Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/2193
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 september 2022 in de zaak tussen
Drinxx Noordwijk en 31 anderen, te Noordwijk, eisers
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk (het college)
(gemachtigde: mr. W. Lever).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van het door eisers ingediende verzoek om handhaving tegen het opheffen van 46 parkeerplaatsen aan de Maarten Kruytstraat te Noordwijk.
Het college heeft dit handhavingsverzoek met het besluit van 17 augustus 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 23 februari 2022 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 18 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: A. Rudenko namens eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en S. Korevaar (verkeerskundige), namens het college.
Totstandkoming van het besluit
1.1
Op de locatie aan de Maarten Kruytstraat waren tot in 2013 een negental woningen aanwezig en een parkeerterrein. Op het parkeerterrein waren 81 parkeerplaatsen aanwezig, waarvan 13 parkeerplaatsen waren toegewezen aan de negen woningen, zodat in feite 68 parkeerplaatsen voor openbaar gebruik aanwezig waren. In 2014 zijn de negen woningen gesloopt.
1.2
Bij besluit van 10 maart 2015 is aan de gemeente Noordwijk, als eigenaar van de grond, een tijdelijke omgevingsvergunning verstrekt, tot uiterlijk 1 januari 2020, voor het realiseren van 46 extra tijdelijke parkeerplaatsen op die locatie aan de zijde van de Abraham van Royenstraat en de Gasthuissteeg.
1.3
Op 14 april 2021 heeft de gemeente Noordwijk deze tijdelijke parkeerplaatsen opgeheven door op het parkeerterrein blokkades (stalen balken) te plaatsen.
1.4
In een brief van 31 mei 2021 hebben eisers het college verzocht om handhavend op te treden tegen het opheffen van deze 46 parkeerplaatsen, vanwege strijd met het bestemmingsplan, de Wegenwet en de Algemene Plaatselijke Verordening Noordwijk 2021 (APV).
1.5
In juni 2021 zijn de stalen balken vervangen door plantenbakken. Het gebruik van de parkeerplaatsen is daarmee nog steeds onmogelijk.
1.6
In het besluit van 17 augustus 2021 heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen.
1.7
In het bestreden besluit heeft het college dit besluit, conform het advies van de commissie bezwaarschriften van 17 januari 2022, gehandhaafd. Het college heeft hierin overwogen dat uit de planregels volgt dat op de bestemmingen “Wonen” en “Tuin” geen parkeerplaatsen zijn toegestaan. De aan de omgevingsvergunning van 10 maart 2015 verbonden termijn is inmiddels verstreken. Ten aanzien van de gronden met de bestemming “Verkeer” is overwogen dat uit artikel 14.1, onder n, van de planregels volgt dat deze gronden onder meer bestemd zijn voor bij de bestemming horende bouwwerken en voorzieningen, zoals straatmeubilair. Verder is overwogen dat geen sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet, zodat het afsluiten van de parkeerplaatsen door middel van de blokkades, zonder onttrekkingsbesluit van de raad, niet leidt tot strijd met artikel 9 van Pro de Wegenwet. Evenmin is sprake van een openbare plaats in de zin van de APV, wat maakt dat het opheffen van de parkeerplaatsen door het plaatsen van de blokkades, niet leidt tot een overtreding van het in artikel 2:10, eerste lid, van de APV opgenomen verbod, aldus het college.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
Standpunt van eisers
3.1
Eisers voeren aan dat de parkeerplaatsen die mede dienen voor bewoners en bezoekers van de bewoners, pasten in het bestemmingsplan bij de bestemming “Wonen”. Het blokkeren van de parkeerplaatsen met stalen balken of plantenbakken is volgens hen in strijd met die bestemming.
3.2
Ook is het opheffen van de parkeerplaatsen in strijd met artikel 9 van Pro de Wegenwet, omdat de parkeerplaatsen onderdeel zijn van de openbare weg en de gemeenteraad geen onttrekkingsbesluit heeft genomen.
3.3
Het blokkeren van de parkeerplaatsen is daarnaast in strijd met artikel 2:10, eerste lid, van de APV, omdat de parkeerplaatsen een openbare plaats zijn en door de stalen balken en plantenbakken niet gebruikt worden overeenkomstig hun publieke functie.
Standpunt van het college
4.1
Het college stelt zich op het standpunt dat eisers geen procesbelang hebben, omdat het resultaat dat zij met het instellen van beroep nastreven niet daadwerkelijk kan worden bereikt. Eisers wensen in feite te bewerkstelligen dat de opgeheven tijdelijke parkeerplaatsen weer terug zullen komen. Dat is echter niet meer mogelijk. De tijdelijke parkeerplaatsen zijn inmiddels volledig verwijderd. De tijdelijke omgevingsvergunning is verlopen. Op de locatie van de tijdelijke parkeerplaatsen zijn de klinkers weggehaald en is gras ingezaaid. Het is volgens het college niet meer mogelijk de voormalige parkeerplaatsen nog als zodanig te gebruiken.
4.2
Het college stelt zich daarnaast op het standpunt dat van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is. De tijdelijke omgevingsvergunning voor de tijdelijke parkeerplaatsen is niet meer van kracht. Hierdoor gelden op grond van het bestemmingsplan de onderliggende bestemmingen weer (“Verkeer”, “Wonen” en “Tuin”). Het plaatsen van de blokkades is daarmee niet in strijd. De blokkades zijn geen bouwwerk. Voor zover ze wel als bouwwerk zijn aan te merken, geldt dat sprake is van straatmeubilair in de zin van artikel 2, onderdeel 18, aanhef en onder g, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
4.3
Volgens het college valt het voormalige tijdelijke parkeerterrein weliswaar onder de definitie van “weg” als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet, maar was deze weg niet openbaar in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet. De gemeente heeft aan het parkeerterrein immers nooit de bestemming van openbare weg gegeven middels een besluit van de gemeenteraad als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wegenwet.
4.4
Het voormalige tijdelijke parkeerterrein is volgens het college geen openbare plaats in de zin van artikel 2:10, eerste lid, van de APV. [1] Het terrein stond namelijk niet krachtens bestemming of vast gebruik open voor het publiek. De tijdelijke omgevingsvergunning voor het gebruik als parkeerterrein was immers niet meer van kracht.
Het oordeel van de rechtbank
Procesbelang
5. De rechtbank volgt het standpunt van het college over het procesbelang niet. De tijdelijke parkeerplaatsen zijn weliswaar feitelijk niet meer aanwezig, maar het is op dit moment niet uitgesloten dat de 46 parkeerplaatsen weer kunnen worden aangelegd. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is immers gebleken dat het terrein op dit moment braak ligt. Het feit dat inmiddels een omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van winkelruimten, appartementen en een ondergrondse parkeergarage op deze locatie, maakt dat niet anders. Die omgevingsvergunning is immers verleend op basis van de veronderstelling dat de tijdelijke parkeerplaatsen feitelijk niet meer aanwezig zijn en (anders dan eisers in deze procedure stellen) ook niet behoren te zijn. Eisers hebben tegen de verleende omgevingsvergunning beroep ingesteld (SGR 21/7725). Eisers hebben belang bij een oordeel over hun beroep tegen het bestreden besluit, nu dat oordeel van invloed kan zijn op het oordeel van de rechtbank over hun beroep tegen de verleende omgevingsvergunning. Dit betekent dat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit inhoudelijk zal behandelen.
Toetsingskader
6.1
De heroverweging van besluiten met herstelsancties moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Daarvoor moet het bestuursorgaan bij de heroverweging feiten en omstandigheden betrekken die hebben geleid tot het eerdere besluit, maar ook nieuwe ontwikkelingen. De heroverweging kent bij dit soort besluiten dus een tweeslag. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. Nieuwe ontwikkelingen mag het bestuursorgaan alleen meenemen voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen niet verzetten. Gaat het om een besluit, waarbij het bestuursorgaan een handhavingsverzoek bij nader inzien onterecht heeft afgewezen, dan moet het bestuursorgaan bij de heroverweging eerst bekijken of de bevoegdheid om een herstelsanctie op te leggen nog steeds bestaat. Daarvoor moet de vraag worden beantwoord of een overtreding ten tijde van de heroverweging nog valt te beëindigen, ongedaan te maken, of te voorkomen en daarbij is de aard van de overtreding weer van belang. [2]
6.2
Zowel ten tijde van het primaire besluit als ten tijde van het bestreden besluit waren de 46 parkeerplaatsen nog feitelijk aanwezig, maar afgesloten voor gebruik als zodanig, doordat er plantenbakken op het parkeerterrein waren geplaatst. De rechtbank zal dus beoordelen of het opheffen van de parkeerplaatsen door het plaatsen van plantenbakken een overtreding is van het bestemmingsplan, de Wegenwet respectievelijk de APV.
Bestemmingsplan
7. Op de betreffende gronden is het bestemmingsplan “Zeewaardig” van toepassing. De gronden hebben de bestemmingen “Verkeer”, “Wonen” en “Tuin”. Indien en voor zover de plantenbakken in strijd zijn met de planregels die gelden voor deze bestemmingen, geldt naar het oordeel van de rechtbank dat daarvoor geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is vereist. Op grond van, onderdeel 18, onder g, van bijlage II bij het Bor is die omgevingsvergunning namelijk niet vereist voor het bouwen van een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het (hier relevant) straatmeubilair betreft. De plantenbakken hadden tot doel de toegang voor auto’s tot het voormalige parkeerterrein te ontzeggen en dienden als openbaar groen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn ze daarom als straatmeubilair in voormelde zin aan te merken. Van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is dus geen sprake. Het betoog slaagt niet.
APV
8.1
Op grond van artikel 2:10, eerste lid, van de APV is het verboden om zonder vergunning van het college een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan door het plaatsen van voorwerpen op, aan of boven die openbare plaats. Onder “openbare plaats” wordt verstaan: “plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek”. [3] Het openstaan van de plaats moet dus zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. Bestemming wil zeggen dat de gerechtigde – overheid dan wel particulier – aan de plaats een openbaar karakter geeft, bijvoorbeeld door middel van een besluit of door de inrichting van de plaats. Vast gebruik ziet erop dat de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze een openbare bestemming en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt. [4]
8.2
Naar het oordeel van de rechtbank was het voormalige parkeerterrein ten tijde van het primaire en bestreden besluit een openbare plaats in voormelde zin. Door de plantenbakken was het terrein weliswaar niet te gebruiken als parkeerterrein, maar het was wel toegankelijk voor voetgangers. Het terrein verschilde in zoverre niet van andere plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn, zoals openbare plantsoenen, die ook als openbare plaats worden aangemerkt. [5]
8.3
De publieke functie van het terrein was echter beperkt. Het gebruik als parkeerterrein was door de rechthebbende (de gemeente Noordwijk) beëindigd, omdat de tijdelijke omgevingsvergunning niet meer van kracht was. Het terrein lag braak in afwachting van een nieuwe ontwikkeling. Het plaatsen van de plantenbakken leidde er dus niet toe dat de openbare plaats anders dan overeenkomstig de publieke functie daarvan werd gebruikt. Integendeel, de plantenbakken zorgden er juist voor dat het terrein werd gebruikt overeenkomstig de beoogde publieke functie. Bovendien zijn bouwwerken ten behoeve van infrastructuur of openbare voorziening zoals bedoeld in artikel 2, onderdeel 18 van bijlage II bij het Bor uitgezonderd van het verbod van artikel 2:10, eerste lid, van de APV. [6] Zoals toegelicht onder 7 zijn de plantenbakken als zodanig aan te merken.
8.4
Van een overtreding van artikel 2:10, eerste lid, van de APV is naar het oordeel van de rechtbank dus geen sprake. Het betoog slaagt niet.
Wegenwet
9.1
Tussen partijen staat niet ter discussie dat het parkeerterrein, op het moment dat de blokkades werden geplaatst, onder de definitie van “weg” als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet viel. Partijen verschillen van mening of sprake was van een openbare weg.
9.2
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet is een weg openbaar:
I. wanneer hij gedurende 30 achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven. Deze bestemming kan slechts worden gegeven met medewerking van de raad van de gemeente waarin de weg is gelegen. [7]
9.3
Eisers hebben een luchtfoto uit 1989 overgelegd waarop te zien is dat op het terrein waarop het handhavingsverzoek ziet destijds al 13 parkeerplaatsen aanwezig en voor een ieder toegankelijk waren. Het college heeft dit niet weersproken. In 2014 zijn die 13 parkeerplaatsen bij een herinrichting weliswaar verwijderd en elders teruggebracht, maar dat neemt niet weg dat dit gedeelte van de weg voor en na de herinrichting voor een ieder toegankelijk was en is gebleven tot de afsluiting door de plaatsing van objecten. Nu dit weggedeelte reeds in 1989 aanwezig was en eerst op 14 april 2021 is afgesloten door het plaatsen van stalen balken, is dit gedurende meer dan 30 jaar voor een ieder toegankelijk geweest. Dit betekent dat ten aanzien van deze 13 parkeerplaatsen naar het oordeel van de rechtbank op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet sprake was van een openbare weg. Dat op deze locatie later andere (tijdelijke) parkeerplaatsen zijn gerealiseerd maakt dat niet anders. Ook deze parkeerplaatsen waren immers voor een ieder toegankelijk. Dit betekent dat voor het opheffen van de openbaarheid van deze 13 parkeerplaatsen een onttrekkingsbesluit van de gemeenteraad was vereist. [8]
9.4
Dat geldt echter niet voor de overige (33) van de 46 parkeerplaatsen, aangezien ten aanzien daarvan niet is gebleken dat sprake is van een openbare weg in de zin van artikel 4 van Pro de Wegenwet. Die parkeerplaatsen hebben immers slechts van maart 2015 tot april 2021 bestaan. Ook is de rechtbank niet gebleken van een (wils)besluit van de gemeenteraad waarmee aan deze tijdelijke parkeerplaatsen de bestemming van openbare weg is gegeven.
9.5
Aangezien ten aanzien van de 13 parkeerplaatsen die in 1989 reeds aanwezig waren geen onttrekkingsbesluit door de gemeenteraad is genomen, is dat gedeelte van de weg nooit aan de openbaarheid onttrokken. De gemeente Noordwijk heeft door het opheffen van de 13 parkeerplaatsen naar het oordeel van de rechtbank daarom in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet gehandeld.
9.6
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. [9]
9.7
Handhavend optreden kan naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet van het college worden verlangd, omdat het college dan in strijd met de regels van het geldende bestemmingsplan zou handelen. Op grond van artikel 16.1 van de planregels zijn de voor “Wonen” aangewezen gronden (zoals hier aan de orde) immers bestemd voor de in dat artikel onder a tot en met m genoemde functies. In artikel 16.1, aanhef en onder l, van de planregels is bepaald dat parkeervoorzieningen alleen zijn toegestaan als zij gebonden zijn aan de onder a tot en met k genoemde functies. Aangezien sinds de sloop van de negen woningen op het perceel geen van de onder a tot en met k genoemde functies (meer) aanwezig zijn, zijn parkeervoorzieningen niet toegestaan op deze gronden. Het terugbrengen van parkeerplaatsen is daarom in strijd met artikel 16.1 van de planregels.
9.8
Daarnaast is van belang dat de gemeenteraad op 28 september 2021 een verklaring van geen bedenkingen heeft verleend ten behoeve van het bouwplan voor winkelruimten, een ondergrondse parkeergarage en 42 appartementen op de gronden waar voorheen de tijdelijke parkeerplaatsen waren gelegen. Het ligt naar het oordeel van de rechtbank daarom in de lijn der verwachting dat de gemeenteraad – zoals het college blijkens het verweerschrift verwacht – na kennisname van deze uitspraak alsnog een onttrekkingsbesluit in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet zal nemen. Daarom is sprake van concreet zicht op legalisatie.
9.9
Naar het oordeel van de rechtbank kon het college gelet op hetgeen onder 9.7 en 9.8 is overwogen, onder deze omstandigheden in redelijkheid besluiten om niet handhavend op te treden.
Conclusie en gevolgen
10. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, heeft het college het handhavingsverzoek van eisers naar het oordeel van de rechtbank terecht afgewezen en dat besluit bij het bestreden besluit terecht in stand gelaten.
11. Het beroep is ongegrond. Het bestreden besluit blijft in stand.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 september 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.