaalrechtelijke (rechts)begrippen, zoals de taalkundige/grammaticale uitleg, de (wets)systematische uitleg, de (wets- dan wel rechts-)historische uitleg, de rechtsvergelijkende uitleg, de (op nieuwe regelgeving) anticiperende uitleg, de uitleg op basis van precedenten en de teleologische (van de doelstelling van een regeling uitgaande) uitleg. In onderhavige kwestie constateert de rechtbank dat artikel 21, eerste lid, aanhef en sub c, van de Richtlijn bij amendement is opgenomen, daarbij geen specifieke toelichting is gegeven en er geen precedenten bekend zijn met betrekking tot de uitleg en reikwijdte van de in dat artikellid genoemde begrippen. Evenmin heeft de Nederlandse wetgever bij de – één-op-één – implementatie van de Richtlijn een nadere uitleg of begrenzing gegeven. Ook binnen het Nederlands recht zijn er nog geen precedenten te dien aanzien. In dat licht beschouwd, neemt de rechtbank bij de interpretatie van de in artikel 21, eerste lid, aanhef en sub c, van de Richtlijn en artikel 2p, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wet Toezicht genoemde begrippen de grammaticale, (richtlijn/wets-)systematische en teleologische uitlegmethoden als uitgangspunt. Hieronder wordt de uitleg van de begrippen met toepassing van deze uitlegmethoden afzonderlijk behandeld.
Grammaticale uitleg
3.6.
Sena voert aan dat het gegeven dat een woord twee of meerdere grammaticale betekenissen kan hebben, niet betekent dat al deze betekenissen de “in de omgangstaal gebruikelijke betekenis” zijn. Sena stelt – mede in navolging van de bij zijn bezwaarschrift gevoegde opinie van Quaedvlieg (zie hierna) – kort gezegd dat het begrip “standaard(licentie)overeenkomst” in de gebruikelijke betekenis in de omgangstaal gelijk is te stellen met “model(licentie)overeenkomst”, een voorbedrukte overeenkomst waarbij een gebruiker enkel nog zijn gegevens moet invullen en waarover niet wordt onderhandeld. Het begrip “normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen” dient te worden opgevat als vooraf opgestelde tarieven, waarover niet meer wordt onderhandeld, een soort tarieventabellen. Een op één individuele contractspartij toegesneden bedrag (een ‘lump sum’) is in de gebruikelijke betekenis in de omgangstaal geen normaal toepasselijk tarief. Een bedrag – waarvan sprake is in de licentieovereenkomsten met NPO, RPO en NLPO in de vorm van een ‘lump sum’ – is geen tarief.
NPO verwijst voor wat betreft de inhoudelijke argumentatie van zijn beroep naar de bij het beroepschrift gevoegde opinie van Senftleben (zie hierna).
3.7.
Verweerder stelt zich, kort gezegd, op het standpunt dat het begrip standaardlicentieovereenkomst – naast de modelovereenkomsten waarop Sena doelt – ook kan zien op overeenkomsten, geldend voor een veelheid van gelijksoortige gevallen en verwijst daarbij naar de opinie van Hugenholtz (zie hierna). Een uitsluitend grammaticale uitleg – de in de omgangstaal gebruikelijke uitleg – biedt geen uitkomst, nu er verschillende mogelijkheden zijn die tot uiteenlopende uitkomsten kunnen leiden. De context en de doelstellingen van de Richtlijn dienen daarom uitsluitsel te geven. Nu een licentieovereenkomst met NPO (respectievelijk RPO, NLPO) is afgesloten, moet deze overeenkomst als een standaardovereenkomst worden beschouwd, omdat meerdere partijen in een bepaalde gebruikersgroep, namelijk de publieke omroep (respectievelijk de RPO en NLPO), daaraan gebonden zijn. De overeenkomst geldt standaard voor alle publieke omroepen. Daarom is sprake van een standaardlicentieovereenkomst.
Voor het begrip ‘normaal toepasselijke tarieven’ geldt mutatis mutandis hetzelfde. Als een bepaald tarief (of ‘lump sum’) voor een bepaalde groep van gebruikers de standaard is, dan is dat een ‘normaal toepasselijk tarief’ in de zin van de Richtlijn en de Wet Toezicht.
3.8.
Hugenholtz stelt in zijn advies van 19 september 2018:
Het Van Dale-woordenboek definieert het adjectief standaard als “normaal, geldend voor alle gevallen”. Een “standaard” overeenkomst is, hiervan uitgaande, een overeenkomst die geldt voor een veelheid van gelijksoortige gevallen. Voor een “normaal toepasselijk” tarief geldt mutatis mutandis hetzelfde.
(…)
Maar het contract in kwestie betreft niet een enkele gebruiker. De Stichting NPO fungeert krachtens de Mediawet als de koepelorganisatie van de publieke omroeporganisaties.
(…)
Deze licenties gelden derhalve categoraal voor een in beginsel onbeperkt aantal omroeporganisaties die tot het landelijk publieke omroepbestel zijn toegelaten.
In zijn opinie van 4 januari 2019 stelt Quaedvlieg:
Standaard is: het gemiddelde van wat gebruikelijk is maar ook de streefnorm, de uitgangspunten waaraan een contract in beginsel moet voldoen om de belangen van de rechthebbenden op een behoorlijke wijze te dienen. Een standaardcontract legt een algemeen toepasselijke richtlijn of blauwdruk neer die in beginsel leidend is voor alle gevallen waarin partijen een soortgelijke licentie wensen. Een overeenkomst die is aangegaan tussen concrete partijen is geen standaardovereenkomst: de tarieven die met partijen worden aangegaan zijn geen ‘normaal toepasselijke’ tarieven.
Senftleben stelt in zijn opinie van 12 februari 2020:
In het licht van de betekenis van de woorden “standaard” en “normaal” in het gewone taalgebruik kunnen licentievoorwaarden en daarbij behorende tarieven echer niet als onderdelen van een standaardlicentieovereenkomst en normaal toepasselijke tarieven in de zin van artikel 2p lid 1 sub c Wet toezicht worden aangemerkt wanneer die voorwaarden en tarieven – zoals in het geval van de contracten tussen SENA en NPO – individueel zijn uitonderhandeld en niet een vaststaand model volgen. Een individueel onderhandelde overeenkomst volgt juist geen vaststaand erkend voorbeeld of model en is geen standaardlicentie-overeenkomst in de zin van de transparantieverplichting.
Hugenholtz stelt in zijn nadere advies van 6 januari 2019:
Dat het begrip ‘standaard’, integendeel, niet zozeer betrekking heeft op ‘standaardvoorwaarden’ (in de zin van van de ‘algemene voorwaarden’ uit het BW), als wel op licentiecontracten en voorwaarden die voor een bepaalde categorie gebruikers ‘standaard’ – in de zin van ‘normaal’ – worden gehanteerd, zoals ik [in] mijn opninies heb geconcludeerd, blijkt m.i. duidelijk uit de tekst van artikel 2(p)lid 1 sub c van de Wet.
(…)
Het gaat met andere woorden om het openbaar maken van licentieovereenkomsten en tarieven die door de cbo ten aanzien van een bepaalde categorie gebruikers normaal wordt gehanteerd.
3.9.
Naar het oordeel van de rechtbank spitst het verschil van inzicht tussen partijen met betrekking tot de grammaticale betekenis van de begrippen “standaardlicentieovereenkomst” en “normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen” zich toe op de betekenis van de daarin voorkomende bijvoeglijke naamwoorden “standaard” en “normaal toepasselijke”. De rechtbank constateert dat deze woorden grammaticaal meerdere betekenissen kunnen hebben, maar volgt Sena in haar betoog dat het enkele feit dat een woord twee of meer grammaticale betekenissen kan hebben, niet betekent dat al deze betekenissen de ‘in de omgangstaal gebruikelijke betekenis’ voor een bepaalde situatie zijn. Afgaande op de definiëring van deze woorden in het Groot Woordenboek der Nederlandse Taal van Van Dale, is de rechtbank van oordeel dat de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis van het begrip “standaard” als bijvoeglijk naamwoord is: “normaal, geldend voor alle gevallen” en van het begrip “normaal”: “volgens de regel; gewoon”.
Hiervan uitgaande concludeert de rechtbank dat de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis van het begrip ‘standaard(licentie)overeenkomst’ is: een (vooraf vastgestelde) modelovereenkomst of anderszins vaststaand erkend voorbeeld of model die/dat in de regel wordt gebruikt om licenties te verstrekken. Een model licentieovereenkomst waarbij de gebruiker enkel nog zijn gegevens moet invullen en waarover niet wordt onderhandeld past in deze definitie. Normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen zijn de tarieven die in de regel gelden en als zodanig zijn vastgesteld, bijvoorbeeld in vooraf bekendgestelde standaardtabellen.
Individueel uitonderhandelde licentieovereenkomsten die het model van de standaardlicentieovereenkomst niet volgen, en waarbij wordt afgeweken van de tarieven die in de regel worden toegepast, vallen niet onder de begrippen “standaardlicentieovereenkomst” en “normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen”. De omstandigheid dat een individueel uitonderhandelde (licentie)overeenkomst, die afwijkt van het standaard model, gelijkelijk gelding heeft voor meerdere gebruikers of een bepaalde categorie van gebruikers, maakt dit nog niet tot een ‘standaard(licentie)overeenkomst’.
In het verlengde daarvan geldt hetzelfde voor een uitonderhandeld tarief of ‘lump sum’. Ook al geldt deze ‘lumpsum’, nadat deze is uitonderhandeld, gelijkelijk ten aanzien van meerdere gebruikers of een bepaalde categorie van gebruikers; dat maakt het nog geen ‘normaal toepasselijk tarief, inclusief kortingen’.
Systematische uitleg
3.10.
De Richtlijn is ten aanzien van de transparantieverplichtingen gestructureerd. De transparantieverplichtingen zijn neergelegd in Titel II, hoofdstuk 5 van de Richtlijn getiteld “Transparantie en verslaglegging”. De transparantieverplichtingen jegens rechthebbenden zijn omschreven in artikel 18, de transparantieverplichtingen jegens andere CBO’’cbo’s van wie de rechten worden beheerd zijn genoemd in artikel 19. In artikel 20 is Pro de op verzoek aan rechthebbenden, andere ’cbo’s en gebruikers te verstrekken informatie opgenomen. In artikel 21 is Pro onder sub a tot en met sub j opgenomen welke informatie op zijn minst door een cbo op diens publieke website openbaar gemaakt dient te worden. Artikel 22 betreft Pro het jaarlijks openbaar te maken transparantieverslag.
3.11.
De rechtbank stelt vast – daarbij de opinie van Quaedvlieg volgend – dat de volgorde en inhoud van deze artikelen een duidelijk beeld laten zien van een verschil tussen meer specifieke informatieverstrekkingsverplichtingen in de relaties met individuele rechthebbenden, andere cbo’s en gebruikers en een meer algemene openbaarmakingsverplichting voor cbo’s.
3.12.
De verplichte openbaarmaking van ‘standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven’ is in artikel 21, eerste lid, opgenomen in een opsomming van algemene (bedrijfs)informatie, zoals het statuut van de cbo (sub a), de lidmaatschapsvoorwaarden (sub b), de namen van de beheerders van de cbo (sub d), een lijst met vertegenwoordigingsovereenkomsten en de namen van de cbo’s waarmee deze zijn gesloten (sub h) en de procedures voor klachtenafhandeling en geschillenbeslechting (sub j). Ten aanzien van diverse andere, te publiceren informatie wordt gerefereerd aan “het algemene beleid” (sub e, f, g en i). Een verplichting tot openbaarmaking van concreet uitonderhandelde licentieovereenkomsten, die afwijken van het regulier gehanteerde en gepubliceerde standaardmodel voor een licentieovereenkomst, en waarbij andere dan de normale, gepubliceerde standaardtarieven gelden, laat zich moeilijk verenigen met de plaats en context waarbinnen deze openbaarmakingsplicht is vastgelegd, nog daargelaten of deze overeenkomsten en tarieven überhaupt als standaardlicentieovereenkomst en normaal toepasselijk tarief, inclusief kortingen aangemerkt kunnen worden (zie hiervoor onder ‘Grammaticale uitleg’).
3.13.
De rechtbank is op basis van een systematische uitleg met eisers van oordeel dat het niet voor de hand ligt de transparantieverplichting van artikel 21 van Pro de Richtlijn ten aanzien van standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen zo ruim te interpreteren dat concreet uitonderhandelde licentieovereenkomsten waarbij een lumpsum is overeengekomen ook zouden vallen onder deze bepaling.
Teleologische uitleg
3.14.
Nu de rechtbank geen redenen ziet om de begrippen ‘standaardlicentieovereenkomst’ en ‘normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen’ vanuit grammaticaal en/of systematisch perspectief zodanig ruim te interpreteren dat hieronder ook in individuele situaties uitonderhandelde licentieovereenkomsten met een ‘lump sum’ behoren te vallen, dient de vraag te worden beantwoord of de doelstellingen van de Richtlijn ertoe dienen te leiden dat, met voorbijgaan aan de grammaticale betekenis en systematische uitleg van de in geschil zijnde transparantieverplichtingen, moet worden gekozen voor een ruime uitleg van de openbaarmakingsbepaling van artikel 21, eerste lid, aanhef en sub c, van de Richtlijn, zoals verweerder heeft gedaan. Daarbij gaat het
in het bijzonder om 1) de waarborging van de verplichting die op cbo’s rust om ‘billijke en niet-discriminerende handelsvoorwaarden’ bij licentieverlening te hanteren (preambule 31) en 2) het bevorderen van het vertrouwen in het collectieve beheer (preambule 34) in het licht van de verplichting om met inachtneming van het gehele interne recht en onder toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, al het mogelijke te doen om de volle werking van de betrokken Richtlijn te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling.
De rechtbank overweegt daarover het volgende.
3.15.
Juist is dat, zoals verweerder heeft benadrukt, de Richtlijn strenge normen beoogt te waarborgen ten aanzien van onder meer transparantie en verslaglegging (preambule 9) en dat de doelstelling van de Richtlijn mede ziet op het bevorderen van het vertrouwen in het collectieve beheer door cbo’s die een (semi-)publieke culturele taak uitvoeren (preambule 34). Deze doelstellingen zijn concreet uitgewerkt in de bepalingen van voornoemd hoofdstuk 5 van titel II van de Richtlijn, maar het staat de lidstaten vrij in hun nationale wetgeving strengere normen te dien aanzien vast te leggen (preambule 9). In zoverre is sprake van minimumharmonisatie ten aanzien van deze bepalingen. Niets in de Richtlijn zelf wijst erop dat op een van deze ruime doelstellingen van de Richtlijn een verdergaande invulling kan worden gebaseerd van de openbaarmakingsverplichting ten aanzien van de in artikel 21, eerste lid, aanhef en sub c, van de Richtlijn genoemde begrippen standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen dan dat de grammaticale (in de zin van de in de omgangstaal gebruikelijke) betekenis van die begrippen met zich meebrengt, mede bezien in het licht van de systematiek en context van deze bepalingen.
3.16.
Zoals hiervoor is overwogen heeft de Richtlijn ook als doel de waarborging van de verplichting die op cbo’s rust om ‘billijke en niet-discriminerende handelsvoorwaarden’ bij licentieverlening te hanteren (preambule 31). De Richtlijn voorziet in Titel II in een apart hoofdstuk waarin de betrekkingen met gebruikers zijn geregeld (artikelen 16 en 17). Artikel 16 bepaalt Pro dat cbo’s en gebruikers elkaar alle noodzakelijke informatie verschaffen en bevat een specifieke verplichting voor cbo’s om objectieve en niet-discriminerende criteria bij de licentieverlening te hanteren. De criteria die door een cbo voor het bepalen van de tarieven worden gebruikt, dienen aan de gebruiker bekend te worden gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank voorziet de Richtlijn met deze bepaling, mede met het oog op het uitgangspunt van minimum harmonisatie, in een voldoende concrete invulling van de doelstelling van preambule 31 en vergt deze doelstelling daarnaast niet een extensieve uitleg van de in artikel 21, eerste lid, aanhef en sub c, van de Richtlijn genoemde begrippen. Ingevolge deze bepaling dienen Sena en de gebruikers, waaronder belanghebbende VCR, immers in goed vertrouwen onderhandelingen over de licentieverlening te voeren en dienen zijn elkaar alle nodige informatie te verschaffen. Dat Sena zich volgens VCR – afgezien van het niet openbaarmaken van de licentieovereenkomsten met NPO, RPO en NLPO – ook anderszins niet aan deze bepaling zou houden, is thans niet in geding en niet aan het oordeel van de rechtbank onderworpen.
3.17.
Gelet op het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat de uitleg van de in het geding zijnde begrippen ‘standaardlicentieovereenkomst’ en ‘normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen’ ook met het oog op de doelstellingen van de Richtlijn en de Wet Toezicht, die hieromtrent geen aanvullende regelgeving of uitleg kent, niet verder dient te gaan dan de hiervoor aangegeven grammaticale uitleg, mede bezien binnen de systematiek van de Richtlijn.
4. De rechtbank acht de beroepen gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, omdat de aanwijzing in strijd is met (de richtlijnconforme uitleg van) artikel 2p, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wet Toezicht. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen, omdat daaraan hetzelfde gebrek kleeft.
5. Het verzoek van Sena om haar te verplichten de betreffende licentieovereenkomsten over te leggen, waarbij Sena heeft aangekondigd alsdan een beroep te doen op geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, wordt door de rechtbank gepasseerd, nu zij zich, gelet op wat is gebleken uit de stukken en ter zitting is aangevoerd, voldoende voorgelicht acht om uitspraak te doen. Hetzelfde geldt voor het aanbod van verweerder om (oude) licentieovereenkomsten die Hugenholtz tot zijn beschikking heeft gehad over te leggen. Niet in geschil is dat er over de totstandkoming van deze overeenkomsten door Sena met NPO, NLPO en RPO is onderhandeld en dat deze overeenkomsten niet voldoen aan het door Sena gehanteerde en gepubliceerde standaard model voor licentieovereenkomsten, alsmede dat de in die overeenkomsten vastgelegde tarieven (‘lump sum’) niet de door Sena normaal gebruikelijke en gepubliceerde tarieven zijn.
6. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van het standpunt van NPO dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.
7. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door beide eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand per eiser vast op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan Sena te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan NPO te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Sena tot een bedrag van € 2.136,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van NPO tot een bedrag van € 2.136,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Meijers, voorzitter, mr. J.L.E. Bakels en mr. P.T. Heblij, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 februari 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.