Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/2478
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 november 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. G. Verberne),
en
het college van burgemeester en wethouders van Gouda, verweerder
(gemachtigde: mr. M.C.P. van Paassen).
Procesverloop
In het besluit van 4 september 2019 (primair besluit) heeft verweerder beslist op een verzoek van eiser om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
In het besluit van 19 februari 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat de inhoud van de verzochte documenten deels openbaar wordt gemaakt.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 20 september 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is ook [A] verschenen.
Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven kennis te nemen van stukken waarvan verweerder om geheimhouding heeft verzocht.
Overwegingen
De aanleiding voor deze zaak
1. Eiser en zijn bedrijf zijn verwikkeld in een juridisch conflict met de gemeente Gouda. Eiser vermoedt dat de gemeente bij het verlenen van opdrachten voor rioleringswerkzaamheden in strijd heeft gehandeld met het aanbestedingsrecht. Eiser heeft in juni 2019 een verzoek om openbaarmaking van documenten ingediend. Het verzoek richt zich op alle werkzaamheden die sinds 1 januari 2019 zijn uitgevoerd aan of binnen het rioolstelsel van de gemeente Gouda (‘de werkzaamheden’). Niet in geschil is evenwel dat eiser naast zijn persoonlijk belang bij kennisname van deze informatie, openbaarmaking voor een ieder beoogt. Bij de vraag welke documenten moeten worden openbaar gemaakt gaat het om de afweging tussen het algemene belang van openbaarheid van de betreffende informatie en de belangen die worden beschermd door de in de Wob opgenomen weigeringsgronden.
2. Concreet heeft eiser in zijn Wob-verzoek verzocht om de volgende informatie:
a) alle door de gemeente gesloten contracten die gaan over de werkzaamheden;
b) alle door de gemeente verstrekte opdrachten over de werkzaamheden;
c) alle bij de gemeente ingediende termijnstaten en facturen die gaan over de
werkzaamheden;
d) alle documenten over de werkzaamheden;
e) alle documenten die inzicht geven in:
(i) de overwegingen van de gemeente om opdrachten voor de werkzaamheden (al dan niet) aan te besteden, en de keuze voor het type aanbesteding;
(ii) de keuze van de gemeente welke ondernemingen worden uitgenodigd voor meervoudig onderhandse aanbestedingen;
(iii) de overwegingen om enkelvoudig onderhands gegunde opdrachten te verlenen aan de onderneming.
f) alle interne communicatie over [B.V. 1] B.V. ( [B.V. 2] ) en alle communicatie tussen de gemeente en [B.V. 2] .
3. In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven de inhoud van de verzochte documenten deels openbaar te maken. Voor wat betreft de informatie die niet openbaar wordt gemaakt, heeft hij verwezen naar de volgende weigeringsgronden:
a) het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob); (
de a-grond)
de a-grond)
b) het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob); (
de b-grond)
de b-grond)
c) economische of financiële belangen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob); (
de c-grond)
de c-grond)
d) persoonlijke beleidsopvattingen uit intern beraad (artikel 11, eerste lid, van de Wob); (
de d-grond)
de d-grond)
Het standpunt van eiser
4. Eiser vindt dat verweerder ten onrechte een groot aantal passages in de openbaar gemaakte documenten (onder meer facturen en correspondentie) heeft weggelakt. Hij heeft daarbij een aantal concrete voorbeelden genoemd. Daarnaast stelt eiser dat verweerder niet alle relevante documenten openbaar heeft gemaakt.
De beoordeling van de rechtbank
5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser slaagt. Bij een aantal gelakte passages zijn de weigeringsgronden verkeerd toegepast. In beroep heeft verweerder dit ook met zoveel woorden erkend. De rechtbank zal hierna onder 6 tot en met 10, aan de hand van de door eiser genoemde voorbeelden die zien op de bijlagen bij het beroepschrift, nader aangeven in hoeverre de door verweerder toegepaste weigeringsgronden onjuist zijn toegepast. Vervolgens zal zij onder 11 tot en met 13 ingaan op de vraag of aannemelijk is of er nog relevante documenten zijn die verweerder niet openbaar heeft gemaakt. Tot slot zal de rechtbank onder 14 aangeven welke vervolgstappen zij in dit geval noodzakelijk acht.
-
Facturen (bijlage 1)
Facturen (bijlage 1)
6. Verweerder heeft een aantal facturen openbaargemaakt, maar daarin de aantallen, prijzen per eenheid en de nettobedragen weggelakt (onder verwijzing naar de b-grond en de c-grond). De rechtbank is echter van oordeel dat het tevens weglakken van aantallen geleverde eenheden, geen steun vindt in deze weigeringsgronden. Om te beginnen geven de aantallen en eenheden geen inzicht in de financiële positie van de gemeente en daarnaast is evenmin gebleken dat zij van invloed zijn op haar onderhandelingspositie. Verder bestaat onvoldoende reden om aan te nemen dat het uitsluitend openbaarmaken van de aantallen en eenheden een onevenredig nadeel of voordeel oplevert voor de gemeente of anderen, zoals de betrokken (met elkaar concurrerende) bedrijven. Naar het oordeel van de rechtbank is dit anders waar het gaat om de prijzen per eenheid en de nettobedragen. Zij is het eens met verweerder dat deze gegevens inzicht kunnen geven in de financiële budgetten die beschikbaar zijn voor de werkzaamheden en de bedragen die door de betrokken bedrijven in rekening worden gebracht en dat openbaarmaking een toekomstige onderhandelingspositie van de gemeente in dat opzicht kan verzwakken.
-
Correspondentie (bijlage 2 t/m 10)
Correspondentie (bijlage 2 t/m 10)
7. De rechtbank is van oordeel dat voor de meeste passages die zijn weggelakt onder verwijzing naar de d-grond, geldt dat verweerder openbaarmaking van de correspondentie mocht weigeren. De correspondentie betreft in het algemeen gedachtewisselingen tussen medewerkers van de gemeente in het kader van intern beraad. Meer specifiek gaat het om het geven van commentaar op facturen en afrekeningen, het stellen van (en antwoorden geven op) vragen daarover, het geven van terugkoppelingen aan medewerkers over externe en interne overleggen en het delen van zienswijzen over allerlei aspecten die betrekking hebben op de uitvoering van de werkzaamheden. Volgens de rechtbank valt deze onderlinge communicatie onder het belang dat de d-grond beoogt te beschermen: het belang van overheidsmedewerkers om in vertrouwelijke sfeer met elkaar van gedachten te kunnen wisselen en overleggen, zodat zij in alle openhartigheid onderling kunnen communiceren. [1]
8. Verder stelt de rechtbank vast dat binnen bepaalde weggelakte alinea’s ook zinnen of zinsdelen voorkomen die geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, maar dat deze zinnen of zinsdelen op zichzelf geen zelfstandig leesbare passages opleveren of alleen betekenis hebben in samenhang met de overige inhoud van de alinea’s. Volgens vaste rechtspraak hoeft een bestuursorgaan niet per zin of zinsdeel te bepalen of de weigeringsgrond zich voordoet indien aan de zin of het zinsdeel alleen betekenis toekomt in samenhang met de overige inhoud van de betreffende tekst waarvan de openbaarmaking op goede gronden is geweigerd. [2]
9. Hieronder wordt nader ingaan op passages in door eiser aangehaalde voorbeelden waarbij, naar het oordeel van de rechtbank, het weglakken geen steun vindt in de uitleg zoals hiervoor omschreven:
Bijlage 2a (e-mail van 8 januari 2019 22:30)
In de volgende weggelakte passages is geen sprake van een persoonlijke beleidsopvatting:
- eerste gelakte alinea, tweede en derde volzin (“In dit overzicht” tot en met “tijdstip klaar”);
- tweede gelakte alinea, eerste volzin (“Factuur melding” tot en met “eenheidstarieven.”;).
Bijlage 2b (e-mail van 10 januari 2019 09:18)
Het weglakken van een functiebenaming (eerste alinea, laatste gedachtestreepje, begin derde volzin) vindt geen steun in de a-grond. Verder is in de volgende weggelakte passages geen sprake van een persoonlijke beleidsopvatting:
- eerste alinea, vierde gedachtestreepje, eerste volzin (“bij de opgestuurde” tot en met “het bestek.”);
- eerste alinea, vijfde gedachtestreepje, eerste volzin (“LET OP:” tot en met “wordt afgerekend.”).
Bijlage 2c (e-mail van 19 januari 2019 13:03)
Het weglakken van een functiebenaming in de cursief gedrukte alinea, aan het begin van de derde volzin, vindt geen steun in de a-grond.
Bijlage 2d (e-mail van 25 januari 2019 08:39)
In de volgende weggelakte passages is geen sprake van een persoonlijke beleidsopvatting:
- gehele tweede gelakte alinea en de eerste twee volzinnen van de derde gelakte alinea (“Week 02” tot en met “rapportage.”);
- vierde gelakte alinea, eerste volzin (beginnend met “ [eiser] deze week”).
Bijlage 2e (e-mail van 30 januari 2019 22:20)
In de volgende weggelakte passages is geen sprake van een persoonlijke beleidsopvatting:
- derde alinea, eerste drie volzinnen behalve de laatste twee woorden (“Dinsdag” tot en met “kolkleiding”)
- derde alinea, eerste deel van de vierde volzin (“er worden” tot en met “p.st.”) en de eerste zinsdelen bij de volgende gedachtestreepjes voor zover het gaat om wat wordt opgevoerd in de meldingen/facturen;
- straatnaam aan het begin van de vierde alinea;
- vierde alinea, eerste volzin (“Leiding” tot en met “locatie.”) en de zinsdelen waarin staat wat op de meldingen/facturen wordt opgevoerd.
Bijlage 3a (e-mail van 1 februari 2019 17:31)
Het weglakken van de laatste drie alinea’s vindt hier geen steun in de a-grond. Voor zover de d-grond is bedoeld, geldt dat in die passages geen sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting voor zover het gaat om de weergave van een document dat afkomstig is van eiser. Verweerder heeft voorts erkend dat een deel van de tekst prijsinformatie betreft waarop de b-grond van toepassing is.
Bijlage 3b, 3c en 3f (e-mails van achtereenvolgens 1 februari 2019 18:03, 4 februari 2019 18:41 en 6 februari 2019 16:29)
Het weglakken van een aantal passages vindt hier geen steun in de a-grond. Uit de inhoud van de onderliggende passages lijkt te volgen dat hier sprake is van een verschrijving en dat verweerder de d-grond heeft bedoeld. Verweerder dient evenwel duidelijk te maken welke grond op welke passage van toepassing is.
Bijlage 3e (e-mail van 5 februari 2019 17:55)
Er is geen sprake van een persoonlijke beleidsopvatting voor zover passages worden weergegeven uit stukken die van eiser zelf afkomstig zijn.
Bijlage 3g (e-mail van 6 februari 2019 23:05)
Voor dit document geldt hetzelfde als hierboven over 3b, 3c en 3f is overwogen.
Verder vinden de volgende passages geen steun in de opgevoerde weigeringsgrond, voor zover de d-grond is bedoeld :
- de eerste alinea;
- de vierde alinea, eerste volzin (“Als tot en met “Jaagpad.”).
Bijlage 4a (e-mail van 1 maart 2019 16:44)
Het weglakken van een bedrag vindt geen steun in de a-grond. Verder wordt bij een van de weggelakte passages aan het einde van de tweede alinea onvoldoende onderscheid gemaakt tussen het gedeelte waarop de a-grond ziet en het gedeelte dat kennelijk valt onder de d-grond. Ten slotte is het eerste gedeelte van de eerste volzin van de laatste alinea (“er” tot en met “rapportage”) niet als een persoonlijke beleidsopvatting aan te merken.
Bijlage 4b (e-mail van 6 maart 2019 12:19)
Op zitting heeft verweerder toegelicht dat de weggelakte passages persoonlijke beleidsopvattingen betreffen omdat het hier gaat om een onderzoeksvoorstel. De rechtbank ziet in de weggelakte passages geen aanleiding om van het tegendeel uit te gaan.
Bijlage 4c (e-mail van 7 maart 2019 09:23)
De eerste twee volzinnen in de tweede alinea kunnen niet als een persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt (“In het “verweer” tot en met “een Dienst.”).
Bijlage 4d (e-mail van 14 maart 2019 00:39)
Bij de weggelakte passages wordt onvoldoende duidelijk onderscheid gemaakt tussen onderdelen van de tekst waarop de a-grond en onderdelen waarop de d-grond van toepassing is. De weggelakte tekst betreft gedeeltelijk een terugkoppeling van punten die tijdens een overleg met eiser zijn besproken en afgestemd. Omdat het gaat om een interne terugkoppeling (geen woordelijk of zakelijk verslag) en daaraan tevens conclusies en voorstellen worden verbonden ten behoeve van intern beraad, mocht verweerder deze passages als persoonlijke beleidsopvattingen aanmerken.
Bijlage 4e (e-mail van 15 maart 2019 12:31)
Bij enkele weggelakte passages wordt onvoldoende duidelijk onderscheid gemaakt tussen onderdelen van de tekst waarop de a-grond en onderdelen waarop de d-grond van toepassing is.
Bijlage 5a (e-mail van 25 maart 2019 14:53)
Onderdeel van deze e-mail is een brief die aan eiser is gericht en die volledig is weggelakt in de aan eiser verstrekte versie. Verweerder voert aan dat eiser geen belang heeft bij openbaarmaking van deze brief, nu deze aan hem is verzonden en hij daarover beschikt. Dit standpunt van verweerder miskent dat verweerder in het kader van de Wob dient te beslissen of een document geheel of gedeeltelijk openbaar mag worden voor een ieder. De omstandigheid dat eiser al over bepaalde informatie beschikt is daarom niet doorslaggevend en het toezenden van de betreffende brief aan eiser kan ook niet gelden als openbaarmaking in de zin van de Wob. De gegeven motivering is voor dit onderdeel dan ook ondeugdelijk. Verder is zonder nadere motivering onvoldoende duidelijk welke van de weergegeven weigeringsgronden, die door elkaar worden gebruikt, de juiste is. Voor zover het gaat om een tekstvoorstel zou deze passage mogelijk (deels) onder de d-grond kunnen vallen. Indien het de letterlijke tekst betreft van de brief die aan eiser is gestuurd, zou deze mogelijk (deels) onder de a- dan wel de b-grond kunnen vallen omdat het om correspondentie gaat met eiser over de contractuele relatie die tussen verweerder en eiser bestaat.
Bijlage 6a (e-mail van 4 april 2019 07:16)
Verweerder heeft erkend dat in dit document sprake is van prijsinformatie, hetgeen geen persoonlijke beleidsopvatting betreft, terwijl de d-grond is gebruikt.
10. Voor de onder 6 en 9 genoemde onderdelen geldt dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet is voorzien van een deugdelijke motivering.
Overige relevante documenten
11. Tot slot voert eiser aan dat hij vermoedt dat documenten ontbreken die inzicht geven in het grote aantal opdrachtverleningen aan aannemer [B.V. 2] . Eiser verwijst naar een openbaar gemaakt document waarin de gemeente haar keuze voor een bepaalde aannemer motiveert. Ook ontbreken documenten waaruit kan worden afgeleid waarom de gemeente ervoor gekozen heeft werkzaamheden te laten uitvoeren door [bedrijf] , terwijl deze werkzaamheden vallen onder het raamcontract met [eiser] Infra B.V. Verder ontbreken documenten waaruit blijkt dat [bedrijf] B.V. werkzaamheden heeft uitgevoerd die buiten het raamcontract vallen en waaruit blijkt dat [B.V. 2] kennelijk is ingezet als onderaannemer. Verweerder stelt daarentegen dat alle relevante documenten (deels) openbaar zijn gemaakt. Voor kleinere opdrachten worden doorgaans geen documenten opgemaakt waarin de keuze voor een aannemer wordt gemotiveerd omdat hiertoe – anders dan voor grote projecten en langdurige contracten – geen verplichting bestaat.
12. Volgens vaste rechtspraak is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. [3]
13. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van verweerder niet ongeloofwaardig voorkomt. Hier speelt mee dat in de openbaar gemaakte documenten weinig of geen documenten zijn die zien op de motivering van de keuze voor bepaalde aannemers en dat verweerder heeft uitgelegd waarom dit zo is. Verder is de enkele stelling van eiser dat volgens hem werkzaamheden buiten het raamcontract zijn uitgevoerd door een onderaannemer, onvoldoende om aannemelijk te maken dat daarover informatie bestaat die verweerder niet openbaar heeft gemaakt. Wel blijkt uit de toelichting van verweerder op de zitting dat ook op andere manieren (dat wil zeggen: anders dan via e-mail) over de hiervoor genoemde onderwerpen werd gecommuniceerd, terwijl in het bestreden besluit de stelling is ingenomen dat geen SMS of Whatsapp-berichten hierover zijn verzonden. Verweerder dient hierover meer duidelijkheid te geven door aan te geven of en op welke wijze hiernaar is gezocht.
Hoe nu verder?
14. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb en verweerder opdragen om opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen met inachtneming van wat hiervoor is overwogen. Vanwege de omvang van het Wob-verzoek en de daarmee gevraagde inspanning van verweerder, zal zij hiervoor een termijn stellen van drie maanden. De rechtbank ziet af van het toepassen van een bestuurlijke lus omdat zij daarvoor op dit moment geen toegevoegde waarde ziet. Het is immers aan verweerder om nog een keer nauwkeurig te bezien welke informatie al dan niet openbaar wordt gemaakt en op welke grondslag, waarbij geldt dat mogelijk ook in andere delen van de niet vrijgegeven stukken soortgelijke gebreken bestaan. De rechtbank wijst eisers verzoek af om verweerder een dwangsom op te leggen voor het geval de beslistermijn niet wordt gehaald. Hierbij is van belang dat de verwachting gerechtvaardigd is dat het herstel van de hierboven vastgestelde gebreken niet zal resulteren in een grote hoeveelheid informatie die alsnog zal moeten worden vrijgegeven. Daar staat tegenover dat de hoeveelheid documenten die in het kader van dit ruim geformuleerde Wob-verzoek is gevonden en verwerkt, groot is en het van verweerder een navenante inspanning zal vergen al deze stukken na te lopen en zo nodig te wijzigen met inachtneming van deze uitspraak. In het licht van deze omstandigheden en nu niet is gebleken dat verweerder weigerachtig is om een tijdige beslissing te nemen, bestaat geen aanleiding een dwangsom te bepalen. Het staat eiser ten slotte vrij om in bezwaar het verzoek nader te begrenzen dan wel te preciseren teneinde de efficiëntie en snelheid van de besluitvorming te bevorderen.
Conclusie
15. Het beroep is gegrond.
16. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht vergoeden dat eiser heeft betaald. Ook moet verweerder de proceskosten van eiseres vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.496,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak binnen drie maanden een nieuw besluit op bezwaar neemt;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.R. Aaron, rechter, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 november 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.