Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/6567
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 mei 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , [buitenland] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. M.C. Remeijer-Schmitz).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting De Haagse Scholen(DHS)
(gemachtigde: mr. H.J. Brouwer)
Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres om handhavend op te treden ten aanzien van het gebruik van de schoolpleinen van de Galvanischool, onderdeel van DHS, aan de Snelliusstraat te Den Haag (de schoolpleinen) afgewezen.
Eiseres heeft tegen dat besluit bij verweerder bezwaar ingesteld.
Eiseres heeft bij brief van 11 oktober 2019 beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar.
Bij besluit van 27 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
DHS heeft een schriftelijke zienswijze ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door A. Gomis, adviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. DHS heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door S. Pool, projectleider nieuwbouw en innovatie bij DHS.
Overwegingen
1.1
Het beroep ingesteld door eiseres tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 27 november 2019, waarin op het bezwaar van eiseres is beslist.
1.2
Nu verweerder een beslissing heeft genomen op het bezwaar van eiseres heeft zij geen belang meer bij haar beroep voor zover het gericht is tegen het niet tijdig nemen van deze beslissing. Eiseres heeft dit ter zitting desgevraagd bevestigd. De rechtbank zal daarom het beroep voor zover het gericht is tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk verklaren.
1.3
De rechtbank is van oordeel dat eiseres procesbelang heeft omdat haar verblijf in [buitenland] van tijdelijke aard is en zij ter zitting desgevraagd heeft aangegeven dat zij bij terugkeer naar Nederland haar woning tegenover de schoolpleinen van de Galvanischool aan de Snelliusstraat met haar gezin weer zal betrekken.
2.1
Eiseres heeft op 16 oktober 2018 bij verweerder een verzoek tot handhaving ingediend. Aan dit verzoek ligt ten grondslag dat DHS voorafgaand aan de verbouw van de Galvanischool het gebruik door de buurtkinderen van de schoolpleinen aan de Snelliusstraat na schooltijd heeft beëindigd. Volgens eiseres is DHS hier niet toe gerechtigd en dient verweerder hiertegen handhavend op te treden.
2.2
Verweerder heeft het verzoek bij het primaire besluit afgewezen en dit bij het bestreden besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd – voor zover in beroep van belang – dat het vigerende bestemmingsplan geen verplichting bevat om de schoolpleinen na schooltijd voor de buurt open te stellen en dat het DHS in de hoedanigheid van eigenaar van het perceel vrij staat om het gebruik ervan door de buurt te beëindigen. Het feit dat DHS in het verleden, al dan niet op intignatie en met publieke middelen van de gemeente de schoolpleinen mede ten behoeve van buurtgebruik heeft opengehouden, brengt niet de verplichting voor DHS mee om dat gebruik te laten voortbestaan. Voorts kan een schoolplein volgens verweerder niet als een openbare weg in de zin van de Wegenwet worden aangemerkt, zodat verweerder niet verplicht is de schoolpleinen open te stellen op grond van artikel 4 van Pro de Wegenwet en evenmin op grond van artikel 2.10 van de Algemene plaatselijke verordening (Apv), welk artikel strekt tot handhaving van de openbaarheid van een weg in de zin van de Wegenwet.
3. Eiseres kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en betoogt dat verweerder handhavend moet optreden. Zij stelt dat ingevolge een besluit van de gemeenteraad van Den Haag van 8 oktober 1976 sprake is van een publiekrechtelijke verplichting voor DHS om de schoolpleinen na schooltijd open te stellen voor (mede)gebruik door de buurt. Daarnaast zijn de schoolpleinen volgens eiseres openbaar terrein in de zin van de Wegenwet, zodat ook hieruit voor DHS voornoemde publiekrechtelijke verplichting voortvloeit.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4.2
Ingevolge het vigerende bestemmingsplan “Duinoord” (het bestemmingsplan), vastgesteld op 26 november 2015, rust op het perceel waarop de schoolpleinen zijn gelegen de bestemming “Maatschappelijk-1”. Ingevolge artikel 9.1 van de planregels zijn de betreffende gronden bestemd voor bibliotheken, gezondheidszorg, jeugd-/kinder-/buitenschoolse opvang, peuterspeelzalen, onderwijs, openbare dienstverlening, religie, uitvaartcentra, verenigingsleven en zorg- en welzijnsinstellingen. Eiseres heeft haar stelling dat DHS in strijd met het bestemmingsplan handelt tijdens de behandeling ter zitting niet langer gehandhaafd. De rechtbank stelt ook vast dat de beëindiging door DHS van de openstelling van de schoolpleinen niet in strijd is met het bestemmingsplan.
Artikel 4 van Pro de Wegenwet
4.3
Eiseres stelt dat de schoolpleinen moeten worden aangemerkt als openbare weg in de zin van artikel 4 van Pro de Wegenwet, zodat DHS het gebruik van de schoolpleinen door een ieder moet dulden. Eiseres voert daartoe aan dat de schoolpleinen langer dan dertig jaar voor iedereen toegankelijk zijn geweest als bedoeld in het eerste lid onder I van dit artikel. Eveneens wordt voldaan aan de voorwaarde vervat in het eerste lid onder II, omdat de schoolpleinen tenminste 10 jaar openbaar toegankelijk zijn geweest en gedurende die periode zijn onderhouden met openbare middelen van de gemeente. Eiseres stelt voorts, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017 [1] , dat het feit dat de schoolpleinen geen verkeersfunctie vervullen niet in de weg staat aan kwalificatie als openbare weg. Ingevolge deze uitspraak komt aan onderhoud door de gemeente doorslaggevende betekenis toe voor een dergelijke kwalificatie. Het onderhoud van de onderhavige schoolpleinen was in ieder geval tot 2008, het jaar waarin DHS de juridische eigendom van het terrein verkreeg, een gemeentelijke aangelegenheid en in 2011/2012 heeft herinrichting plaatsgevonden met publieke middelen. Ter onderbouwing van haar standpunt dat de schoolpleinen openbaar terrein zijn verwijst eiseres ter zitting ook naar een uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013. [2] Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst eiseres verder nog naar het document ‘Vervolgvragen verbouwing Galvanistraat’ van 4 juni 2019 (RIS302367), waarin gemeenteraadslid Grinwis vraagt of de buurtfunctie van de schoolpleinen kan worden beëindigd zonder dat hieraan een formeel onttrekkingsbesluit ten grondslag ligt.
4.4
De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 1 van Pro de Wegenwet deze wet alleen van toepassing is op openbare wegen. De Wegenwet regelt in artikel 4 wanneer Pro een weg openbaar is. De Wegenwet regelt niet wanneer sprake is van een weg in de zin van die wet. De opsomming in artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet geeft slechts aan wat mede onder wegen in de zin van die wet moet worden verstaan. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wegenwet (Kamerstukken II 1929/1930, nr. 99a, blz. 1) werd een afzonderlijke bepaling, waarbij tot uitdrukking komt wat tot de wegen geacht wordt te behoren, niet nodig en niet gewenst geacht omdat voornamelijk door de praktijk zelf wordt bepaald wat tot wegen gerekend moet worden. De Wegenwet heeft naar het oordeel van de Afdeling betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. [3]
4.5
De rechtbank is van oordeel dat de schoolpleinen niet kunnen worden gekwalificeerd als wegen in de zin van de Wegenwet. De rechtbank overweegt hiertoe dat de schoolpleinen geen algemene verkeersfunctie vervullen, gelet op het feit dat zij geen doorgaande functie hebben ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer. De stelling van eiseres dat de schoolpleinen voor iedereen toegankelijk zijn doet daar niet aan af, nu niet bepalend is dat niemand de toegang wordt ontzegd maar de vraag of de schoolpleinen het openbaar verkeer dienen. [4] Het oordeel dat de schoolpleinen niet kunnen worden gekwalificeerd als wegen in de zin van de Wegenwet brengt reeds mee dat geen sprake kan zijn van een openbare weg als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder I en II, van de Wegenwet. De uitspraken waarnaar eiseres verwijst kunnen haar niet baten. In voormelde uitspraak van 15 maart 2017 ging het om de vraag of sprake was van een pad dat voor een ieder toegankelijk was. Daarbij achtte de Afdeling van belang of en vanaf wanneer het pad aanwezig was en als doorgang kon worden gebruikt en werd gebruikt om naar de andere kant te gaan. Dat er al eerder speeltoestellen stonden die voor een ieder toegankelijk waren, zonder dat sprake was van een doorgaande functie, achtte de Afdeling op zich onvoldoende. Ook de schoolpleinen vormen, zoals ter zitting door eiseres desgevraagd is bevestigd, geen doorgang en kunnen daarom niet worden gekwalificeerd als weg. In de uitspraak van 3 april 2013 gaat de Afdeling uit van het bestaan van een weg en staat (alleen) de openbaarheid daarvan ter discussie. Aan een beoordeling van de vraag of de schoolpleinen openbaar zijn komt de rechtbank in dit geval niet toe, nu niet aan de daaraan voorafgaande voorwaarde wordt voldaan dat sprake moet zijn van een weg in de zin van de Wegenwet.
Het gemeenteraadsbesluit van 8 oktober 1976
4.6
Eiseres stelt verder dat het gebruik van de schoolpleinen door de buurt is vastgelegd in een besluit van de gemeenteraad van 8 oktober 1976. De buurtkinderen hebben als gevolg van dit besluit sinds de jaren 60 van de vorige eeuw tot enkele maanden vóór de aanvang van de verbouw van de school in 2018 gebruik gemaakt van de schoolpleinen. Het feit dat DHS eigenaar is geworden van de schoolpleinen maakt dit niet anders. Eiseres wijst erop dat aan DHS – mede ten behoeve van buurtgebruik – gemeentelijke subsidies zijn verstrekt ten behoeve van de herinrichting van de schoolpleinen als speelvoorziening. In door eiseres overgelegde e-mails van D.J. Nauta van 12 mei 2015 en 27 september 2012 worden het buurtgebruik en de daarmee gepaard gaande financiering van € 30.000,-. bevestigd. Verder voert eiseres aan dat het gebruik door de buurt tevens is vastgelegd in een convenant van 30 november 2011 tussen de directie van de Stichting Galvanischool en de buurtbewoners.
4.7
De rechtbank overweegt dat het besluit van de gemeenteraad van 8 oktober 1976
een besluit is tot inrichting van de speelterreinen van de school tot speelvoorziening mede ten behoeve van de buurt waarvoor financiën ter beschikking worden gesteld. De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of dit besluit de publiekrechtelijke verplichting met zich meebrengt voor DHS om de schoolpleinen open te houden, zodat het afsluiten ervan een overtreding is waartegen verweerder handhavend dient op te treden. De rechtbank overweegt dat het raadsbesluit is genomen toen het bestuur van de school berustte bij de gemeente en de gemeente eigenaar was van het perceel. Het besluit tot inrichting en financiering is in dat kader genomen. Niet blijkt dat dit besluit is genomen op grond van een publiekrechtelijke bevoegdheid. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het besluit dan ook geen publiekrechtelijke verplichting worden afgeleid voor opvolgende eigenaren om de schoolterreinen openbaar toegankelijk te houden. De rechtbank merkt daarbij nog op dat in het kader van de overdracht van de eigendom van het perceel aan DHS in 2008 in de eigendomsakte ook geen voorbehoud is opgenomen waaruit een dergelijke verplichting voortvloeit. DHS kan derhalve als eigenaar van het perceel zelf bepalen of buurtkinderen van de schoolpleinen gebruik mogen maken. Uit het feit dat ingevolge Afdeling 3 van de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Onderwijshuisvestingsverordening van 2015 van de gemeente aan DHS publieke middelen ter beschikking worden gesteld, die mede bestemd zijn voor het inrichten (en tot 2015 voor het onderhoud) van de schoolpleinen, levert evenmin een publiekrechtelijke verplichting op om de schoolpleinen open te stellen.
Het convenant
4.8
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat DHS gelet op het convenant van 30 november 2010 het gebruik door de buurt niet mag beëindigen overweegt de rechtbank als volgt. In het convenant zijn DHS en buurtbewoners overeengekomen dat DHS de schoolpleinen (en het schoolplein aan de Galvanistraat) na schooltijd openstelt voor gebruik door buurtkinderen. Het betreft hier derhalve een privaatrechtelijke afspraak tussen DHS en de buurtbewoners, waarbij de gemeente ook geen partij is. Eventuele niet nakoming van die afspraak levert derhalve geen overtreding van een publiekrechtelijk voorschrift op waartegen verweerder handhavend kan optreden. Dat in het kader van dat convenant door de gemeente subsidies zijn verstrekt maakt dat niet anders.
De Apv
4.9
Eiseres heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat zij afziet van een beroep op de Apv. Voor zover een beroep op de Apv zou worden gedaan wijst de rechtbank er ten overvloede op, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 15 december 2010 [5] , dat, hoewel de Apv voor de uitleg van het begrip “weg” aansluit bij artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, voor de beoordeling of artikel 2.10 van de Apv kan worden ingeroepen ter handhaving van de openbaarheid van de weg ook bepalend is of sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet. Zoals hiervoor overwogen is geen sprake van een weg als bedoeld in de Wegenwet.
4.1
Gelet op het voorgaande vloeit uit artikel 4 van Pro de Wegenwet en het gemeenteraadsbesluit van 8 oktober 1976 geen publiekrechtelijke verplichting voort voor DHS om de schoolpleinen na schooltijd open te stellen voor de buurt. Ook aan het document ‘Vervolgvragen verbouwing Galvanistraat’ van 4 juni 2019 (RIS302367) kan zodanige verplichting niet worden ontleend. Ook overigens is niet gebleken van een publiekrechtelijk voorschrift dat DHS daartoe verplicht. Nu derhalve geen sprake is van een overtreding van een publiekrechtelijk voorschrift, is verweerder niet bevoegd tot handhaving en heeft verweerder daarom terecht van handhaving afgezien.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 november 2019 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2021.
griffier rechter
de griffier is verhinderd te tekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE: WET- EN REGELGEVING
Wegenwet
Artikel 1 van Pro de Wegenwet luidt:
1. Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
2 Onder wegen worden in deze wet mede verstaan:
I. voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik;
II. bruggen.
Artikel 4 van Pro de Wegenwet luidt:
1 Een weg is openbaar:
I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
2 Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
3 Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen.
Wet op het primair onderwijs (WPO)
Artikel 92 van Pro de WPO luidt:
1. Voor de toepassing van deze afdeling worden onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
b. herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
Algemene plaatselijke verordening van Den Haag (APV)
Artikel 1:1 van Pro de APV luidt:
In deze verordening wordt verstaan dan wel mede verstaan onder:
a. Weg:
1. de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen;
2. de - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en
aanlegplaatsen voor vaartuigen;
3. de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn;
4. andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of
vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.
5. van de weg zoals bedoeld in sub a, onder 1 tot en met 4, maakt deel uit de daartoe behorende ondergrond.
(...)
c. Rechthebbende: eenieder die over enige zaak enige zeggenschap heeft krachtens een zakelijk of persoonlijk recht.
(...)
Artikel 2:10 van Pro de APV luidt:
1. Het is verboden zonder vergunning of instemming van het college van
burgemeester en wethouders een voorwerp op, in, over of boven de weg te
plaatsen, aan te brengen of te hebben, of de weg anders te gebruiken dan
overeenkomstig de publieke functie daarvan.
(...)