Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 20/4183, 20/4184, 20/4185, 20/5233 en 20/5234
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 november 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. D. Pieterse),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: I.M. Groen).
Procesverloop
In het besluit van 22 januari 2020 (primair besluit I) heeft verweerder het recht van eiseres op bijstand op grond van de Participatiewet (Pw) met ingang van 1 januari 2020 opgeschort.
In het besluit van 5 februari 2020 (primair besluit II) heeft verweerder het recht van eiseres op bijstand op grond van de Pw met ingang van 1 januari 2020 ingetrokken.
In het besluit van 19 februari 2020 (primair besluit III) heeft verweerder het recht van eiseres op bijstand op grond van de Pw over de periode van 1 november 2016 tot en met 31 december 2019 ingetrokken en van haar een bedrag van € 39.087,66 netto teruggevorderd.
In het besluit van 20 februari 2020 (primair besluit IV) heeft verweerder het bedrag van de terugvordering verhoogd met de daarover afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen tot een bedrag van € 48.186,15 bruto.
In afzonderlijke besluiten van 6 mei 2020 (bestreden besluiten I t/m III) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft hiertegen afzonderlijk beroep ingesteld (reg. nr. 20/4183, 20/4184 en 20/4185).
In het besluit van 30 juni 2020 (bestreden besluit IV) heeft verweerder het bezwaar tegen primair besluit I niet-ontvankelijk, tegen primair besluit II met wijziging van de grondslag ongegrond en tegen primair besluit III en IV ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft eiseres ook beroep ingesteld. Deze beroepen zijn bij de rechtbank geregistreerd onder de nummers 20/5233 en 20/5234.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus heeft er met toestemming van partijen geen onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1
Eiseres ontving van verweerder bijstand vanaf 1 januari 2011, meest recent op grond van de Pw. Aanvankelijk had eiseres een bijstandsuitkering naar de gehuwdennorm, maar vanaf 11 oktober 2011 is dit omgezet naar de norm voor een alleenstaande. Naar aanleiding van een anonieme melding op 20 augustus 2019 dat eiseres niet op het uitkeringsadres zou wonen en zwart zou werken is verweerder een rechtmatigheidsonderzoek gestart.
1.2
Eiseres is voor een gesprek op 7 januari 2020 uitgenodigd. Toen zij niet verscheen, is de betaling van de bijstandsuitkering tijdelijk stopgezet. Omdat eiseres niet reageerde, heeft verweerder bij primair besluit I het recht op bijstand van eiseres met ingang van 1 januari 2020 opgeschort en daarna bij primair besluit II per die datum ingetrokken.
1.3
Er is een rapport van bevindingen opgemaakt op 19 februari 2020. Daarin wordt geconcludeerd op basis van een verandering in pingedrag en energieverbruik dat eiseres vanaf 1 november 2016 haar hoofdverblijf heeft buiten de gemeente [plaats 2] en dat het zwaartepunt van haar leven is verplaatst naar [plaats 1] .
1.4
Bij primair besluit III heeft verweerder daarop het recht op bijstand over de periode van 1 november 2016 tot en met 31 december 2019 ingetrokken en de in die periode betaalde bijstand teruggevorderd, een bedrag van € 39.087,66 netto. De terugvordering is vervolgens gebruteerd tot € 48.186,15 in besluit IV.
1.5
Bij de bestreden besluiten I tot en met III heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten II, III en IV niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van gronden.
1.6
In bestreden besluit IV is verweerder hiervan teruggekomen en heeft hij de bezwaren alsnog inhoudelijk behandeld. Verweerder heeft het bezwaar tegen primair besluit I niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van rechtsbelang. De bezwaren tegen de primaire besluiten II, III en IV heeft verweerder ongegrond verklaard, met dien verstande dat hij de grondslag van primair besluit II heeft gewijzigd van artikel 54, vierde lid, van de Pw naar artikel 54, derde lid, van de Pw.
1.7
Bestreden besluit IV is een wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beroepen met de registratienummers SGR 20/4183, 20/4184 en 20/4185 hebben daarom van rechtswege mede betrekking op dit wijzigingsbesluit.
1.8
De rechtbank stelt vast dat eiseres ook nog afzonderlijk beroep heeft ingesteld tegen bestreden besluit IV voor zover dat ziet op niet-ontvankelijkheidsverklaring van het bezwaar tegen primair besluit I, geregistreerd onder nummers 20/5234. Verder heeft zij afzonderlijk beroep ingesteld tegen bestreden besluit IV voor zover dat ziet op de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de primaire besluit II, III en IV, welk beroep geregistreerd is onder nummer 20/5233. Het door eiseres voor deze laatste twee beroepen betaalde griffierecht zal de rechtbank aan haar terugbetalen.
1.9
Nu verweerder in bestreden besluit IV alsnog inhoudelijk op de bezwaren van eiseres heeft beslist, heeft zij door het wijzigingsbesluit niet langer belang bij een inhoudelijke beoordeling van de eerdere niet-ontvankelijk verklaring van haar bezwaren in de bestreden besluit I, II en III. De rechtbank zal de beroepen voor zover gericht tegen de deze besluiten dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen primair besluit I niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat hij dit besluit heeft laten vervallen naar aanleiding van het gesprek op 13 februari 2020. Uit dit gesprek was gebleken dat eiseres wel degelijk contact had opgenomen met verweerder. Volgens verweerder heeft eiseres dan ook geen rechtsbelang meer bij haar bezwaar tegen dit besluit. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres haar inlichtingenverplichting heeft geschonden met betrekking tot haar woonsituatie. Op grond daarvan heeft verweerder haar uitkering ingetrokken bij primair besluit II. Alleen is dit ten onrechte gebeurd op basis van artikel 54, derde lid, van de Pw. Dit gebrek wordt bij bestreden besluit IV hersteld door de grondslag van de intrekking te wijzigen in artikel 54, vierde lid, van de Pw. Uit de intrekking vloeit de terugvordering van de ten onrechte ontvangen bijstand voort.
3.1
Ter beoordeling staat of verweerder het recht van eiseres op bijstand over de periode van 1 november 2016 tot en met 31 december 2019 terecht heeft herzien en per 1 januari 2020 heeft ingetrokken en de betaalde bijstand van haar heeft teruggevorderd wegens schending van de inlichtingenverplichting ten aanzien van de vraag waar zij haar hoofdverblijf had in de periode in geding.
3.2
Bij deze beoordeling is van belang dat de besluiten tot intrekking en terugvordering van bijstand belastende besluiten zijn. Het is daarom aan verweerder om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking en terugvordering is voldaan. Dit betekent dat verweerder de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. [1]
3.3
Eiseres heeft alleen een aanspraak op bijstand jegens het college van de gemeente waar zij woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 11 van boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Dat staat in artikel 40, eerste lid, van de Pw. Voor het antwoord op de vraag waar iemand zijn/haar woonplaats heeft, is bepalend de plaats waar hij/zij daadwerkelijk woont en waar het centrum van zijn/haar maatschappelijk leven zich bevindt. De vraag waar iemand woonplaats heeft als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Pw moet dan ook worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Daarbij komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de inschrijving in de Basisregistratie personen (BRP).
3.4
In artikel 1:11, eerste lid, van het BW is bepaald dat een natuurlijk persoon zijn woonstede verliest door daden, waaruit zijn wil blijkt om haar prijs te geven. Dit sluit niet uit dat een woonstede ook op grond van andere feiten en omstandigheden verloren kan gaan.
3.5
Waar iemand woont in de hiervoor bedoelde zin is niet, althans niet alleen, bepalend waar een belanghebbende het merendeel van de tijd overdag verblijft en waar hij de nacht doorbrengt, maar ook waar zich zijn persoonlijke bezittingen, zijn kleding en zijn verzorgingsproducten zich bevinden en waar hij doorgaans de maaltijd gebruikt, doucht en de was doet en waar hij zijn zaken behartigt. In dit verband is mede van betekenis waar de belanghebbende zijn post ontvangt en waar hij zijn administratie verzorgt en bewaart en op welk adres zijn telefoon- en internetaansluitingen en zijn verzekeringen betrekking hebben. Daarnaast is voor de vraag waar het centrum van het maatschappelijk leven van een belanghebbende is van betekenis waar zich zijn huisarts en apotheek bevinden, waar hij eventuele sportactiviteiten verricht en waar hij zijn sociale contacten onderhoudt.
4.1
Eiseres betoogt dat bestreden besluit IV en de aanloop daar naartoe door handelen van een daartoe onbevoegd ambtenaar, [A] , tot stand zijn gekomen.
4.2
De rechtbank stelt vast dat bestreden besluit IV is genomen door de directeur Inkomen, Participatie en Voorzieningen van verweerder. Gesteld noch gebleken is dat deze hiertoe onbevoegd was. Voor zover eiseres zich keert tegen een brief van 27 mei 2020, kan deze niet in de procedure aan de orde komen, nu deze geen besluit behelst als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. De grond slaagt niet.
5.1
Volgens eiseres heeft verweerder in strijd gehandeld met de equality of arms en daarmee met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Zo heeft verweerder eiseres onder valse voorwendselen naar de [laan] gelokt voor een gesprek met de Sociale Recherche, heeft zij zich niet bij kunnen laten staan door een gemachtigde of zich voorafgaand van juridisch advies kunnen voorzien en is het gesprek voortgezet ondanks dat eiseres onwel werd. Eiseres heeft daardoor de inhoud en consequenties van haar verklaring niet kunnen overzien, zoals ook wel blijkt uit de vele inconsistenties en innerlijke tegenstrijdigheden in haar antwoorden. Eiseres voert aan dat verweerder haar verklaring daarom niet als bewijs mag gebruiken.
5.2
Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder in strijd met het beginsel van equality of arms heeft gehandeld. Het staat verweerder vrij bijstandsgerechtig-den periodiek uit te nodigen voor een rechtmatigheidsgesprek, zeker indien er vragen zijn gerezen. Dit gesprek heeft blijkens het rapport van bevindingen van 19 februari 2020 plaatsgevonden op 13 februari 2020. Eiseres is tijdens dit gesprek geconfronteerd met de vragen die er op dat moment leefden bij verweerder over de rechtmatigheid van haar uitkering en heeft daarop kunnen reageren. Dat zij verwachtte daar een andere ambtenaar te treffen dan degenen die het gesprek met haar hebben gevoerd, is geen reden dit gesprek onrechtmatig te achten. Te meer niet daar eiseres ook zelf het gesprek wilde aangaan over de reden waarom haar uitkering was stopgezet. Blijkens het verslag van dit gesprek is zij halverwege om 10:47 uur onwel geworden, waarna er medewerkers van de bedrijfshulp-verlening zijn gekomen. Er is gewacht tot zij weer was bijgekomen en volledig aanspreekbaar was. Daarna is gevraagd aan eiseres of zij zich weer goed genoeg voelde om het gesprek voort te zetten. Eerst toen zij dit beaamde, is de bedrijfshulpverlener weer weggegaan en zijn de ambtenaren die het gesprek met eiseres voerden weer de kamer binnengegaan en hebben zij het gesprek met haar voortgezet. Om 11:21 uur heeft eiseres weer een moment gehad dat zij zich niet goed voelde. Na 11:31 uur is het gesprek weer voortgezet. Van andere momenten waarop eiseres onwel is geworden blijkt niet in het verslag. Aan het eind van het gesprek beantwoordt eiseres volgens het verslag de vraag hoe zij behandeld is tijdens het gesprek met: “Ja, lief.” In het dossier bevinden zich geen aanknopingspunten om aan deze gang van zaken te twijfelen. De grond slaagt niet.
6.1
Eiseres is van mening dat zij procesbelang heeft bij de beoordeling van het opschortingsbesluit. Zij zegt de aan de opschorting voorafgaande brief van 8 januari 2020 te hebben ontvangen. Verweerder was dus niet bevoegd tot opschorting. De intrekking na de opschorting is in strijd met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel en berust op een feitelijke ondeugdelijke grondslag.
6.2
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij bestreden besluit IV de grondslag heeft gewijzigd van het intrekkingsbesluit (primair besluit II). Gelet daarop, borduurt dit besluit niet langer voort op de voorafgaande opschorting van het recht op bijstand. Het opschortingsbesluit heeft daardoor zijn betekenis verloren en een beoordeling van dat besluit in bezwaar was niet meer nodig. Verweerder heeft het tegen dit besluit gerichte bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7.1
Volgens eiseres is de wijziging van de grondslag van de intrekking in strijd met het non ultra petita-beginsel.
7.2
De rechtbank deelt dat standpunt niet. Op basis van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt op de grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging plaats. In het kader van die heroverweging is verweerder bevoegd de grondslag van een in bezwaar bestreden besluit te wijzigen. Zolang de rechtspositie van een belanghebbende daardoor niet verslechtert (zich geen reformatio in peïus voordoet) is zo'n wijziging toegestaan.
8.1
Eiseres betwist dat zij in de periode in geding niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Verweerder heeft dat ook niet aannemelijk gemaakt. Het is onjuist dat haar kinderen alle maaltijden gebruikten op het adres van de vader van het jongste kind en dat zij van daaruit de kinderen naar de peuterspeelzaal en school bracht of dat de kinderen na schooltijd weer terugkeerden naar dit adres. Het feit dat haar oudste kind op school in [plaats 1] zit is onvoldoende basis voor de conclusie dat zij haar hoofdverblijf niet meer in [plaats 2] had. Zij heeft de reden voor deze keuze voldoende toegelicht. Eiseres erkent in de periode in geding drie tot vier keer per week geslapen te hebben bij de vader van haar jongste kind, maar niet dat dit weken achtereen het geval was. Zij sliep steeds vier tot zes keer per week op haar eigen adres in [plaats 2] . Zij was regelmatig bij haar moeder in [plaats 2] , tot die verhuisde naar [plaats 1] . Het onderzoek van verweerder is gebrekkig geweest. Zo heeft er geen huisbezoek plaatsgevonden. Verweerder heeft niet geverifieerd waar zij de was deed of zich douchte dan wel waar zij haar kleding en administratie bewaarde. Zij wijst erop dat alle verzekeringen en de internetaansluiting betrekking hadden op het uitkeringsadres en ook haar huisarts en apotheek in [plaats 2] gevestigd waren. Verder is er geen onderzoek gedaan naar hoe de pintransacties in [plaats 2] en [plaats 1] zich tot elkaar verhouden. Op grond van het voorgaande kan het besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand volgens eiseres niet overeind blijven. Dat geldt automatisch ook voor de brutering van die vordering. Overigens zou verweerder in staat moeten zijn het recht op bijstand te beoordelen. Verweerder gaat er immers vanuit dat het zwaartepunt van het leven van eiseres zich niet bevindt op het door haar opgegeven adres in [plaats 2] .
8.2
De rechtbank stelt vast dat verweerder naar aanleiding van een anonieme melding dat eiseres buiten [plaats 2] zou samenwonen en zwarte inkomsten zou hebben, onderzoek heeft gedaan naar de rechtmatigheid van de aan haar verleende bijstandsuitkering. Daartoe is administratief onderzoek gedaan, zijn op zes dagen waarnemingen uitgevoerd in de nabijheid van de woning van eiseres en zijn het energieverbruik en pingedrag van eiseres in [plaats 2] onderzocht. Ten slotte heeft verweerder met eiseres een gesprek gehad op 13 februari 2020. Eiseres heeft toen een verklaring afgelegd.
8.3
Uit de gegevens van Oxxio over het nutsgebruik op het uitkeringsadres blijkt dat het gasgebruik van 2 december 2016 tot 7 december 2019 in de eerste twee jaar 4 m³ bedroeg en in het laatste jaar 8 m³. Het stroomverbruik in die periode bedroeg het eerste jaar 628 kWh, het tweede jaar 235 kWh en het derde jaar 422 kWh. Uit de bankafschriften blijkt dat eiseres over november en december 2016 opgeteld 79 pintransacties in [plaats 2] had (over heel 2016 was dit aantal 394), over 2017 waren het er in totaal 219, over 2018 waren het er 169 en over 2019 waren het er 114. Tijdens het gesprek op 13 februari 2020 heeft eiseres verklaard dat ze dagelijks elke dag wel een of meer wasjes draait. Haar oudste kind zit sinds drie jaar op een school in [plaats 2] en de jongste zit op een peuterspeelzaal in [wijk] . Op het uitkeringsadres heeft de jongste geen eigen bed, maar op het adres in [plaats 1] hebben beide kinderen een eigen slaapkamer. Eiseres verklaart tot slot dat zij, toen zij ziek werd tijdens haar zwangerschap in 2016, bij de vader van haar kind in [plaats 2] is gaan wonen.
8.4
Onbestreden is dat eiseres in de periode in geding de woning huurde op het uitkeringsadres en op dat adres stond ingeschreven in de BRP. Aan deze inschrijving komt echter op zich zelf geen doorslaggevende betekenis toe. De vraag waar eiseres haar woonplaats heeft moet worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
8.5
Blijkens de gegevens van Oxxio over het nutsgebruik op het uitkeringsadres is dit extreem laag geweest gedurende de periode in geding. Dit geldt voor het gasverbruik van 4 tot 8 m³ per jaar, tegen een gemiddelde gasverbruik voor een appartement van 990 m³ per jaar. En dat geldt ook voor het stroomverbruik van gemiddeld zo’n 420 kWh per jaar, tegen een gemiddeld stroomgebruik van 3400 kWh per jaar voor een driepersoons huishouden. Laag gas- en stroomverbruik is een aanwijzing dat een betrokkene niet haar hoofdverblijf heeft in de woning op het uitkeringsadres. Maar die omstandigheid alleen maakt dat nog niet aannemelijk. In zo’n geval is aanvullend bewijs nodig om aannemelijk te maken dat de betrokkene zijn hoofdverblijf niet heeft in de woning op dat adres.
8.6
Aan deze voorwaarde is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval voldaan, gelet op de door eiseres afgelegde verklaringen tijdens het gesprek op 13 februari 2020. Zij heeft bij die gelegenheid verklaard in 2016 bij de vader van haar kind in [plaats 1] te zijn gaan wonen, nadat zij ziek was geworden tijdens haar zwangerschap. Voorts heeft zij verklaard dagelijks tenminste eenmaal de wasmachine te gebruiken, hetgeen niet te rijmen valt met het geconstateerde lage stroomverbruik. Ook het feit dat haar oudste kind in de voorgaande drie jaar een school in [plaats 1] heeft bezocht en de verklaring van eiseres over de slaapgelegenheid voor de kinderen, wijzen in de richting dat eiseres gedurende de periode in geding niet verbleef op het uitkeringsadres. Tot slot heeft eiseres geen verklaring gegeven voor het lage stroom- en gas gebruik op het uitkeringsadres.
8.7
Uit 8.5 en 8.6 volgt dat eiseres de op haar rustende medewerkingsverplichting heeft geschonden, waardoor haar woonsituatie onduidelijk is gebleven. Als gevolg daarvan kan haar recht op bijstand niet worden vastgesteld over het gedeelte van de te beoordelen periode. Het college was dan ook bevoegd de bijstand van appellante – met toepassing van artikel 54, vierde, van de Pw – met ingang van 1 november 2016 in te trekken.
8.8
Tegen de terugvordering en de brutering daarvan heeft eiseres geen zelfstandige gronden aangevoerd, zodat deze geen bespreking behoeven.
9. De beroepen voor zover gericht tegen bestreden besluit IV zijn ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen de bestreden besluiten I t/m III van 6 mei 2020 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen bestreden besluit IV ongegrond.
- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen bestreden besluit IV ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 november 2021.
griffier
rechter
de griffier is verhinderd de rechter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.