Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
Zaaknummer: NL22.8422
[v nummer]
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken in de zaak tussen
[eiser] ,
geboren op [geboortedatum] 1988, van Chinese nationaliteit, eiser
(gemachtigde: mr. A.G. Kleijweg),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. A.J. Rossingh).
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de kennisgeving van 16 september 2020, om aan eiser een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) in het kader van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA) te verlenen, ingetrokken. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 10 december 2021 gegrond verklaard. Bij besluit van 2 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 10 december 2021 ingetrokken en het bezwaar van eiser alsnog ongegrond verklaard.
Op 11 mei 2022 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiser tegen dit besluit ontvangen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2022. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Ook was op de zitting aanwezig mevrouw [naam] , namens het UWV [1] . De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
Overwegingen
Ten aanzien van het griffierecht
1. Eiser heeft een onderbouwd verzoek om vrijstelling van het griffierecht gedaan. De rechtbank stelt op basis van de bij het beroep overgelegde eigen verklaring omtrent de afwezigheid van vermogen en inkomen vast dat eiser aan de voorwaarden voor vrijstelling voldoet. Eiser hoeft dus geen griffierecht te betalen.
Ten aanzien van het beroep
Wat is aan deze procedure voorafgegaan?
2.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.2
[referent] (referent) heeft op 11 augustus 2020 ten behoeve van eiser een mvv-aanvraag ingediend. Eiser beoogt met deze aanvraag als “specialiteitenkok Chinese keuken” arbeid in loondienst voor referent te verrichten. Eiser heeft bij zijn aanvraag, ter onderbouwing van zijn werkervaring als specialiteitenkok, een Occupational Qualification Certificate (koksboekje) ‘Fourth Level / Intermediate Skilled Worker’ overgelegd. Verweerder heeft het UWV verzocht om te beoordelen of eiser voldoet aan de vereiste kwalificaties om bij referent arbeid te verrichten. Het UWV heeft op 14 september 2020 een positief arbeidsmarktadvies uitgebracht voor arbeid bij referent voor de periode van 1 oktober 2020 tot en met 1 oktober 2022. Verweerder heeft vervolgens op 16 september 2020 eisers mvv-aanvraag ingewilligd.
2.3
Bij het afhalen van de mvv, op 7 december 2020, heeft een consulair medewerker van het consulaat-generaal in [plaats] , China, een interview met eiser gehouden. Op 16 december 2020 heeft opnieuw een interview met eiser plaatsgevonden. Omdat er naar aanleiding van deze interviews twijfels zijn ontstaan over de kwalificaties van eiser, heeft verweerder het UWV op 2 april 2021 verzocht om een herziening van het positieve arbeidsmarktadvies van 14 september 2020. Het UWV heeft verweerder per brief van 12 juli 2021 medegedeeld dat het positieve advies van 14 september 2020 wordt ingetrokken en heeft een negatief arbeidsmarktadvies afgegeven. Eiser had zijn werkervaring namelijk niet met bewijsstukken onderbouwd en het had er daarnaast de schijn van dat eiser niet zelf het examen voor het koksboekje heeft afgelegd, maar het examen door een ander heeft laten doen. Hierdoor werd de rechtmatigheid van de verkrijging van het koksboekje door het UWV in twijfel getrokken.
Besluitvorming
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder de kennisgeving tot inwilliging van eisers mvv-aanvraag van 16 september 2020 onder verwijzing naar het negatieve UWV-advies van 12 juli 2021 ingetrokken en de aanvraag alsnog afgewezen.
3.2
In bezwaar heeft eiser ter onderbouwing van zijn werkervaring werkgeversverklaringen van twee voormalige werkgevers overgelegd. Naar aanleiding van het door eiser ingediende bezwaarschrift en de overgelegde werkgeversverklaringen heeft verweerder het UWV om herziening van het arbeidsmarktadvies verzocht. Het UWV heeft op 2 december 2021 het negatieve advies van 12 juli 2021 ingetrokken en een positief advies uitgebracht. Volgens het UWV heeft eiser met de overgelegde werkgeversverklaringen aangetoond dat hij jarenlange werkervaring als kok in de Chinese keuken heeft. Daarnaast is uit de door het consulaat-generaal gehouden interviews met eiser gebleken dat eiser alle stappen van het kookproces gemakkelijk kon uitleggen. Verder is volgens het UWV uit deze interviews onvoldoende duidelijk geworden dat de rechtmatigheid van de verkrijging van het koksboekje door eiser daadwerkelijk in twijfel kan worden getrokken. Het UWV komt daarom tot de conclusie dat eiser zijn kwalificaties als specialiteitenkok Chinese keuken aannemelijk heeft gemaakt. Bij besluit van 10 december 2021 heeft verweerder op grond van het positieve UWV-advies het door eiser gemaakte bezwaar gegrond verklaard en eisers mvv-aanvraag ingewilligd.
3.3
Eiser is op 5 januari 2022 opnieuw geïnterviewd op het [consulaat] in [plaats] . Hierbij heeft eiser een (nieuw) koksboekje overgelegd. Naar aanleiding van dit interview zijn er voor verweerder opnieuw twijfels ontstaan over de verkrijging van zijn koksboekje en eisers kwalificaties als kok. Hierop heeft verweerder het UWV wederom om een herziening van het arbeidsmarktadvies gevraagd. Op 28 maart 2022 heeft het UWV het positieve advies van 2 december 2021 ingetrokken en verweerder geadviseerd de gevraagde vergunning niet aan eiser te verlenen. Het UWV baseert dit negatieve arbeidsmarktadvies mede op een rapport van [plaats] januari 2022 dat is opgesteld door het Immigration Liaison Office van het [consulaat] in [plaats] (het ILO-rapport) naar aanleiding van het door eiser overgelegde koksboekje bij het consulaat-generaal in [plaats] . In dit rapport wordt geconcludeerd dat het door eiser overgelegde koksboekje mogelijk is vervalst, dan wel frauduleus is verkregen. Volgens het UWV kan gelet op deze bevindingen niet worden vastgesteld of het koksboekje inhoudelijk juist is en daarmee of eiser voldoet aan de kwalificatievereisten voor de functie specialiteitenkok Chinese keuken. Bij e-mail van 1 april 2022 heeft verweerder vervolgens aan eiser het voornemen uitgebracht om eisers bezwaar alsnog ongegrond te verklaren en de mvv-aanvraag af te wijzen. Op 7 april 2022 heeft eiser zijn zienswijze op dit voornemen gegeven.
3.4
In het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 10 december 2021 ingetrokken, het bezwaarschrift van eiser alsnog ongegrond verklaard en de mvv-aanvraag van eiser afgewezen, omdat hij niet voldoet aan de beperking waaronder zijn aanvraag is ingediend. Verweerder heeft hierbij verwezen naar het negatieve arbeidsmarktadvies van het UWV van 28 maart 2022. Volgens verweerder is er geen reden om te twijfelen aan dit advies, nu het een deskundigenadvies betreft en er geen aanwijzingen zijn dat het advies op onjuiste wijze tot stand is gekomen. Eiser heeft geen concrete aanknopingspunten ingebracht om te twijfelen aan de juistheid en volledigheid van het UWV-advies. Daarnaast is het Bureau Documenten van verweerder gevraagd om eisers koksboekje op echtheid te onderzoeken. In de verklaring van onderzoek van 6 april 2022 staat dat het koksboekje met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven en dat hierdoor de echtheid van het document niet meer relevant is. Verder kan niet worden vastgesteld of het document inhoudelijk juist is. Volgens verweerder is er geen reden om te twijfelen aan de verklaring van onderzoek, omdat deze eveneens als deskundigenadvies kan worden aangemerkt. Eiser heeft bovendien op geen enkele wijze met verifieerbare bewijsstukken aangetoond dat het koksboekje wel inhoudelijk juist is en heeft evenmin een contra-expertise laten verrichten.
Standpunt eiser
4. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en voert in dit kader – samenvattend – het volgende aan. Het gaat in deze zaak op een belastend besluit voor eiser, waardoor op verweerder een zware motiveringsplicht rust. Verweerder moet zich in een situatie zoals de onderhavige er meer dan gebruikelijk van vergewissen dat de adviezen van het UWV inhoudelijk juist zijn. Verweerder heeft deze vergewisplicht in de onderhavige zaak geschonden. Het UWV-advies van 28 maart 2022 is gebaseerd op het ILO-rapport van [plaats] januari 2022, maar dit rapport is ten onrechte pas in beroep aan eiser overgelegd. Bovendien heeft verweerder ten onrechte de deskundigheid van de opsteller van het ILO-rapport niet gecontroleerd. Verder heeft verweerder zich er ten onrechte niet van vergewist of het verslag van onderzoek van het Bureau Documenten van 6 april 2022 inzichtelijk is. Uit dit verslag kan niet worden opgemaakt wat er mis is met het koksboekje van eiser. Volgens eiser heeft hij dit boekje gewoon op de voorgeschreven wijze verkregen. Eiser stelt daarnaast dat ten opzichte van het eerder afgegeven positieve arbeidsmarktadvies van 14 september 2020 het UWV geen nieuwe feiten en omstandigheden aan het advies ten grondslag heeft gelegd. Het UWV heeft zich ten onrechte gebaseerd op de verslagen van de interviews van 7 en 16 december 2020, omdat deze van ruim een jaar vóór dit positieve advies en de inwilligende beschikking van 10 december 2021 dateren. Verweerder heeft daarnaast in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld, omdat eiser erop mocht vertrouwen dat de interviews van 7 en 16 december 2020 niet in de weg stonden van de gegrondverklaring van zijn bezwaar. Verder dateren volgens eiser ook de overige tegenwerpingen in het arbeidsmarktadvies van vóór de inwilligende beschikking van 10 december 2021, waardoor deze als gepasseerd moeten worden gezien.
Beoordeling rechtbank
Heeft verweerder ten onrechte het ILO-rapport niet aan eiser toegezonden?
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door het ILO-rapport van [plaats] januari 2022 niet in de bezwaarfase aan eiser toe te zenden, maar pas in beroep als bijlage bij het verweerschrift over te leggen. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt. Verweerder heeft het bestreden besluit mede gebaseerd op het negatieve UWV-advies van 28 maart 2022. Dit UWV-advies is weer gebaseerd op de bevindingen uit het ILO-rapport. Het ILO-rapport is echter niet met het UWV-advies naar eiser toegestuurd, maar is pas in beroep als bijlage bij het verweerschrift overgelegd. De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting verklaard dat een ILO-rapport een intern rapport is dat in principe niet wordt overgelegd aan de vreemdeling en niet als basis voor de besluitvorming wordt gebruikt. In de regel worden de bevindingen uit een dergelijk rapport doorgestuurd naar het Bureau Documenten, dat verder onderzoek doet naar het voorliggende document en daarvan verslag uitbrengt. De gemachtigde van verweerder heeft verklaard dat het feit dat het UWV-advies in de onderhavige zaak niet is gebaseerd op een verklaring van onderzoek van het Bureau Documenten, maar op het ILO-rapport, een zorgvuldigheidsgebrek vormt, maar dat eiser niet in zijn belangen is geschaad omdat de verklaring van onderzoek van het Bureau Documenten later naar hem is toegezonden. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Doordat eiser in de bezwaarfase geen inzicht heeft kunnen verkrijgen in het ILO-rapport, heeft hij niet de gelegenheid gehad om te beoordelen of verweerder aan zijn vergewisplicht heeft voldaan en daarmee of het UWV advies (wat gebaseerd is op het ILO-rapport) inhoudelijk juist en volledig is. Dat verweerder in beroep alsnog een verklaring van onderzoek van het Bureau Document van 5 april 2022 aan eiser heeft toegezonden, neemt dit gebrek naar het oordeel van de rechtbank niet weg.
Heeft verweerder de vergewisplicht geschonden?
6. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit is gebaseerd op het negatieve arbeidsmarktadvies van het UWV van 28 maart 2022, alsmede op de verklaring van onderzoek van het Bureau Documenten van 6 april 2022. Beide stukken moeten worden aangemerkt als deskundigenadviezen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [2] moet verweerder, als hij een deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, zich er op grond van artikel 3:2 van Pro de Awb [3] van vergewissen dat het deskundigenadvies – naar wijze van totstandkoming – zorgvuldig – en naar inhoud – inzichtelijk en concludent is. Als dat het geval is, kan de uitkomst van een deskundigenbericht alleen met succes worden bestreden als er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van het deskundigenadvies worden aangevoerd, bijvoorbeeld door middel van een contraexpertise.
7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de onderhavige zaak de vergewisplicht heeft geschonden ten aanzien van het UWV-advies van 28 maart 2022. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt. Eiser heeft in bezwaar ter onderbouwing van zijn werkervaring verklaringen van twee voormalige werkgevers overgelegd. In het UWV-advies wordt ten onrechte niet op deze werkgeversverklaringen ingegaan. Het UWV moet immers op grond van de door eiser ingediende stukken en de door verweerder overgelegde informatie beoordelen of eiser voldoet aan de kwalificatievereisten voor de functie specialiteitenkok Chinese keuken. Het UWV had dan ook de werkgeversverklaringen in de beoordeling moeten betrekken, te meer omdat deze verklaringen in het eerdere positieve advies van 14 september 2020. In combinatie met de door eiser afgelegde interviews, aanleiding gaven om te concluderen dat eiser aan de kwalificatievereisten voldeed. Ook als het UWV van mening is dat deze werkgeversverklaringen onvoldoende onderbouwing vormden van eisers kwalificaties, had het UWV gemotiveerd op deze verklaringen in moeten gaan. Het UWV-advies is hiermee op een onzorgvuldige wijze tot stand gekomen.
8. Verder is de rechtbank van oordeel dat het ILO-rapport waar het UWV-advies naar verwijst geen inzicht biedt in de deskundigheid van de opsteller daarvan, nu de naam van de opsteller is zwartgelakt. Hierdoor is niet controleerbaar of de opsteller van dit rapport over de juiste kwalificaties en deskundigheid beschikt om het koksboekje op echtheid te onderzoeken en in welke hoedanigheid deze aan het ILO is verbonden. Daarnaast is het ILO-rapport naar het oordeel van de rechtbank ook inhoudelijk niet inzichtelijk. In het rapport staat het volgende ten aanzien van de bevindingen van het koksboekje:
“
ILO [plaats] heeft het OQC onderzocht, waaruit de volgende bevindingen naar voren kwamen (zie de bijlage Document Overview voor de afbeeldingen):
ILO [plaats] heeft het OQC onderzocht, waaruit de volgende bevindingen naar voren kwamen (zie de bijlage Document Overview voor de afbeeldingen):
- De binddraad is beschadigd, nu deze niet volledig doorloopt aan de onderkant en bovenkant van het OCQ. Bovendien zit het binddraad aan de bovenkant enigszins los;
- In de binnenkant van het OQC zitten twee rode stempels. De informatie die onder de stempel vermeld staat is op bepaalde plekken in de stempel zichtbaar, maar op andere plekken in de stempel niet.”
De rechtbank is van oordeel dat uit deze bevindingen onvoldoende blijkt op welke het door eiser overgelegde koksboekje verschilt van een echt, door de Chinese autoriteiten afgegeven koksboekje. Zo wordt niet toegelicht in hoeverre de aangetroffen onregelmatigheden afwijken van de normale gebruikssporen van een (officieel) koksboekje. Bovendien is de bijlage ‘Document Overview’, waarin afbeeldingen van de bevindingen van het ILO zouden zijn opgenomen, door verweerder niet overgelegd. Daarnaast blijkt uit het rapport niet zonder meer dat het koksboekje niet echt is of op onrechtmatige wijze is verkregen, maar enkel dat het ‘
mogelijk vervalst [is] dan wel fraudeleus is verkregen’. Het is dan ook onvoldoende concludent. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het ILO-rapport gelet op het voorgaande onvoldoende inzichtelijk op grond waarvan tot de conclusie is gekomen dat het koksboekje (mogelijk) vervalst is of op onrechtmatige wijze door eiser zou zijn verkregen. De rechtbank is van oordeel dat het UWV-advies eveneens onvoldoende inzichtelijk is, nu het advies is gebaseerd op het ILO-rapport.
mogelijk vervalst [is] dan wel fraudeleus is verkregen’. Het is dan ook onvoldoende concludent. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het ILO-rapport gelet op het voorgaande onvoldoende inzichtelijk op grond waarvan tot de conclusie is gekomen dat het koksboekje (mogelijk) vervalst is of op onrechtmatige wijze door eiser zou zijn verkregen. De rechtbank is van oordeel dat het UWV-advies eveneens onvoldoende inzichtelijk is, nu het advies is gebaseerd op het ILO-rapport.
9. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder ook de vergewisplicht heeft geschonden ten aanzien van het verslag van onderzoek van het Bureau Documenten van 6 april 2022. In dit verslag van onderzoek staat dat er onregelmatigheden zijn aangetroffen met betrekking tot de opmaak en afgifte van het koksboekje van eiser en dat dit koksboekje gelet hierop met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Hierdoor is de echtheid van het document volgens verweerder niet meer relevant. In het onderzoeksverslag wordt echter op geen enkele wijze toegelicht waar de aangetroffen onregelmatigheden uit bestaan. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het verslag van onderzoek hiermee onvoldoende inzichtelijk op grond waarvan tot de conclusie is gekomen dat het koksboekje zeer waarschijnlijk niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven.
10. Gelet op het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft voldaan aan zijn vergewisplicht zoals deze volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb. Verweerder had het negatieve arbeidsmarktadvies van het UWV en het onderzoeksverslag van het Bureau Documenten dan ook niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen.
Conclusie en gevolgen
11. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De overige gronden behoeven geen bespreking meer. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank overweegt in dit kader nog het volgende. Ingevolge paragraaf 19a van Bijlage I bij de RuWav 2014 [4] , die gold ten tijde van het bestreden besluit, is vereist dat eiser voldoet aan de kwalificatievereisten van functieniveau 4, 5 of 6 om als specialiteitenkok te worden aangemerkt. Dit kan eiser onder meer aantonen door bewijzen te overleggen dat hij zeven jaar of langer het beroep van specialiteitenkok heeft uitgeoefend. [5] Het beschikken over een koksboekje is in voorgaand geval niet vereist. De rechtbank overweegt dat eiser met de in bezwaar overgelegde werkgeversverklaringen niet heeft onderbouwd dat hij over zeven jaar werkervaring beschikt. Uit de verklaring van [werkgever] van 31 oktober 2017 volgt namelijk dat eiser daar ongeveer vijfeneenhalf jaar heeft gewerkt, terwijl uit de verklaring van [werkgever 2] . van 13 september 2021 niet blijkt hoelang eiser hier werkzaam is geweest. Het is aan eiser om zijn werkervaring nader te onderbouwen. De rechtbank overweegt dat verweerder eiser hiertoe, alvorens opnieuw op het bezwaar te beslissen, in de gelegenheid moet stellen. De rechtbank zal daarom voor verweerder een termijn van twaalf weken stellen om op het bezwaar te beslissen, waarbinnen eiser een redelijke termijn moet worden gegeven om zijn werkervaring nader te onderbouwen.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,-, en een wegingsfactor 1). Als aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandsverlener.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; en
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y. Moussaoui, rechter, in aanwezigheid van mr. F.W. Victoor, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.