Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/554
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 november 2022 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder
(gemachtigde: mr. R.D. Lotte).
Inleiding
Eiseres is eigenaar van het woonhuis aan de [adres] [huisnummer] in [plaats] (het pand). Zij wenst in het pand een bed and breakfast (B&B) en een kleinschalig theehuis te exploiteren. De slaapkamers van de B&B zijn voorzien op de eerste verdieping van het pand, terwijl het theehuis op de begane grond naast de woonkamer moet worden gerealiseerd.
Eiseres heeft een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van de B&B en het theehuis door het veranderen van een gevel van het pand en het realiseren van een brandcompartiment.
In het besluit van 24 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
In het besluit van 16 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder – conform het advies van de Commissie bezwaarschriften Westland (de Commissie) – het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het bestreden besluit met verbetering van de motivering in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 11 oktober 2022 op zitting behandeld. Eiseres en O.E. Elgershuizen (de echtgenoot van eiseres) zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Jansen.
Beoordeling door de rechtbank
1. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Kern Ter Heijde” (het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rust op het betrokken perceel – voor zover hier van belang – de bestemming ‘Wonen’. De voor de beoordeling van deze zaak relevante wetten en regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die hiervan deel uitmaakt.
2. Vaststaat dat de aangevraagde activiteiten in strijd zijn met de bestemming ‘Wonen’. De aanvraag van eiseres heeft daarom zowel betrekking op de activiteit ‘bouwen’ als op de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Niet in geschil is dat de aanvraag betrekking heeft op een zogenoemd kruimelgeval als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Evenmin is in geschil dat de gewenste realisatie van de B&B en het theehuis als één project moeten worden gezien. Eiseres heeft in dit verband ter zitting bevestigd dat de B&B en het theehuis niet los van elkaar kunnen bestaan en dat zij beide wenst te exploiteren.
3. Verweerder is in beginsel bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2˚, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Deze omgevingsvergunning kan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. [1]
4. Voor het beoordelen van aanvragen om in afwijking van het bestemmingsplan een B&B te exploiteren, heeft verweerder ter invulling van zijn hierboven genoemde beleidsruimte de Beleidsnotitie Bed & Breakfast gemeente Westland (de Beleidsnotitie) vastgesteld. In deze Beleidsnotitie zijn voorwaarden vermeld waaraan een B&B moet voldoen om de leefbaarheid van de wijken te behouden en eventuele overlast van een B&B voor omwonenden en naastgelegen ondernemingen te voorkomen. Uit de Beleidsnotitie volgt onder meer dat een B&B kleinschalig en ondergeschikt aan de hoofdfunctie wonen moet zijn. Daarnaast dient de eigenaar van de B&B de hoofdbewoner van het pand te zijn, moet de verblijfsruimte in het pand voldoen aan het Bouwbesluit 2012 en mag maximaal 40% van het bruto vloeroppervlak van het pand worden gebruikt ten behoeve van de B&B. Verweerder zal in beginsel medewerking verlenen aan het vestigen van een B&B in de gemeente Westland als aan de in de Beleidsnotitie vermelde voorwaarden wordt voldaan. Als niet aan het beleid wordt voldaan, dan zal een aanvraag in beginsel worden afgewezen.
5. Eiseres voert aan dat de B&B aan alle voorwaarden in de Beleidsnotitie voldoet. Zij benadrukt dat het pand in hoofdzaak een woonfunctie houdt en dat er het gehele jaar in het pand wordt gewoond. In de zomer als de B&B en het theehuis open zijn, woont eiseres in het pand. In de winter is de B&B en het theehuis gesloten en wonen haar kinderen in het pand.
Er is verder volgens eiseres geen sprake van een splitsing van het gebruik van de woning in een woonfunctie en een bijeenkomstfunctie. De keuken en woonkamer worden enkel gescheiden door een brandwerende wand voorzien van een deur om een noodzakelijk brandcompartiment te creëren. Het theehuis en de aangrenzende woonkamer worden echter beide door de bewoner gebruikt wanneer het theehuis gesloten is. Verweerder gaat er bovendien ten onrechte van uit dat de woonkamer een gemeenschappelijke ruimte is en komt mede daardoor ten onrechte tot de conclusie dat meer dan 40% van het vloeroppervlak van het pand wordt gebruikt voor de B&B, aldus eiseres.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de B&B niet aan alle voorwaarden van de Beleidsnotitie voldoet. Volgens verweerder zijn de aangevraagde activiteiten niet kleinschalig en ondergeschikt aan de woonfunctie van het pand. Zo wordt het woongedeelte van het pand volgens verweerder gesplitst in een bijeenkomstgedeelte (theehuis en B&B) en een woongedeelte. Door deze splitsing komen de opstelplaatsen voor een aanrecht en voor een kooktoestel buiten het woongedeelte te liggen. Dit is volgens verweerder in strijd met het Bouwbesluit en gaat ten koste van de woonfunctie van het woongedeelte van het pand. Daarnaast is het gedeelte van het pand dat gebruikt wordt voor wonen, veel kleiner dan het gedeelte dat gebruikt wordt voor de B&B, het theehuis en de gemeenschappelijke ruimtes. Volgens verweerder worden de B&B en het theehuis daarmee de dominante functies in het pand. Verweerder acht voorts van belang dat eiseres niet meer dan zes maanden per jaar in het pand zal verblijven, zodat zij niet als hoofdbewoner van het pand kan worden aangemerkt.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval geen sprake is van een kleinschalige activiteit die ondergeschikt is aan de hoofdfunctie wonen. Verweerder heeft met name van belang mogen achten dat de keuken in het pand zich in de aangevraagde situatie niet in het woongedeelte bevindt, maar in een open verbinding met het theehuis staat en ook voor de B&B en het theehuis wordt gebruikt. Het woongedeelte van het pand beschikt daarom niet meer over een eigen keuken, wat ten koste gaat van de woonfunctie van dit woongedeelte. Daarnaast is het woongedeelte – ook als de woonkamer niet als gemeenschappelijke ruimte zou worden aangemerkt – aanzienlijk kleiner dan de ruimtes in het pand die niet exclusief voor het wonen worden gebruikt, zijnde het theehuis, de ruimtes voor de B&B en de gemeenschappelijke ruimtes. Van de in de Beleidsnotitie voorgeschreven ondergeschiktheid aan de woonfunctie is dan ook geen sprake.
6.2.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder het standpunt mogen innemen dat niet voldaan wordt aan alle voorwaarden uit de Beleidsnotitie. Dat verweerder in dit geval aanleiding had moeten zien om van het gevoerde beleid af te wijken, is de rechtbank niet gebleken. Dat betekent dat verweerder zich onder verwijzing naar de Beleidsnotitie in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aangevraagde activiteiten in het pand in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Reeds daarom heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning mogen weigeren. Wat eiseres voor het overige heeft aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden en behoeft daarom geen bespreking.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022.
griffier
rechter
De griffier is niet in staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, onder a en c
1.Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.10, eerste lid, onder c
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
Artikel 2.10, tweede lid
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° en 2°
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Besluit omgevingsrecht, bijlage II
Artikel 4, aanhef en onder 9
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
Bestemmingsplan Kern Ter Heijde
Artikel 10.1
De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen;
b. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven en water;
c. ter plaatse van de aanduiding "detailhandel" mede voor detailhandel;
d. ter plaatse van de aanduiding "garage" uitsluitend voor garages;
e. ter plaatse van de aanduiding “kantoor” voor kantoren.
Artikel 18.1
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd - tenzij op grond van hoofdstuk 2 reeds afwijking kan worden verleend – afwijking van de regels in het plan te verlenen voor:
a. afwijkingen van de voorgeschreven maten behalve de hoogtematen op de verbeelding aangegeven, waaronder percentages met ten hoogste 10%;
b. het bouwen van kleine niet voor bewoning bestemde gebouwtjes met een goothoogte van ten hoogste 3 m ten behoeve van openbare nutsbedrijven of voor andere naar doelstelling daarmee vergelijkbare gebouwtjes mits de inhoud van deze gebouwtjes niet groter is dan 60 m³ zoals transformatorhuisjes, schakelhuisjes, gemaalgebouwtjes, gasdrukregel- en meetstations, telefooncellen, toiletgebouwtjes en wachthuisjes voor verkeersdiensten;
c. het bouwen van straatmeubilair of andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die om waterstaatkundige of verkeerstechnische redenen noodzakelijk zijn, zoals duikers en keermuren met een bouwhoogte van ten hoogste 6 meter;
d. geringe veranderingen in de tracés van wegen en de aanpassing daaraan van de ligging en de vorm van bestemmingsgrenzen indien bij de definitieve uitmeting blijkt, dat een weg als gevolg van de werkelijke toestand van het terrein slechts kan worden aangelegd als op ondergeschikte punten van het plan wordt afgeweken, met dien verstande dat de veranderingen ten hoogste 2 m mogen bedragen;
e. afwijkingen van het bestemmingsplan, ten einde de uitvoering van een bouwplan mogelijk te maken, indien op grond van een definitieve uitmeting of in verband met de verkaveling of situering blijkt, dat aanpassing van het bestemmingsplan noodzakelijk zou zijn en de afwijking van zo ondergeschikte aard blijft, dat de structuur van het bestemmingsplan niet wordt aangetast;
f. overschrijding van bouwgrenzen, voor zover zulks van belang is voor een technisch of esthetisch betere realisering van bestemmingen of bouwwerken dan wel voor zover zulks noodzakelijk is in verband met de werkelijke toestand van het terrein; de overschrijdingen mogen echter niet meer dan 3 m bedragen;
g. het bouwen van zonnecollectoren, beeldende kunstwerken (waaronder begrepen follies), riool-overstortkelders, boven- en ondergrondse containerruimten, informatie- en reclameborden;
h. het afwijken van de parkeernormering, zoals deze is opgenomen in het Westlands Verkeer- en Vervoerplan (WVVP);
1. het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
2. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
Beleidsnotitie Bed & Breakfast gemeente Westland
Artikel 4.1
Het is van belang beperkende voorwaarden op te nemen om de leefbaarheid van de wijken te behouden en eventuele overlast van een bed & breakfast voorzieningen voor omwonenden (incl. naastgelegen ondernemingen) te voorkomen.
Het college van burgemeester en wethouders kan medewerking verlenen aan het vestigen van een bed & breakfast in de gemeente Westland onder de volgende voorwaarden:
1. voor aanvang van een bed & breakfast moeten deze worden gemeld bij het bedrijvenloket van de gemeente Westland. Er mag geen bed & breakfast ontplooid worden zonder omgevingsvergunning.
2. de activiteiten zijn kleinschalig van omvang en passen bij de kwaliteit en de schaal van het plangebied en zijn van ondergeschikt belang ten opzichte van de hoofdfunctie wonen;
3. indien de woning gelegen is in het buitengebied moet deze gelegen zijn aan een route met toeristische waarde (zie toelichting in hoofdstuk 2). Dit betekent dat een woning in het midden van een bedrijventerrein of glastuinbouwgebied niet aan deze voorwaarde voldoet;
4. de eigenaar van de bed & breakfast dient zelf de hoofdbewoner van de woning te zijn;
5. de verblijfsruimte moet voldoen aan de bepalingen van de Bouwverordening Westland 2005 en het Bouwbesluit 2012;
6. de voorziening mag door de bouwkundige opzet, indeling en maatvoering niet functioneren als een zelfstandige woning. Dit betekent dat een zelfstandige kookgelegenheid in de kamer niet is toegestaan;
7. maximaal 40% van de brutovloeroppervlakte, inclusief aan- en uitbouwen en bijgebouwen, tot een maximum van 75m2 mag worden gebruikt ten behoeve van bed & breakfast. De ruimtes die gemeenschappelijk worden gebruikt worden buiten beschouwing gelaten;
8. het maximale aantal gasten dat gelijktijdig gebruik mag maken van de bed & breakfast is gesteld op zeven;
9. ter voorkoming van permanente bewoning wordt een maximumverblijfsduur gehanteerd van één week;
10. gasten zijn toeristenbelasting verschuldigd;
11. controle op het verblijf vindt plaats door middel van een nachtregister dat de gemeente kan opvragen bij de bed & breakfast eigenaar;
12. de vestiging van een bed & breakfast mag geen negatieve effecten (met name met betrekking tot de milieuzonering) hebben voor de omliggende bedrijven;
13. voor woningen gelegen aan de rand van een bedrijventerrein of glastuinbouwgebied dient de ontsluiting niet te verlopen over het bedrijventerrein of het glastuinbouwgebied;
14. de extra parkeerdruk die voortkomt uit het toegevoegde gebruik dient opgevangen te worden op eigen terrein. Dit mag er dus niet toe leiden dat de initiatiefnemer/gebruiker van de woning zelf niet meer op eigen terrein kan parkeren. Alleen binnen het “centrumgebied per kern” kan van het bovenstaande in sommige gevallen worden afgeweken. Hier dient rekening gehouden te worden met de gegevens met betrekking tot de bezettingsgraad van de parkeerplaatsen in de gemeente Westland. Voor de parkeernorm wordt aangesloten bij het Westlands verkeers- en vervoersplan (WVVP), eventueel aangevuld met de parkeercijfers van CROW (nationaal kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte).
Het is voorstelbaar dat de voorwaarden voor bepaalde situaties te beperkend zijn. Daarom kan in uitzonderlijke gevallen, na een zorgvuldige afweging, gemotiveerd afgeweken worden van de voorwaarden zoals in deze beleidsnotitie zijn opgenomen.