Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/2507
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2022 in de zaak tussen
[eiser] B.V. e.a., te [vestigingsplaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. G. de Jager),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. H.C.A.M. Vermeulen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij] B.V.te [vestigingsplaats 2] , vergunninghoudster
[derde-partij] B.V.te [vestigingsplaats 2] , vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. R.P. Gasseling).
Procesverloop
Bij besluit van 4 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu verleend.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 23 november 2021 op zitting behandeld. Namens eisers is verschenen [A] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder was voorts [B] aanwezig. Namens de gemeente Vlaardingen was aanwezig [C] , beleidsmedewerker ruimtelijke ordening. Namens vergunninghoudster was aanwezig [D] , bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Vergunninghoudster exploiteert een inrichting voor ferro- en non-ferro afvalrecycling op de locatie [locatie] [nummer] te [plaats] . Vergunninghoudster heeft in 2010 een vergunning verkregen voor het bewerken en verwerken van gebruikte ferro- en non-ferrometalen, bouw- en sloopafval, kunststoffen en glas. In 2014 is een uitbreidingsvergunning verleend, waarmee op de locatie ook grote objecten zoals schepen, offshore-constructies en treinstellen mogen worden geaccepteerd. Op deze locatie ontvangt vergunninghoudster meerdere afvalstromen. Na binnenkomst maakt zij het materiaal geschikt om het te verhandelen als secundaire grondstof voor staalfabrikanten wereldwijd. Zij doet dit onder meer door het materiaal op te slaan, over te slaan, te sorteren en mechanisch te behandelen.
2. Op 1 december 2016 heeft vergunninghoudster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van haar bedrijfsactiviteiten. In aanvulling op de activiteiten die zij reeds mag verrichten op grond van haar oprichtingsvergunning uit 2010, een melding uit 2012 en de uitbreidingsvergunning uit 2014 wil vergunninghoudster nu ook constructie- en assemblagewerkzaamheden gaan uitvoeren in haar inrichting. Uit de toelichting op de aanvraag volgt dat het hierbij gaat om assemblage, montage, onderhoud en renovatie van (grote) objecten op een deel van het buitenterrein van de inrichting.
Daarnaast wil vergunninghoudster actief materialen gaan ontvangen die mogelijk zijn verontreinigd met bijvoorbeeld asbest of kwiksulfide en materialen met van nature voorkomende radionucliden, de zogenaamde Naturally Occurring Radioactive Materials (NORM). Met de aanvraag wordt geen wijziging beoogd van de eerder vergunde hoeveelheid afvalstoffen die vergunninghoudster per jaar mag accepteren dan wel de maximale voorraad die zij op enig moment binnen haar inrichting mag opslaan. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ en ‘milieu’. [1]
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de verzochte omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘milieu’. Voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ is geen omgevingsvergunning verleend omdat volgens verweerder geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
5. Eisers zijn bedrijven die in de nabijheid van vergunninghoudster zijn gevestigd. Zij stellen dat zij al geruime tijd hinder en (stof)overlast ervaren door de werkzaamheden van vergunninghoudster en vrezen dat de nu verleende omgevingsvergunning tot een toename hiervan zal leiden. Eisers betogen, kort samengevat, dat verweerder ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat de vergunde bedrijfsactiviteiten binnen het geldende bestemmingsplan passen. Voorts is de activiteit ‘milieu’ volgens eisers ten onrechte vergund, omdat voor deze activiteit een milieueffectrapport opgesteld had moeten worden of in ieder geval een m.e.r.-beoordeling had moeten plaatsvinden.
6. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’
7. Eisers betogen dat de aangevraagde bedrijfsactiviteiten op grond van het geldende bestemmingsplan niet zijn toegestaan. In de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘bedrijventerrein’ bij het bestemmingsplan zijn afvalverwerkingsbedrijven waar radioactief afval wordt verwerkt, ingedeeld in milieucategorie 6, terwijl ter plaatse maximaal milieucategorie 5.1 is toegestaan, aldus eisers. Omdat de inrichting van vergunninghoudster niet past binnen het bestemmingsplan, had verweerder volgens eisers moeten onderzoeken of afwijking van het bestemmingsplan mogelijk was en in dat kader aandacht moeten besteden aan de belangen van eisers. Nu dat ten onrechte niet is gebeurd, is het bestreden besluit volgens eisers onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
8. Volgens verweerder passen de bedrijfsactiviteiten van vergunninghoudster nog steeds binnen die van een afvalrecyclingbedrijf met metaal- en autoshredders (SBIcode 371) uit milieucategorie 5.1. De kern van de bedrijfsactiviteiten van vergunninghoudster wijzigt volgens verweerder niet. Verweerder stelt zich op het standpunt dat binnen de inrichting van vergunninghoudster geen sprake is van het verwerken van radioactief afval als bedoeld in de Staat van Bedrijfsactiviteiten en dat de inrichting daarom niet in milieucategorie 6 thuishoort. Steun voor dit standpunt vindt verweerder in een advies van het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen van 17 december 2019. In dat advies stelt het college – daarmee terugkomend op zijn eerdere advies van 28 augustus 2018 – dat de bedrijfsactiviteiten van vergunninghoudster ook na vergunningverlening blijven vallen onder milieucategorie 5.1
9. Vergunninghoudster sluit zich aan bij het standpunt van verweerder. Volgens vergunninghoudster is binnen haar inrichting geen sprake van het verwerken van radioactief afval. Vergunninghoudster heeft in dit verband toegelicht dat NORM binnen haar inrichting slechts wordt gescheiden van het metaal waarop dit zich bevindt, waarna het wordt afgevoerd naar erkende inzamelaars voor verdere verwerking.
10. De rechtbank overweegt als volgt.
10.1
De inrichting van vergunninghoudster ligt in het plangebied van bestemmingsplan “Maasoeverzone” en heeft de bestemming “Bedrijf”. Ter plaatse is een bedrijf tot ten hoogste milieucategorie 5.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten toegestaan. Niet in geschil is dat de inrichting voorafgaand aan de huidige vergunningverlening in die milieucategorie viel.
10.2
Vaststaat dat vergunninghoudster binnen haar inrichting grote objecten ontvangt en ontmantelt, waaronder offshore-objecten zoals (delen van) boorplatforms. Niet in geschil is dat deze objecten verontreinigd kunnen zijn met onder meer NORM. Bij de demontage van deze objecten worden de materialen met van nature voorkomende radionucliden afgesplitst, opgeslagen en afgevoerd.
10.3
In de Staat van Bedrijfsactiviteiten bij het bestemmingsplan worden afvalverwerkingsbedrijven die zich bezighouden met de verwerking van radioactief afval ingedeeld in milieucategorie 6 onder SBI-code 9002.2/A3. De term ‘verwerken’ wordt in het bestemmingsplan niet gedefinieerd, evenmin als de term ‘radioactief afval’. Ook anderszins verduidelijkt het bestemmingsplan niet wat onder de verwerking van radioactief afval moet worden begrepen. De rechtbank ziet daarom aanleiding aan te sluiten bij wat daaronder in het normaal spraakgebruik wordt verstaan. Aangezien vergunninghoudster objecten met NORM ontvangt, demonteert, scheidt, opslaat en afvoert, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van feitelijke werkzaamheden die beschouwd moeten worden als het verwerken van radioactief afval. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de omstandigheid dat vergunninghoudster tevens beschikt over een onherroepelijke kernenergiewetvergunning voor het “voorhanden hebben en kunnen verrichten van handelingen met” NORM. Daarnaast blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over die vergunning dat in dat kader niet in geschil was dat de desbetreffende activiteiten van vergunninghoudster vallen onder categorie D23.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, die onder meer betrekking heeft op de opslag en behandeling van radioactief afval. Voor een – door verweerder bepleite – engere uitleg van het begrip ‘verwerken’ heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden.
Dit betekent dat de bedrijfsactiviteiten van vergunninghoudster binnen milieucategorie 6 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten vallen.
10.4
Gelet op het voorgaande kan verweerder niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de aangevraagde bedrijfsactiviteiten binnen de geldende bestemming passen. Dat de inrichting van vergunninghoudster naar haar aard en invloed op de omgeving wellicht gelijkgesteld kan worden met een inrichting uit milieucategorie 5.1, doet hieraan niet af. Als hiervan sprake is, zoals verweerder stelt, is dit een aspect dat te betrekken is bij beantwoording van de vraag of een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend kan worden.
10.5
De rechtbank concludeert dat verweerder ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat de bedrijfsactiviteiten van vergunninghoudster binnen het geldende bestemmingsplan passen. Voor de bedrijfsactiviteiten is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo vereist. Het bestreden besluit is in zoverre niet draagkrachtig gemotiveerd. Het is daarom genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het betoog slaagt.
Milieueffectrapportage
11. Eisers betogen dat verweerder een milieueffectrapport had moeten opstellen of ten minste een m.e.r.-beoordeling had moeten verrichten alvorens de omgevingsvergunning te verlenen.
12. Volgens verweerder is geen milieueffectrapport vereist en bestaat er ook geen m.e.r.-beoordelingsplicht. Voor zover de activiteiten van vergunninghoudster vallen onder categorie D18.1 en/of categorie D18.8 uit de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, worden de daar genoemde drempelwaarden volgens verweerder niet overschreden. Bovendien wijzigt de opslagcapaciteit van de inrichting niet. Er is daarom geen sprake van een oprichting, uitbreiding of wijziging van een inrichting, aldus verweerder. Verder stelt verweerder onder verwijzing naar het m.e.r.-beoordelingsbesluit dat is opgesteld in het kader van de kernenergiewetvergunning dat van de voorgenomen activiteiten van vergunninghoudster geen belangrijke gevolgen voor het milieu zijn te verwachten.
13. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit enerzijds staat dat het Besluit milieueffectrapportage niet van toepassing is op de aangevraagde activiteiten van vergunninghoudster, omdat deze activiteiten niet behoren tot een categorie die is beschreven in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Anderzijds vermeldt het bestreden besluit echter dat de activiteiten van vergunninghoudster vallen binnen categorie D18.1 dan wel categorie D18.8 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd – en ook de rechtbank gaat hiervan uit – dat de activiteiten van vergunninghoudster vallen binnen categorie D18.1 en D18.8 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.
13.1
De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat geen sprake is van een wijziging van de inrichting van vergunninghoudster. Het begrip ‘wijziging’ wordt in het Besluit milieueffectrapportage niet nader gedefinieerd, anders dan dat in onderdeel A, onder 2, van de bijlage bijzondere situaties worden genoemd die mede onder dit begrip vallen. Voor de uitleg van het begrip ‘wijziging’ dient daarom in eerste instantie te worden aangesloten bij het normale spraakgebruik. Hoewel het bestreden besluit geen wijziging brengt in de maximaal toegestane opslagcapaciteit van de inrichting, wordt hiermee wel toestemming verleend voor assemblage- en constructiewerkzaamheden en voor het ontvangen van nieuwe afvalstromen die mogelijk zijn verontreinigd met bijvoorbeeld NORM, asbest of kwiksulfide. Uit het bestreden besluit heeft de rechtbank niet kunnen afleiden dat deze afvalstromen in omvang zijn beperkt, anders dan door de maximale opslagcapaciteit van de inrichting. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat – anders dan in de voorheen vergunde situatie – op elk moment een aanzienlijk deel van de capaciteit van de inrichting aangewend kan worden voor het opslaan en bewerken van afvalstoffen die mogelijk verontreinigd zijn met bijvoorbeeld asbest, kwiksulfide of NORM. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee sprake van een relevante wijziging van de aard en samenstelling van de afvalstromen die vergunninghoudster binnen haar inrichting mag ontvangen en verwerken en daarmee van een wijziging van de inrichting.
13.2
Met verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat geen sprake is van een overschrijding van de drempelwaarden die behoren bij categorieën D18.1 en D18.8 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Een wijziging van de inrichting leidt alleen dan tot een (formele) m.e.r.-beoordelingsplicht indien de wijziging betrekking heeft op een activiteit waarmee de drempelwaarden worden overschreden. Een toetsing aan de drempelwaarden moet plaatsvinden aan de hand van de toename van de eerder vergunde situatie (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:700). Er moet om een (formele) m.e.r.-beoordelingsplicht aan te nemen dus sprake zijn van een toename en die toename moet de drempelwaarden overschrijden. Die situatie doet zich in dit geval niet voor, aangezien de omvang van de afvalstromen binnen de inrichting niet verandert. Verweerder was daarom, gelet op artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Besluit milieueffectrapportage niet gehouden tot het verrichten van een (formele) m.e.r.beoordeling.
13.3
Ook in gevallen waarin de drempelwaarden voor een m.e.r.-beoordeling niet worden overschreden, dient het bevoegd gezag zich ervan te vergewissen dat van een activiteit geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten. Dit volgt uit artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Besluit milieueffectrapportage. Naar het oordeel van de rechtbank is aan deze verplichting voldaan. Ten aanzien van de aangevraagde werkzaamheden met NORM heeft verweerder mogen verwijzen naar het m.e.r.beoordelingsbesluit van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming van 20 maart 2019, dat is opgesteld in het kader van de kernenergiewetvergunning. Uit dat m.e.r.-beoordelingsbesluit volgt dat van de werkzaamheden met NORM geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu te verwachten zijn. Daarnaast bevat de toelichting op de vergunningaanvraag – die deel uitmaakt van het bestreden besluit – een beoordeling van de milieu-effecten van de aangevraagde activiteiten. Daarbij zijn de gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor de aspecten geluid, lucht, bodem, afvalwater, energie, veiligheid en ecologie/natuur onderzocht. Uit deze beoordeling volgt dat de aangevraagde constructie- en assemblagewerkzaamheden en de activiteiten met asbest en kwiksulfide niet leiden tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Eisers hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd die leiden tot twijfel aan de juistheid van deze beoordeling. De rechtbank ziet daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder niet aan de vergewisplicht uit artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder b van het Besluit milieueffectrapportage heeft voldaan.
Het betoog faalt.
Conclusie
14. Nu het besluit ten aanzien van de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ niet berust op een draagkrachtige motivering, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om mee te gaan in het verzoek van vergunninghoudster om het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren. Dat kan alleen als aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld. Daarvan is in dit geval geen sprake.
De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit – gezien de aard van het geconstateerde gebrek – naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Proceskosten en griffierecht
15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht vergoedt.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. C.T. Aalbers en mr. S. Pereth, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Ingevolge artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vergaart het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Ingevolge artikel 3:46 van Pro de Awb dient een besluit te berusten op een deugdelijke motivering.
Ingevolge artikel 6:22 van Pro de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieueffectrapportage worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel, voor zover thans van belang, geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven:
a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen, en
b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.
In onderdeel 2 van onderdeel A van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage wordt onder het begrip ‘wijziging’ mede verstaan: een reconstructie of verandering anderszins van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen.
In categorie D18.1 van die bijlage is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder D18.3, D18.6 of D18.7, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.
In categorie D18.8 van die bijlage is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor de opslag van schroot, met inbegrip van autowrakken, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een opslagcapaciteit van 10.000 ton of meer, of 10.000 autowrakken of meer.