ECLI:NL:RBDHA:2021:14497

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 20/3547 en SGR 21/3449

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 november 2021 in de zaken tussen

[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers

(gemachtigde: mr. N.M. Buddingh-Ubink),

het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk, verweerder

(gemachtigde: mr. M.L. Vroom).

Procesverloop

Zaak met zaaknummer SGR 21/3449

In het besluit van 16 januari 2018 heeft verweerder een hondenlosloopgebied aangewezen.

[A] , wonende op hetzelfde adres als [eiser 1] , en [eiser 2] hebben bezwaar tegen dit uitvoeringsbesluit gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar bij besluit van 15 juli 2019 ongegrond verklaard.

[A] en [eiser 2] hebben tegen het besluit van 15 juli 2019 beroep ingesteld.

Verweerder heeft op 17 december 2019 een nieuw uitvoeringsbesluit genomen (primair besluit I), waarbij het uitvoeringsbesluit van 16 januari 2018 is ingetrokken.

Bij uitspraak van 26 februari 2021 heeft de rechtbank Den Haag het beroep van [A] en [eiser 2] gegrond verklaard en het besluit van 15 juli 2019 vernietigd.

Bij besluit van 6 april 2021 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft het besluit van 16 januari 2018 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering, de belangenafweging en wijziging van de omschrijving alsmede de afbeelding van het hondenlosloopgebied.

[eiser 1] en [eiser 2] hebben tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Zaak met zaaknummer SGR 20/3547

Bij besluit van 19 november 2019 (primair besluit II) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers afgewezen.

Verweerder heeft het bezwaar van eisers bij besluit van 7 april 2020 tegen primair besluit II ongegrond verklaard (bestreden besluit II).

Eisers hebben tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de beroepen van eisers op 28 september 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Bij besluit van 16 januari 2018 heeft verweerder uitvoeringsbesluit nr. 4/17 van de Algemene Plaatselijke Verordening voor Rijswijk (APV) vastgesteld.

2. Op 23 september 2019 hebben eisers verzocht om handhaving omdat volgens eisers op onjuiste wijze uitvoering werd gegeven aan het uitvoeringsvoorschrift nr. 4/17. Volgens eisers is het – toen nog – omheinde losloopgebied niet als zodanig aangewezen in een uitvoeringsvoorschrift op grond van de APV. Op 19 november 2019 heeft verweerder dit verzoek om handhaving afgewezen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat uit de kaart met hondenlosloopgebieden, die een integraal onderdeel uitmaakt van het uitvoeringsvoorschrift, blijkt dat ter plaatse van de Endezant de groenstrook is aangewezen die aan de oostzijde grenst aan de Schaapweg en aan de westzijde wordt begrensd door de tuinen en de singel achter de woningen van eisers. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft ter toelichting onder meer vermeld dat er, gezien de samenhang tussen de regels van het uitvoeringsbesluit en de hondenkaart, geen misverstand over de ligging van het hondenlosloopgebied kan bestaan.

3. Op 17 december 2019 heeft verweerder uitvoeringsbesluit nr. 4/17 besluit ingetrokken en een nieuw uitvoeringsbesluit vastgesteld: nr. 5/19. In dat uitvoeringsbesluit werd – zover van belang – de groenstrook tussen de weg en de singel langs de Schaapweg tot aan de Winston Churchilllaan aangewezen als hondenloosloopgebied als bedoeld in artikel 2.57 van de APV. Het bezwaar en het beroep hadden op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege ook betrekking op uitvoeringsbesluit nr. 5/19.

4. Bij uitspraak van 26 februari 2021 heeft de rechtbank Den Haag in de zaak met zaaknummer SGR 19/5433 het volgende overwogen:

“
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in zijn besluiten geen duidelijkheid biedt over de afbakening van het hondenlosloopgebied. Ook de nader overgelegde informatie van verweerder, de uitvoeringsbesluiten en de hondenkaarten, bieden geen duidelijkheid. Uit de hondenkaarten (…) volgt namelijk dat de begrenzing ‘ergens’ over het grasveld loopt, waarbij niet duidelijk is hoe ver die van de achtertuinen van eisers afligt. Niet alleen de kaart is onduidelijk, ook de tekst van het besluit is verwarrend. Die luidt voor zover hier van belang: de groenstrook tussen de weg en de singel langs de Schaapweg (zijde Strijp). Wat verweerder ook met de singel bedoelt – watergang langs de tuinen van eisers of watergang direct langs de Schaapweg – in geen van beide gevallen is de uitleg in overeenstemming te brengen met de kaart. Daarbij tekent de rechtbank aan dat de watergang direct langs de Schaapweg qua karakter veeleer als singel is aan te merken dan de watergang achter de tuinen van eisers. De tekst strookt niet met de hondenkaart, zodat niet vastgesteld kan worden hoe het hondenlosloopgebied is begrensd.”

5. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar van 15 juli 2019 vernietigd.

6. Op 6 april 2021 heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, het bestreden besluit I. In dit bestreden besluit is vermeld dat het hondenlosloopgebied in het uitvoeringsbesluit nauwkeuriger is omschreven en dat de hondenkaart is vervangen door een kaart waarop – in tegenstelling tot wat op de vorige hondenkaart het geval was – wel watergangen en bebouwingsblokken zichtbaar zijn. De oorspronkelijke passage uit het uitvoeringsbesluit is – voor zover van belang – vervangen door de volgende tekst:

“
II. Burgemeester en wethouders van Rijswijk;

[…]

BESLUITEN:

[…]

II. aan te wijzen de plaatsen zoals bedoeld in artikel 2.57, tweede lid, waar de verboden genoemd in het eerste lid onder a en b niet gelden (Losloopplekken voor honden), de hieronder beschreven plaatsen, die tevens zijn weergegeven op de bij dit besluit vastgestelde Hondenkaart:

Strijp | Overvoorde | Presidentenbuurt | Ministerbuurt1. Strijp:

[…]
;

de groenstrook, die aan de westelijke zijde wordt begrensd door de Schaapweg en aan de oostelijke zijde door de watergang langs de Warande, tussen de Winston Churchilllaan en (de inrit naar) Endezant, met uitzondering van het speelveld gelegen in het noordelijk deel van dit hondenlosloopgebied;

de groenstrook, die aan de westelijke zijde wordt begrensd door de Schaapweg en aan de oostelijke zijde door de watergang die direct grenst aan de tuinen van Endezant 2 tot en met 58, tussen (de inrit naar) Endezant en de watergang grenzend aan de parkeerplaats van sportcentrum de Schilp, zoals verbeeld op de hondenkaart.

[…]

III. vast te stellen de “Hondenkaart” die als bijlage bij dit besluit is opgenomen en te bepalen dat in het geval de beschrijving van de aangewezen plaatsen onduidelijk of tegenstrijdig is met de weergave op de hondenkaart, de hondenkaart dan prevaleert.”

7. [eiser 1] en [eiser 2] hebben beroep ingesteld tegen het (nieuwe) bestreden besluit. In beroep hebben zij aangevoerd dat in het besluit wordt miskend dat een groter gebied wordt aangewezen dan het gebied zoals vastgesteld in 2008 en de opvolgende jaren. Er is daarmee volgens eisers sprake van uitbreiding van het gebied. Het gedeelte van de groenstrook, gelegen tussen de sloot achter de huizen van nummers 2 tot en met 58 Endezant en het fietspad behoorde eerder niet tot het hondenlosloopgebied, aldus eisers. Het oorspronkelijke losloopgebied bevond zich tussen de Schaapweg en de daaraan liggende singel. Daar komt bij dat er geen rekening mee is gehouden dat dit gebied een ecologische verbindingszone is als bedoeld in het ‘Groenbeleidsplan 2010-2020’ van de gemeente Rijswijk. Tot slot blijkt volgens eisers niet dat er bij het vaststellen van het uitvoeringsbesluit een belangenafweging heeft plaatsgevonden waarbij de belangen van omwonenden zijn meegenomen.

8. Vanwege de samenhang tussen enerzijds de beslissing op bezwaar van 6 april 2021 en anderzijds de beslissing op bezwaar die betrekking heeft op de afwijzing om te handhaven, worden beide beroepen gezamenlijk behandeld.

9. De rechtbank overweegt als volgt.

Zaak met zaaknummer 21/3449 (het nieuwe uitvoeringsbesluit)

9.1.

De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag in hoeverre eisers (allebei) ontvankelijk zijn in hun beroep in de zaak met zaaknummer SGR 21/3449. Voordat beroep bij de bestuursrechter mogelijk is, moet er bezwaar worden gemaakt. Dit is bepaald in artikel 7:1 van de Awb. Het bezwaar tegen primair besluit I, het uitvoeringsbesluit van 16 januari 2018, is ingesteld door [A] en [eiser 2] en niet door [eiser 1] . Voor [eiser 1] bestaat er dan ook geen mogelijkheid om beroep in te stellen. [eiser 1] is daarom niet-ontvankelijk in zijn beroep. [eiser 2] heeft wel bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en heeft daarom voldaan aan het vereiste dat is gesteld in artikel 7:1 van de Awb. Het beroep van [eiser 2] is ontvankelijk. De rechtbank zal dit beroep in het navolgende inhoudelijk behandelen.

Uitbreiding hondenlosloopgebied?

9.2.

[eiser 2] heeft in de eerste plaats betoogd dat in het uitvoeringsbesluit 5/19, waarmee het hondenlosloopgebied opnieuw is vastgesteld, het gebied is uitgebreid ten opzichte van het gebied zoals dat was vastgesteld in 2008 en de daarop volgende jaren.

9.3.

In 2008 is door middel van Uitvoeringsvoorschrift nr. 7/08 een gebied aangewezen als een losloopplek voor honden. De tekst in dit uitvoeringsvoorschrift luidde voor zover van belang als volgt:

“
II. aan te wijzen plaatsen[…]
(losloopplekken voor honden):

Strijp / Overvoorde / Presidentenbuurt / Ministersbuurt1. Strijp:

[…]
;

de groenstrook tussen de weg en de singel langs de Schaapweg (zijde Strijp) tot aan de Winston Churchilllaan;”

9.4.

In de uitvoeringsbesluiten die nadien zijn vastgesteld in 2009, 2011 en 2015 was de omschrijving van het hondenlosloopgebied gelijkluidend. Hetzelfde geldt voor het uitvoeringsbesluit van 16 januari 2018 waartegen [A] en [eiser 2] bezwaar en beroep hebben ingesteld en het besluit van 19 december 2019 (het uitvoeringsbesluit 5/19) waarmee het besluit van 16 januari 2018 is ingetrokken en waar het beroep van [A] en [eiser 2] van rechtswege betrekking op had.

9.5.

Verweerder heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 26 februari 2021 de tekst van het uitvoeringsbesluit 5/19 gewijzigd en de hondenkaart vervangen. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat hiermee geen wijziging is beoogd voor wat betreft de omvang van het hondenlosloopgebied, maar dat het gaat om een verduidelijking.

9.6.

De rechtbank stelt voorop dat uit de hondenkaart die als bijlage bij het gewijzigde uitvoeringsbesluit is gevoegd, duidelijk volgt waar het hondenlosloopgebied loopt. Op deze kaart is de bebouwing te zien en zijn de watergangen te herkennen. Op basis daarvan kan worden vastgesteld dat het hondenlosloopgebied loopt vanaf de watergang aan de achterzijde van de woningen van [eiser 2] . In het uitvoeringsbesluit is verder bepaald dat de hondenkaart prevaleert in het geval dat er sprake is van tegenstrijdigheid tussen enerzijds de omschrijving en anderzijds de hondenkaart. Het op de hondenkaart aangeduide gebied is dus doorslaggevend. Dat de tekst van het nieuwe uitvoeringsbesluit niet klopt, zoals verweerder ter zitting heeft beaamd, heeft daarom geen gevolgen voor wat betreft de omvang van het hondenlosloopgebied. Dat het gewijzigde uitvoeringsbesluit de omvang van het hondenlosloopgebied nu duidelijk weergeeft, heeft [eiser 2] ook niet bestreden. Voor wat betreft de vraag of het hondenlosloopgebied in omvang is uitgebreid, geldt dat [eiser 2] geen concrete punten naar voren heeft gebracht waaruit dit blijkt. Dat het hondenlosloopgebied is uitgebreid, kan zowel uit de tekst van de (vroegere) uitvoeringsbesluiten als de feitelijke situatie niet worden opgemaakt. In dat verband neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de toelichting van partijen en de uitspraak van de rechtbank van 26 februari 2021 (zie rechtsoverweging 6 van die uitspraak) blijkt dat de toenmalige omheining van het hondenlosloopgebied overeenkwam met de grenzen van het hondenlosloopgebied zoals dat met het gewijzigde uitvoeringsbesluit 5/19 is aangewezen. Dat er sprake is van een uitbreiding van het hondenlosloopgebied in plaats van een verduidelijking is dus – gelet op zowel de (voormalige) tekst van de uitvoeringsbesluiten als de feitelijke situatie – niet komen vast te staan.

Strijd met Groenbeleidsplan 2010-2020?

9.7.

[eiser 2] heeft in de tweede plaats aangevoerd dat het betreffende gebied een ecologische verbindingszone is als bedoeld in het ‘Groenbeleidsplan 2010-2020’ van de gemeente Rijswijk. In dat verband heeft [eiser 2] naar voren gebracht dat in het Groenbeleidsplan is verwoord dat loslopende honden, vanwege de verstoring van de fauna, ongewenst zijn in verbindingszones.

9.8.

De rechtbank stelt met betrekking tot het Groenbeleidsplan voorop dat het Groenbeleidsplan een visie is en geen dwingende regelgeving betreft. Verder komt, zoals verweerder heeft toegelicht, in het Groenbeleidsplan tot uitdrukking dat het groen voor meerdere functies kan worden gebruikt. Uit het Groenbeleidsplan volgt dat de groenstrook ook wordt gebruikt voor recreatie en dat er door de groenstrook een wandel- en fietsroute zal lopen. De ecologische en recreatieve functie kunnen op gespannen voet staan met elkaar. Er zal dus een afweging moeten plaatsvinden en het is in de eerste plaats aan verweerder om die afweging te maken. Daarbij komt aan verweerder beleidsruimte toe. Tegen deze achtergrond is de rechtbank van oordeel dat de afweging die verweerder heeft gemaakt niet onredelijk is. Er is voldoende rekening gehouden met het feit dat er sprake is van een ecologische verbindingszone. Zo worden er groene oevers ingericht, wordt er beperkt gemaaid en worden er insectenvriendelijke bloemen gezaaid. De beroepsgrond van [eiser 2] – dat het Groenbeleidsplan eraan in de weg staat dat het betreffende gebied als hondenlosloopgebied wordt aangewezen – slaagt gelet op het voorgaande niet.

Belangenafweging

9.9.

[eiser 2] heeft tot slot betoogd dat de belangen van omwonenden onvoldoende zijn meegewogen. Hierin wordt [eiser 2] niet gevolgd. Uit de toelichting bij het bestreden besluit blijkt dat de overlast die omwonenden ervaren, bestaande uit een hogere parkeerdruk alsmede geluids- en stankoverlast, is meegewogen door verweerder. Verweerder heeft toegelicht dat daar tegenover het belang van de hondenbezitters staat, om hun hond op een veilige plek te kunnen laten uitrennen. Verweerder heeft onderkend dat de plaatsing van de hekken rondom het gebied een aanzuigende werking heeft gehad; het werd drukker. Waar er voorheen nauwelijks klachten waren van omwonenden, namen die sinds de plaatsing van de hekken de klachten toe. In dat verband is in het bestreden besluit vermeld dat er een alternatief losloopgebied is gevonden in de nabije omgeving en dat dit nieuwe losloopgebied zal worden omheind. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat dit alternatieve losloopgebied inmiddels is omheind en dat voor wat betreft het hondenlosloopgebied aan de achterzijde van de woning van [eiser 2] , de omheining is verwijderd. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank de belangen van omwonenden kenbaar bij de aanwijzing van het losloopgebied betrokken en in redelijkheid het besluit kunnen nemen. Ook deze beroepsgrond van [eiser 2] slaagt daarom niet.

9.10.

Voor wat betreft de zaak met zaaknummer SGR 21/3499 is de slotsom dat het beroep van [eiser 1] niet-ontvankelijk wordt verklaard en dat het beroep van [eiser 2] ongegrond wordt verklaard. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

Zaak met zaaknummer SGR 20/3547 (het handhavingsverzoek)

9.11.

Voor de zaak met zaaknummer SGR 20/3547 geldt, anders dan voor de zaak met zaaknummer SGR 21/3449, dat zowel [eiser 2] als [eiser 1] bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit van 19 november 2019. In deze zaak zijn eisers dan ook beiden ontvankelijk in hun beroep.

9.12.

Eisers hebben op 23 september 2019 een handhavingsverzoek ingediend. Volgens eisers wordt een te groot gebied gebruikt als hondenlosloopgebied; het feitelijke gebruik stemt niet overeen met wat geldt op basis van het uitvoeringsbesluit. Het gaat eisers met name om het gebied dat loopt vanaf de watergang die ligt achter de woningen van eisers. Volgens eisers mag alleen het gebied dat loopt vanaf de singel die langs de Schaapweg loopt, worden gebruikt als hondenlosloopgebied. De rechtbank begrijpt het handhavingsverzoek van eisers zo dat zij hiermee willen bereiken dat verweerder handhavend optreedt tegen loslopende honden. Voor zover eisers met het handhavingsverzoek beogen dat het hondenlosloopgebied wordt verkleind, is een handhavingsverzoek daarvoor niet het geschikte middel. Voor handhaving is immers alleen plaats wanneer er sprake is van een overtreding op basis van bestaande regelgeving.

9.13.

Verweerder heeft het handhavingsverzoek destijds afgewezen. Verweerder heeft zich toen op het standpunt gesteld dat er, gezien de samenhang tussen de regels van het uitvoeringsbesluit en de hondenkaart, geen misverstand kan bestaan over de ligging van het hondenlosloopgebied. Volgens verweerder blijkt duidelijk dat het hondenlosloopgebied loopt tot aan de singel, grenzend aan de woningen.

9.14.

Zoals al volgt uit de uitspraak van de rechtbank van 26 februari 2021 (zie rechtsoverweging 4), kan verweerder niet in die motivering worden gevolgd. De rechtbank heeft in de uitspraak van 26 februari 2021 overwogen dat niet duidelijk is wat de omvang van het gebied is. De motivering van verweerder kan de beslissing die is genomen dan ook niet dragen. Daarmee kleeft er een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit en komt het in aanmerking voor vernietiging.

9.15.

De rechtbank ziet – met name in het kader van finale geschilbeslechting – aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. In de eerste plaats staat het rechtszekerheidsbeginsel eraan in de weg dat er nu nog wordt gehandhaafd op basis van het toen geldende (onduidelijke) uitvoeringsbesluit. Dat is niet mogelijk. In de tweede plaats is toewijzing van het handhavingsverzoek op basis van het huidige uitvoeringsbesluit naar het oordeel van de rechtbank evenmin mogelijk. Uit de verduidelijking van het gewijzigde uitvoeringsbesluit 5/19 blijkt immers voldoende duidelijk dat het hondenlosloopgebied loopt vanaf de watergang achter de woningen van eisers (zie rechtsoverweging 9.6); het hondenlosloopgebied begint niet pas vanaf de singel die loopt langs de Schaapweg. Er is dus geen grond voor inwilliging van het handhavingsverzoek van eisers.

9.16.

Met betrekking tot de zaak met zaaknummer SGR 20/3547 leidt dat tot de slotsom dat het beroep gegrond is, het bestreden besluit wordt vernietigd, maar dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand worden gelaten.

9.17.

Omdat het beroep gegrond is, zal verweerder worden veroordeeld in de proceskosten van eisers. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) komen onder meer voor vergoeding in aanmerking de kosten die zijn gemaakt voor beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. De rechtbank kent hiervoor overeenkomstig het Bpb twee punten ter waarde van € 534,- per punt toe voor de bezwaarfase (voor het bezwaarschrift en de hoorzitting) en twee punten ter waarde van € 748,- toe voor de beroepsfase (voor het beroepschrift en het bijwonen van de zitting). Het totaal komt daarmee op € 2.564,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van [eiser 1] in de zaak met zaaknummer SGR 21/3449 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van [eiser 2] in de zaak met zaaknummer SGR 21/3449 ongegrond;
verklaart het beroep van eisers in de zaak met zaaknummer SGR 20/3547 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit in de zaak met zaaknummer SGR 20/3547;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat bestreden besluit, in de zaak met zaaknummer SGR 20/3547, in stand blijven;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers voor een bedrag van € 2.564,-;
bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Pereth, rechter, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 november 2021.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.