Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3424
uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 februari 2022 op het verzoek om een voorlopige voorziening van
[verzoekster] B.V., te [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. V. van Ahee),
tegen
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Knoppers, werkzaam bij de DCMR Milieudienst Rijnmond).
Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2020 (primair besluit I) heeft verweerder aan verzoekster drie lasten onder dwangsom opgelegd om naleving van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling) af te dwingen.
Bij besluit van 7 december 2020 (primair besluit II) heeft verweerder de begunstigingstermijn van last 1a verlengd tot 1 februari 2021.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 9 juni 2021 (primair besluit III) heeft verweerder de begunstigingstermijn van last 1b verlengd tot 1 augustus 2021 en de begunstigingstermijn van last 1c tot 1 oktober 2021.
Bij besluit van 17 november 2021 (primair besluit IV) heeft verweerder de begunstigingstermijn van last 1c verder verlengd tot 1 januari 2022.
Voordat een zitting heeft plaatsgevonden, heeft verweerder bij besluit van 24 november 2021 (het bestreden besluit) het bezwaar van verzoekster ongegrond verklaard.
Verweerder heeft desgevraagd kenbaar gemaakt dat geen controles zullen worden uitgevoerd en dat geen dwangsommen zullen worden geïnd totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2022. Namens verzoekster zijn verschenen [A] en [B] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [C] en [D] .
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
1.1.
Het verzoek om een voorlopige voorziening is ingediend hangende de bezwaarfase. Met instemming van partijen is behandeling van het verzoek ter zitting uitgesteld tot na het nemen van het bestreden besluit. Nu verzoekster tegen het bestreden besluit beroep heeft ingesteld, wordt het verzoek om een voorlopige voorziening ingevolge artikel 8:81, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht gelijkgesteld met een verzoek dat is gedaan hangende beroep bij de bestuursrechter.
2. Verzoekster drijft een inrichting voor de productie van gewasbeschermingsmiddelen en industriële halffabrikaten. Voor deze inrichting heeft verweerder op 15 januari 2008 een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend. Tot deze inrichting behoort een ontgeuringsinstallatie, waarvan niet in geschil is dat deze moet worden aangemerkt als een afvalverbrandingsinstallatie in de zin van het Activiteitenbesluit.
3. Naar aanleiding van een inspectie heeft verweerder bij brief van 2 november 2017 aan verzoekster medegedeeld dat zij ten aanzien van de ontgeuringsinstallatie in strijd handelt met het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Kort gezegd houden de geconstateerde overtredingen in dat teveel zwaveldioxide wordt uitgestoten en dat verzoekster niet voldoet aan haar verplichting om de emissie van een aantal nader aangeduide stoffen continu onderscheidenlijk periodiek te meten.
4. Verweerder heeft bij brief van 16 april 2020 aan verzoekster medegedeeld dat hij voornemens is haar een last onder dwangsom op te leggen wegens deze overtredingen.
5. Verzoekster heeft op 20 mei 2020 een zienswijze ingediend.
6. Verweerder heeft vervolgens primair besluit I genomen. In dat besluit staat dat eiseres de volgende maatregelen dient te treffen om de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken:
(I) Verzoekster dient ervoor te zorgen dat de daggemiddelde emissies, alsmede 97% van de halfuurgemiddelde emissies van SO2 uit de ontgeuringsinstallatie de emissiegrenswaarde van 40 mg/Nm3 niet overschrijden (artikel 5.19 van het Activiteitenbesluit).
Daartoe dient verzoekster:
- a) Een haalbaarheidsstudie uit te voeren waarin aandacht wordt besteed aan de wettelijke en regelgevende ontwerpvereisten voor de op te richten installatie;
- b) Een projectbeoordeling te verrichten waarbij een keuze wordt gemaakt voor een haalbare oplossing en een planning wordt opgesteld;
- c) Een definitief ontwerp voor de installatie te kiezen en de vergunningaanvraag voor te bereiden en zodanig volledig te maken dat deze in behandeling wordt genomen;
- d) De installatie conform de wettelijke eisen op te richten en in gebruik te nemen.
(II) Verzoekster dient ervoor te zorgen dat de emissies van zwaveldioxide, totaal organische koolstof, zoutzuur, koolmonoxide, totaal stof, stikstofoxiden en waterstoffluoride afkomstig van de ontgeuringsinstallatie continu worden gemeten (artikel 5.29, eerste lid, van het Activiteitenbesluit juncto artikelen 5.10 tot en met 5.24 van de Activiteitenregeling), tenzij verzoekster kan aantonen dat (ten aanzien van waterstoffluoride, zoutzuur en zwaveldioxide) het gestelde in artikel 5.11, eerste lid, onder b, en tweede lid, het derde lid, dan wel (ten aanzien van stikstofoxiden) het vierde lid van de Activiteitenregeling van toepassing is.
(III) Verzoekster dient ervoor te zorgen dat de emissies van antimoon, arseen, cadmium, chroom, dioxinen/furanen, kobalt, koper, kwik, lood, mangaan, nikkel, thallium en vanadium afkomstig van de ontgeuringsinstallatie om de zes maanden worden gemeten (artikel 5.29, eerste lid, van het Activiteitenbesluit juncto artikelen 5.10 tot en met 5.24 van de Activiteitenregeling), tenzij verzoekster aantoont dat het gestelde in artikel 5.12, derde lid, aanhef en onder a, of artikel 5.12, derde lid, aanhef en onder b, van de Activiteitenregeling van toepassing is.
Gelet op deze vereiste maatregelen heeft verweerder bij het primaire besluit de volgende lasten onder dwangsom opgelegd:
(1) Verzoekster dient vóór 1 oktober 2022 blijvend te voldoen aan het gestelde in artikel 5.19 van het Activiteitenbesluit. Daartoe dient zij:
( a) Voor 1 december 2020 een haalbaarheidsstudie uit te voeren naar een nageschakelde techniek en het rapport over deze fase waarin een nadere analyse van de risico’s voor de gezondheid, de veiligheid en het milieu alsmede een analyse van de wettelijke en regelgevende ontwerpvereisten zijn opgenomen aan verweerder toe te zenden.
Als verzoekster hieraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 50.000,- (vijftigduizend euro) ineens.
- b) Voor 1 juni 2021 een projectbeoordeling uit te voeren en het rapport over deze fase, waarin een keuze wordt gemaakt voor een haalbare oplossing en voorbereidende technische studies worden uitgevoerd waarbij de risico’s voor gezondheid, veiligheid en milieu nauwkeurig in beeld worden gebracht aan verweerder toe te zenden.
- c) Voor 1 augustus 2021 een definitief ontwerp te kiezen en de vergunningaanvraag voor te bereiden, te completeren en de aanvraag zodanig in te dienen dat deze in behandeling wordt genomen. Als verzoekster hieraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 50.000,- (vijftigduizend euro) ineens.
- d) Voor 1 oktober 2022 ervoor te zorgen dat de installatie is opgericht en in werking is. Als verzoekster hieraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 50.000,- (vijftigduizend euro) per keer dat zij hieraan niet voldoet met een maximum van € 150.000,- (honderdvijftigduizend euro). Per week kan maximaal één constatering plaatsvinden.
(2) Verzoekster dient binnen zes maanden nadat het primaire besluit in werking treedt, blijvend te voldoen aan het gestelde in artikel 5.29, eerste lid, van het Activiteitenbesluit juncto artikelen 5.10 tot en met 5.24 van de Activiteitenregeling door bovenstaande maatregel, genoemd onder (II) van de te nemen maatregelen, uit te voeren.
Als verzoekster niet voldoet aan het onder (2) gestelde, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,- (tienduizend euro) per keer dat wordt geconstateerd dat zij niet voldoet aan het bovenstaande tot een maximum van € 30.000,- (dertigduizend euro). Per maand kan maximaal één constatering plaatsvinden.
(3) Verzoekster dient binnen zes maanden nadat het primaire besluit in werking treedt, blijvend te voldoen aan het gesteld in artikel 5.29, eerste lid, van het Activiteitenbesluit juncto artikelen 5.10 tot en met 5.24 van de Activiteitenregeling door bovenstaande maatregel, genoemd onder (III) van de te nemen maatregelen, uit te voeren.
Als verzoekster niet voldoet aan het onder (3) gestelde, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000 (tienduizend euro) per keer dat wordt geconstateerd dat zij niet voldoet aan het bovenstaande tot een maximum van € 30.000,-. Per maand kan maximaal één constatering plaatsvinden.
7. Verweerder heeft bij primaire besluiten II, III en IV de begunstigingstermijnen van de lasten 1a, 1b en 1c verlengd als weergegeven onder het procesverloop.
8. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de begunstigingstermijn voor de lasten 2 en 3 verlengd tot 1 augustus 2021. Voorts heeft verweerder een aanvullende motivering gegeven voor de lasten 2 en 3 door nader te specificeren aan welke periodieke metingen verzoekster dient te voldoen. Verder heeft verweerder de door verzoekster overgelegde rapportages beoordeeld om te bepalen of de voor haar geldende verplichting om de emissie van stoffen continu of periodiek te meten kan vervallen, dan wel dat de frequentie voor die metingen kan worden verlaagd. Verweerder heeft in deze rapportages geen aanleiding gezien de continue en/of periodieke meetverplichtingen te beperken of te laten vervallen.
9. Ter zitting is door partijen bevestigd dat verzoekster inmiddels aan de lasten 1a, 1b en 1c heeft voldaan. Verzoekster heeft ter zitting verklaard dat zij ernaar streeft ook tijdig aan last 1d te voldoen en heeft bevestigd dat het verzoek daarmee beperkt is tot de lasten 2 en 3.
10. Verzoekster acht de lasten 2 en 3 onevenredig. Zij betoogt dat de verplichtingen neergelegd in artikel 5.11, eerste lid, onder a en b, en artikel 5.12, eerste lid, onder a tot en met m, van de Activiteitenregeling niet op haar van toepassing zijn omdat zij de in die bepalingen vermelde stoffen niet of nauwelijks uitstoot en daarmee ver beneden de emissiegrenswaarden blijft. Volgens verzoekster dient zij daarom te worden vrijgesteld van de continue en periodieke meetverplichting ten aanzien van een aantal nader geduide stoffen of kan de voorgeschreven meetfrequentie worden verlaagd.
Daarnaast betoogt verzoekster dat het installeren van het door verweerder gewenste meetsysteem onevenredig hoge kosten met zich brengt. Om te voldoen aan last 1d zal verzoekster een nieuwe installatie plaatsen. Met die installatie kan zij eveneens voldoen aan de lasten 2 en 3. Verzoekster voert aan dat van haar niet kan worden gevergd dat zij voor de resterende maanden tot 1 augustus 2022 omvangrijke investeringen doet in een meetsysteem in verband met de lasten 2 en 3. Verzoekster stelt dat zij dit tijdelijke meetsysteem in de nieuwe situatie, nadat voldaan is aan last 1d, niet meer volledig kan gebruiken. Bovendien zal zij haar bedrijfsvoering tijdelijk moeten stilleggen om dit meetsysteem te installeren, terwijl zij dit nogmaals zal moeten doen als de installatie in gebruik wordt genomen waarmee zal worden voldaan aan last 1d. Verzoekster stelt dat zij als gevolg hiervan schade zal lijden.
11. De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of verzoekster een voldoende spoedeisend belang heeft bij haar verzoek. Daartoe wordt als volgt overwogen.
Niet in geschil dat de continue en periodieke meetverplichtingen uit artikel 5.11, eerste lid, onder a en b, en artikel 5.12, eerste lid, onder a tot en met m, van de Activiteitenregeling door verzoekster niet worden nageleefd. Partijen verschillen van mening over de vraag of deze meetverplichtingen (volledig) op verzoekster rusten.
Met haar stelling dat zij de in artikelen 5.11 en 5.12 van de Activiteitenregeling vermelde stoffen niet of nauwelijks uitstoot, betoogt verzoekster in wezen dat zij aan de lasten 2 en 3 heeft voldaan. Uit de formulering van last 2 volgt immers dat verzoekster de keuze wordt geboden om de hierin genoemde stoffen continu te meten, óf aan te tonen dat zij voldoet aan artikel 5.11, eerste lid, onder b, het tweede lid, het derde lid en (ten aanzien van stikstofoxiden) het vierde lid van de Activiteitenregeling. Last 3 biedt verzoekster de keuze om de daarin genoemde stoffen om de zes maanden te meten, óf om aan te tonen dat zij voldoet aan artikel 5.12, derde lid, aanhef en onder b, van de Activiteitenregeling. Volgens verzoekster heeft zij aangetoond dat zij aan deze bepalingen voldoet en dat de continue en periodieke meetverplichtingen in haar geval daarom kunnen vervallen of in frequentie kunnen worden beperkt. Verzoekster heeft haar standpunten terzake onderbouwd met de resultaten van metingen van de desbetreffende stoffen. Partijen twisten over de vraag in hoeverre die meetresultaten representatief zijn.
12. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de vraag of verzoekster heeft voldaan aan de lasten 2 en 3 danwel of er andere redenen zijn om verzoekster (deels) vrij te stellen van de meetverplichtingen uit de artikelen 5.11 en 5.12 van de Activiteitenregeling, niet kan worden beantwoord in de onderhavige voorlopige voorzieningenprocedure. Beantwoording van deze vraag vergt een inhoudelijke beoordeling waarvoor de voorlopige voorzieningenprocedure zich niet goed leent. Hiervoor zullen onder meer de door verzoekster overgelegde meetresultaten en de representativiteit hiervan moeten worden beoordeeld. Daar komt bij dat de vraag of verzoekster (deels) kan worden vrijgesteld van genoemde meetverplichtingen, niet zozeer betrekking heeft op de rechtmatigheid van de opgelegde lasten 2 en 3, maar op de vraag of verzoekster al dan niet dwangsommen heeft verbeurd. Een dergelijke vraag dient te worden beantwoord bij de beoordeling van een eventueel invorderingsbesluit. Als verzoekster zich op het standpunt stelt dat zij tijdig heeft voldaan aan de lasten 2 en 3, dan is het aan verweerder om de juistheid van dit standpunt te controleren. Indien verweerder dit standpunt van verzoekster niet deelt dan is het aan hem om dwangsommen in te vorderen. Over de juistheid van die invorderingsbesluiten kan vervolgens, als verzoekster die besluiten aanvecht, in de bodemprocedure tegen het bestreden besluit worden geoordeeld.
13. Het voorgaande betekent dat de voorzieningenrechter de vraag of een voorlopige voorziening moet worden getroffen, zal beantwoorden aan de hand van een belangenafweging. Verweerder heeft het bestreden besluit genomen met het oog op het belang van bescherming van het milieu. Volgens verweerder is het van groot belang dat inzicht bestaat in de stoffen die vanuit de inrichting worden uitgestoten, zodat desgewenst maatregelen ter bescherming van de omgeving en het milieu genomen kunnen worden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dit een zwaarwegend belang. Hiertegenover staat het belang van verzoekster om de verbeurte van dwangsommen te voorkomen. Dit is een louter financieel belang. Het is vaste rechtspraak dat een louter financieel belang in de regel geen aanleiding geeft tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het staat verzoekster immers vrij om financiële compensatie van verweerder te vorderen als in de bodemprocedure wordt geoordeeld dat de opgelegde lasten onder dwangsom en/of eventuele invorderingsbesluiten onrechtmatig zijn. Het treffen van een voorlopige voorziening kan niettemin aangewezen zijn als aannemelijk is dat voor verzoekster een financiële noodsituatie dreigt. Op het niet tijdig voldoen aan de lasten 2 en 3 staat een dwangsom van maximaal € 60.000,-. Ter zitting heeft verzoekster bevestigd dat het eventueel verbeuren van deze dwangsommen geen financiële noodsituatie tot gevolg heeft en dus niet leidt tot onomkeerbare gevolgen. Dat betekent dat aan dit financiële belang van verzoekster minder gewicht moet worden toegekend dan aan het belang van bescherming van het milieu dat verweerder behartigt. De voorzieningenrechter concludeert dat derhalve geen grond bestaat voor toewijzing van het verzoek.
14. Het verzoek zal worden afgewezen.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2022.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.