Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/4677
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. drs. P.M. Waszink),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. E.G.M. Otte).
Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag om een omgevingsvergunning afgewezen.
Bij besluit van 4 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 15 juli 2019 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft op 1 maart 2021 een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft op 4 maart 2021 nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2021. Namens eiser is verschenen [A] , bijgestaan door eisers gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser heeft op 21 augustus 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd om een ruimte gelegen in de [straat 1] [huisnummer] te Den Haag in gebruik te nemen als woning. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten (1) het bouwen van een bouwwerk en (2) het handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2. Verweerder heeft de aanvraag bij het primaire besluit afgewezen. Verweerder heeft de omgevingsvergunning geweigerd vanwege strijd met het bestemmingsplan ‘Zeeheldenkwartier’. Wonen is op grond van artikel 4.4, onder a, van voornoemd bestemmingsplan uitsluitend op de verdiepingen toegestaan. Het bestemmingsplan kent geen afwijkingsmogelijkheid. Verweerder is ook niet bereid om afwijking van de desbetreffende bestemmingsplanregels toe te staan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (de ‘kruimelgevallenregeling’). Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat in Den Haag wordt gewerkt met de Hoofdwinkelstructuur (HWS). De [straat 1] ligt in de HWS. Verweerder wil de detailhandelsmeters binnen de HWS behouden zodat de gebieden vitaal, aantrekkelijk en daarmee economisch sterk worden gehouden. Deze locaties bieden vaak goedkope winkelpanden voor startende ondernemers of bedrijven die zonder lage huisvestingslasten moeilijk of niet zouden kunnen functioneren. Het onttrekken van detailhandel voor een woonfunctie is in de [straat 1] niet gewenst, aldus verweerder. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat hij het eens is met de door de Adviescommissie bezwaarschriften (de Commissie) gegeven motivering en het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
3.1.
Eiser voert aan dat verweerder de kruimelgevallenregeling ten onrechte niet heeft toegepast. Het bouwplan leidt tot lage huisvestingslasten: een grotere winkelruimte verhuren zou meer kosten. Er is ook geen sprake van onttrekking van vierkante meters aan de HWS, omdat de vierkante meters achterin het pand volgens eiser niet gebruikt kunnen worden als winkelruimte. Verweerder heeft niet het juiste gewicht toegekend aan de HWS. Toepassing van de kruimelgevallenregeling heeft geen negatieve gevolgen voor de ruimtelijke ordening. In dit geval is sprake van bijzondere omstandigheden. De begane grond wordt gescheiden in twee delen door een patio en de ingang van het achterste deel bevindt zich in de [straat 2] . Het achterste gedeelte als separate winkel verhuren is economisch en praktisch gezien niet haalbaar, omdat het pand alleen via de [straat 2] (niet binnen de HWS) en dan nog via een hofje met een gesloten deur te bereiken is. De situatie is al jaren niet anders en er is geen enkele aanwijzing dat dit ten koste is gegaan van de buurt, de [straat 1] als winkelstraat of de HWS. Er is nu sprake van een appartement waar niks mee gedaan kan worden, terwijl in de omgeving veel vraag is naar een dergelijke woning. Bovendien werd het achterste gedeelte van de begane grond al voor woondoeleinden gebruikt voordat eiser het pand verkreeg. Eiser verwijst in beroep naar een brief van de wethouder van Economie, Sport en Buitenruimte aan de voorzitter van de Commissie Bestuur van 19 februari 2019, waarin wordt gewezen op het inzetten op het verminderen van leegstand en het waarborgen van werkgelegenheid. Bij deze brief is de Retailmonitor Den Haag 2017 aangeboden, waaruit volgt dat het aantal winkels in het Zeeheldenkwartier al lange tijd daalt. Gelet hierop acht eiser maatwerk en afwijking van het beleid des te meer aan de orde. Tot slot wijst eiser op het feit dat het pand voor de gemeentelijke belastingen sinds 2019 dubbel wordt aangeslagen; eenmaal voor winkel en eenmaal voor woning.
3.2.
Eiser voert verder aan dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden. Er is volgens eiser sprake van onevenredig nadeel omdat hij het achterhuis op de begane grond gedurende lange tijd of helemaal niet zal kunnen benutten. Het is niet realistisch om dit deel te betrekken bij de winkel omdat het daar (bouwkundig) niet geschikt voor is en omdat aan een winkeloppervlak van 114 m2 geen of nauwelijks behoefte is. Het is evenmin een reële optie om het achtergedeelte van de begane grond los als winkel te verhuren vanwege de verscholen ingang via de [straat 2] en het hofje. Er valt geen nadeel te bedenken als het achtergedeelte voor bewoning zou worden gebruikt. Eiser wijst er ook op dat de onevenredigheid ook blijkt uit het feit dat dit pand conform het bestemmingsplan ook als kinderdagverblijf of medisch centrum verhuurd had mogen worden. In dat geval zou het gehele pand niet als winkel gebruikt kunnen worden. Vanwege de bijzondere omstandigheden had verweerder moeten afwijken van het beleid. In dit kader verwijst eiser ook naar artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
3.3.
Eiser voert tevens aan dat het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb en het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46 van Pro de Awb zijn geschonden. Verweerder heeft niet de nodige kennis vergaard over de relevante feiten en omstandigheden en de belangen van deze procedure. De Commissie heeft aangegeven het standpunt van eiser te begrijpen en zij acht het logisch dat er wordt gezocht naar een mogelijkheid om de ruimte efficiënt te benutten en het gebruik aantrekkelijker te maken voor de ondernemer. Verweerder heeft met dit onderdeel van het advies niets gedaan. Er is sprake van een patstelling: het achtergedeelte is verbouwd tot woonruimte maar eiser mag dit niet verhuren. Er is volgens eiser sprake van een onzorgvuldige belangenafweging en verweerder heeft het bestreden besluit op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. De Commissie heeft verder geconstateerd dat het beleid wellicht aan evaluatie en vernieuwing toe is, maar verweerder is daar niet op ingegaan. Verweerder had op zijn minst met eiser in overleg kunnen treden.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Niet in geschil is dat het bouwplan niet aan de regels van het bestemmingsplan voldoet. Op de betreffende locatie rust de bestemming ‘gemengd I’, waarbinnen wonen op de begane grond niet is toegestaan. Met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo en artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor is verweerder bevoegd een omgevingsvergunning te verlenen. Bij gebruikmaking van die bevoegdheid is verweerder op grond van het bepaalde in artikel 2.12 van de Wabo en artikel 3:4 van Pro de Awb gehouden om de daarbij betrokken belangen in kaart te brengen en deze belangen tegen elkaar af te wegen. Dat betekent dat de bestuursrechter deze beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen dat de rechtbank in dit geval moet beoordelen of verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van zijn afwijkingsbevoegdheid. Daarbij kan de rechtbank zonder terughoudendheid toetsen of de belangenafweging op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en of deugdelijk is gemotiveerd waarom een bepaalde keuze is gemaakt.
4.2.
De rechtbank zal hierna de door verweerder gemaakte belangenafweging en de motivering beoordelen.
4.3.
Verweerder heeft aan zijn weigering ten grondslag gelegd dat hij de detailhandelsmeters binnen de HWS wil behouden zodat de gebieden vitaal, aantrekkelijk en daarmee economisch sterk worden gehouden. Het onttrekken van detailhandel voor een woonfunctie is in de [straat 1] niet gewenst. De ruimte achterin het pand waar door eiser een woning is gerealiseerd, heeft echter een eigen ingang via het met een deur afgesloten hofje aan de [straat 2] . Deze straat is niet binnen de HWS gelegen. Dat betekent dat de woning niet vanuit de [straat 1] toegankelijk is. Daarbij komt het de rechtbank aannemelijk voor dat het achterhuis door de zeer smalle toegang (vanwege de aanwezige patio) vanuit de ruimte aan de [straat 1] redelijkerwijs niet als winkel is te gebruiken. Verweerder heeft deze aspecten naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende kenbaar bij zijn beoordeling meegewogen.
4.4.
Het voorgaande weegt des te zwaarder, nu eiser heeft gesteld en ter zitting nader toegelicht dat de vorige eigenaar van het pand de in geding zijnde (toen nog niet verbouwde) ruimte voor woondoeleinden gebruikte. De vorige eigenaar woonde namelijk lange tijd achter zijn winkel, aldus eiser. Later is de vorige eigenaar op de 1e verdieping gaan wonen, maar bleef het achterhuis in gebruik als atelier. Verweerder heeft dit niet gemotiveerd weersproken. Daarmee acht de rechtbank een woongeschiedenis enigszins aannemelijk. Ook dit heeft verweerder onvoldoende meegewogen.
4.5.
Ook het door eiser naar voren gebrachte punt dat in Den Haag sprake is van een groeiende woningnood heeft verweerder onvoldoende kenbaar meegewogen bij zijn beoordeling.
4.6.
Voorts acht de rechtbank het - met de Commissie - logisch dat verweerder samen met eiser zoekt naar een mogelijkheid om de ruimte efficiënt te benutten. Verweerder is hier in het geheel niet op ingegaan, hoewel hij in het bestreden besluit heeft opgenomen dat hij eens is met het advies van de Commissie.
4.7.
Tot slot volgt uit de door eiser ingebrachte nadere stukken dat het pand over de belastingjaren 2019-2020 en 2020-2021, dus voor het eerst nadat deze omgevingsrechtelijke procedure was aangevangen, voor de toepassing van de WOZ is onderverdeeld in een winkel en een woning en dat aan die woning een woningwaarde is toegekend (zie ook afbeeldingen A en B hierna). Verweerder heeft ter zitting onvoldoende toegelicht waarom hij hiertoe is overgegaan. De enkele stelling dat het daarbij om een andere zaak gaat, acht de rechtbank onvoldoende, nu verweerder er blijkens de waardering van uit gaat dat de woning ook als zodanig kan worden gebruikt, terwijl hij in deze procedure het standpunt inneemt dat daarvan geen sprake kan zijn.
Afbeelding A
Afbeelding B
5. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen en met de gegeven motivering niet in redelijkheid een omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
6. Het beroep is gegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder en eiser daarbij nadrukkelijk in overweging in overleg te gaan over een oplossing die in het belang is van beide partijen.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.