Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/4149
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2021 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , beiden te [woonplaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. W. Visser),
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk, verweerder,
(gemachtigde: R. Oosterhuis).
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op hun aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruik van het perceel [perceel 1] [huisnummer 1] te [plaats 1] (het perceel) als kleinschalig kampeerterrein.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 1 oktober 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 26 september 2019 hebben eisers een principeverzoek bij verweerder ingediend voor een omgevingsvergunning. Het project waar het principeverzoek betrekking op heeft is het inrichten van een kampeerlocatie van 3000 m2 op het perceel en het plaatsen van de benodigde bebouwing van 150 m2.
2. Bij brief van 27 januari 2020 heeft verweerder eisers medegedeeld dat deze activiteit in strijd is met het bestemmingsplan en planologisch een ongewenste ontwikkeling is, zodat er geen mogelijkheden zijn om mee te werken aan het plan van eisers.
3. Op 25 oktober 2020 hebben eisers een omgevingsvergunning aangevraagd voor het inrichten van 25 plekken voor natuurovernachtingen op het perceel.
4. Verweerder heeft eisers bij brief van 27 oktober 2020 medegedeeld dat de aanvraag volgens de reguliere voorbereidingsprocedure zal worden behandeld. Verweerder heeft in het Gemeenteblad van 29 oktober 2020 een kennisgeving geplaatst waarin eveneens staat dat de aanvraag van eisers zal worden behandeld volgens de reguliere voorbereidingsprocedure.
5. Nadat verweerder bij brief van 14 december 2020 de beslistermijn met zes weken heeft verlengd, heeft verweerder eisers bij brief van 21 januari 2021 medegedeeld niet in te stemmen met het (gewijzigde) principeverzoek en eisers geadviseerd om de aanvraag voor een omgevingsvergunning in te trekken.
6. Vervolgens hebben eisers verweerder bij brief van 23 april 2021 in gebreke gesteld. In deze brief staat onder meer dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en dat de omgevingsvergunning met het verstrijken van de beslistermijn van rechtswege is verleend. De ingebrekestelling heeft betrekking op artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op grond waarvan het bestuursorgaan de beschikking twee weken nadat deze van rechtswege is gegeven bekend moet maken.
7. Op de ingebrekestelling van eisers heeft verweerder bij brief van 3 mei 2021 gereageerd. Hierin heeft verweerder het standpunt ingenomen dat niet de reguliere maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, zodat geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de aanvraag van eisers in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied West” (het bestemmingsplan). Ook is er op grond van het bestemmingsplan geen afwijking mogelijk volgens verweerder. Er wordt – aldus verweerder – afgeweken van de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ en het bestemmingsplan voorziet alleen in een afwijkingsmogelijkheid binnen het bouwvlak, terwijl de kampeerplekken op grond van de aanvraag buiten het bouwvlak worden gerealiseerd.
Voor het vervolg van de behandeling van de aanvraag heeft verweerder in deze brief voorts opgemerkt dat een ruimtelijke onderbouwing is vereist. Verweerder heeft eisers gevraagd deze ruimtelijke onderbouwing binnen drie weken aan te leveren. Wanneer eisers nalaten de ruimtelijke onderbouwing toe te sturen, zo staat in de brief, zal de aanvraag buiten behandeling worden gelaten.
8. Bij besluit van 3 juni 2021 heeft verweerder de aanvraag buiten behandeling gesteld op de grond dat de gevraagde aanvullende gegevens niet binnen de gestelde termijn zijn ontvangen.
9. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens eisers maakt het bestemmingsplan een onderscheid tussen enerzijds het maximale vloeroppervlak voor bebouwing en anderzijds het maximale oppervlak van de gronden in gebruik voor de nevenfunctie. Voor de gronden – waar de aanvraag van eisers betrekking op heeft – geldt volgens eisers niet dat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid beperkt is tot wat binnen het bouwvlak ligt. Aangezien het bestemmingsplan voorziet in een afwijkingsmogelijkheid voor wat eisers hebben aangevraagd, is – aldus eisers – de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing en moet worden geconcludeerd dat met het verstrijken van de beslistermijn de vergunning van rechtswege is verleend.
Eisers hebben tevens een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. In dat verband hebben eisers gewezen op de besluitvorming van verweerder ten aanzien van het perceel [perceel 2] [huisnummer 2] in [plaats 2] , met betrekking tot het gebruik van een horecagelegenheid dat ook buiten het bouwvlak plaatsvond. In dat geval heeft verweerder wel de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast bij het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning.
Voor zover verweerder de aanvraag buiten behandeling heeft gesteld, omdat deze niet tijdig door eisers is aangevuld, hebben eisers gesteld dat verweerder ten tijde van dat besluit niet langer bevoegd was om te beslissen op de aanvraag. De gevraagde omgevingsvergunning was immers al van rechtswege verleend. Het beroep richt zich daarom – aldus eisers – ook tegen dit door verweerder onbevoegd genomen besluit.
10. De rechtbank overweegt als volgt.
10.1.
Eisers hebben op de zitting toegelicht dat hun beroep is gericht op het bekendmaken van een – volgens eisers – van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
10.2.
Alleen wanneer de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, kan een vergunning van rechtswege ontstaan. Het geschil spitst zich daarmee toe op de vraag of voor de aanvraag van eisers de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt.
10.3.
In artikel 3.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn de activiteiten benoemd waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Indien een activiteit niet in dit artikel wordt genoemd, is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing.
10.4.
Artikel 3.10 van de Wabo bepaalt, voor zover van belang, dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
10.5.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts een omgevingsvergunning worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
10.6.
Op grond van artikel 3.1 van het bestemmingsplan hebben de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft de bestemming “Agrarisch met waarden”. Niet in geschil is dat de activiteit waarvoor eisers een omgevingsvergunning hebben aangevraagd in strijd is met deze bestemming.
10.7.
In artikel 3.5.3 van het bestemmingsplan is een zogeheten binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen. Dit artikel luidt - voor zover hier van belang – als volgt:
“
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 3.1, ten behoeve van het toestaan van de in tabel 3.1 genoemde niet-agrarische nevenfuncties binnen het bouwvlak […]”
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 3.1, ten behoeve van het toestaan van de in tabel 3.1 genoemde niet-agrarische nevenfuncties binnen het bouwvlak […]”
10.8.
In tabel 3.1 in het bestemmingsplan zijn per nevenfunctie opgenomen: 1) een maximaal oppervlak van gronden in gebruik voor de nevenfunctie en 2) een maximaal vloeroppervlak in bebouwing voor de nevenfunctie. Hierin is bij de nevenfunctie ‘kleinschalig kamperen’ opgenomen dat maximaal 3000 m2 van de gronden in gebruik mag worden genomen voor deze nevenfunctie en maximaal 150 m2 vloeroppervlak voor de bebouwing.
10.9.
Uit de tekst van artikel 3.5.3 van het bestemmingsplan volgt dat het toestaan van niet-agrarische nevenfuncties is beperkt tot nevenfuncties binnen het bouwvlak. Het onderscheid dat eisers maken tussen enerzijds het maximale oppervlak van de gronden in gebruik voor de nevenfunctie en anderzijds het maximale vloeroppervlak in bebouwing voor de nevenfunctie, maakt in dit verband geen verschil. In artikel 3.5.3 wordt zonder onderscheid verwezen naar tabel 3.1 en daaraan wordt de voorwaarde gesteld dat de in die tabel genoemde functies binnen het bouwvlak plaatsvinden. De nevenfunctie kleinschalig kamperen moet dus ook voor wat betreft het gebruik van de gronden binnen het bouwvlak plaatsvinden om onder deze afwijkingsmogelijkheid te vallen. Niet in geschil is dat de kampeerplekken worden gerealiseerd buiten het bouwvlak. Het plan van eisers voldoet daarom niet aan de voorwaarden voor een binnenplanse afwijking. Daarom kan voor het plan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo geen omgevingsvergunning worden verleend. Dat op basis van de aanvraag een omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, is gesteld noch gebleken. De omgevingsvergunning kan dus slechts worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°. De uitgebreide voorbereidingsprocedure is van toepassing, waardoor er niet van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend aan eisers.
10.10.
Dat verweerder in eerste instantie heeft medegedeeld dat op de aanvraag de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en dat verweerder – zoals vaststaat – in een vergelijkbaar geval, de horecagelegenheid op het perceel [perceel 2] [huisnummer 2] in [plaats 2] , wel de reguliere voorbereidingsprocedure (onterecht) heeft toegepast, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1952) is de beantwoording van de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag van toepassing is. Verweerder heeft hierin dus geen keuze, maar moet de voorbereidingsprocedure toepassen die uit de Wabo voortvloeit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:N::RVS:2019:157).
10.11.
Met betrekking tot de stelling van eisers ter zitting dat de gemeenteraad niet de juiste informatie heeft gekregen, doordat aan de gemeenteraad impressietekeningen zijn voorgelegd die een omvangrijker plan betreffen dan het plan van de aanvraag, geldt evenmin dat dit leidt tot een andere uitkomst. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, is de gemeenteraad niet formeel bij de beoordeling van de aanvraag betrokken. Ook gaat het uiteindelijk om de vraag of de aanvraag betrekking heeft op een plan dat binnen het bouwvlak wordt gerealiseerd. De impressietekeningen brengen in deze beoordeling geen verandering. Zoals hiervoor al is overwogen, staat immers niet ter discussie dat in het geval van eisers het plan niet binnen het bouwvlak wordt gerealiseerd.
10.12.
Nu de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, was er ten tijde van het instellen van het beroep op 14 juni 2021 geen sprake van het niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning te verlenen. Daarmee doet de situatie zoals bedoeld in artikel 8:55f van de Awb zich niet voor en staat er voor eisers geen beroep op de bestuursrechter open. Verweerder is gelet op het voorgaande ook niet in gebreke en is aan eisers geen dwangsommen verschuldigd.
10.13.
De rechtbank merkt ter voorlichting van partijen nog op dat wanneer door eisers een vergunning zou worden aangevraagd voor de duur van ten hoogste tien jaar, een afwijking van het bestemmingsplan mogelijk zou zijn op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. In dat geval moet verweerder de aanvraag wel volgens de reguliere voorbereidingsprocedure behandelen.
10.14.
Voor wat betreft het besluit van verweerder van 3 juni 2021, waarin de aanvraag van eisers buiten behandeling is gesteld, geldt dat dit een primair besluit is en dat eisers hiertegen eerst bezwaar hadden moeten maken alvorens beroep in te stellen. Dit volgt uit artikel 7:1 van de Awb. Eisers hebben dat niet gedaan. In zoverre is de rechtbank dan ook onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. Het beroepschrift van eisers zal – met toepassing van artikel 6:15 van de Awb – worden doorgestuurd naar verweerder teneinde het beroepschrift als een bezwaarschrift te laten behandelen.
10.15.
De slotsom is dat het beroep niet-ontvankelijk zal worden verklaard voor wat betreft het beroep van eisers tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege en dat de rechtbank zich onbevoegd zal verklaren om kennis te nemen van het beroep tegen het besluit van 3 juni 2021. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- het beroep van eisers niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege;
- zich onbevoegd om kennis te nemen van het beroep van eisers tegen het besluit van 3 juni 2021.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Pereth, rechter, in aanwezigheid van J.M. Lo-A-Njoe, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 november 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.