Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/8017
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser,
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Knoop).
Procesverloop
In het besluit van 15 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidieaanvraag van eiser op grond van de Woonhuisregeling [1] deels toegewezen.
In het besluit van 30 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met de zaak met nummer AWB 21/411.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiser is de particuliere eigenaar van een appartement in rijksmonument Parkflat [flat]. Hij heeft een subsidie aangevraagd op grond van de Woonhuisregeling voor de kosten instandhouding van het Rijsmonument over 2019. Eiser heeft het totaal van de kosten berekend op € 179.392,02. Daarvan is € 156.279,71 niet subsidiabel bevonden door verweerder, omdat die kosten niet zien op de instandhouding van het monument en haar monumentale waarden. Gelet op de verdeelsleutel op grond van de Vereniging van Eigenaren (VvE) en het subsidiepercentage van 38% is de aan eiser verleende subsidie vastgesteld op € 155,18. Eiser is echter van mening dat de kosten van de verzekering, het onderhoud van de lift en de verwarmingsinstallatie, het tuinonderhoud en het onderhoud dat de huismeester verricht ook subsidiabel zijn.
Standpunt verweerder
2. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de kosten voor het liftonderhoud, het onderhoud van de verwarmingsinstallatie, tuinonderhoud en het onderhoud dat de huismeester verricht niet subsidiabel zijn. Dat volgt uit de Leidraad [2] .
Standpunt eiser
3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. De Leidraad ongeschikt en van gebrekkige kwaliteit. De besluiten die daarop zijn gebaseerd, zijn daarom niet rechtsgeldig. Het nieuwe subsidiestelsel is ontoereikend en heeft grote gevolgen voor de particuliere eigenaren van rijksmonumenten. Verder heeft verweerder het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. De kosten voor het liftonderhoud, het onderhoud van de verwarmingsinstallatie, tuinonderhoud en het onderhoud dat de huismeester verricht, dienen wel subsidiabel te zijn. De tuin is onderdeel van het rijksmonument. Daarnaast heeft verweerder niet gemotiveerd wat onder monumentale liften en verwarminsinstallaties moet worden begrepen.
Wat zijn de regels?
4. Op grond van artikel 4 van de Subsidieregeling instandhouding monumenten (Sim) zijn subsidiabel de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen die als zodanig zijn aangemerkt in de Leidraad die als bijlage bij deze regeling is opgenomen.
4.1.
Ingevolge hoofdstuk 1.1 van de Leidraad zijn subsidiabel de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van rijksmonumenten of zelfstandige onderdelen, voor zover dat is bepaald in deze bijlage, met dien verstande dat:
a. kosten uitsluitend subsidiabel zijn voor zover de werkzaamheden:
1º. strekken tot instandhouding van het rijksmonument en zijn monumentale waarden;
2º. sober en doelmatig zijn;
3º. technisch noodzakelijk zijn; en
4º. zijn gericht op maximaal behoud van aanwezige monumentale waarden, in het bijzonder historische materialen en constructies;
4.2.
Uit hoofdstuk 1.2. van de Leidraad onder ‘behoud van monumentale waarden’ volgt onder meer dat het onderhoud van niet-monumentale verwarmingsinstallaties, elektrotechnische en andere installaties niet subsidiabel is.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Exceptieve toets
5. De rechtbank stelt vast dat de regeling voor particuliere eigenaren van een rijksmonument om een financiële tegemoetkoming te krijgen per 1 januari 2019 is gewijzigd. Tot 2019 waren de kosten die door particuliere eigenaren van rijksmonumenten werden gemaakt om het pand in bruikbare staat te houden of te herstellen, gedeeltelijk fiscaal aftrekbaar. Vanaf 1 januari 2019 is deze regeling vervallen en vervangen door een subsidieregeling. Deze regeling houdt in dat eigenaren achteraf subsidie kunnen krijgen voor gemaakte kosten om het monumentenpand in stand te houden.
5.1.
Op grond van de Woonhuisregeling kan door particuliere eigenaren van rijksmonumenten met een woonfunctie subsidie worden aangevraagd. In aanmerking voor subsidie komen de kosten die door particuliere eigenaren zijn gemaakt voor werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van een rijksmonument met een woonfunctie.
5.2.
Om te bepalen welke werkzaamheden subsidiabel zijn, wordt aangesloten bij de Leidraad. In de Leidraad wordt concreet aangegeven welke werkzaamheden subsidiabel
zijn. Die lijst is limitatief, kosten van werkzaamheden die daar niet in staan komen daarom niet voor subsidie in aanmerking. Als algemeen uitgangspunt geldt dat de werkzaamheden dienen te strekken tot de instandhouding van het rijksmonument en zijn monumentale waarden, dat de werkzaamheden sober en doelmatig en technisch noodzakelijk dienen te zijn, en dat de werkzaamheden gericht dienen te zijn op maximaal behoud van aanwezige monumentale waarden, in het bijzonder historische materialen en constructies. Ook werkzaamheden gericht op het voorkomen van verval of het voorkomen van vervolgschade zijn subsidiabel. Werkzaamheden met betrekking tot comfortverbetering, verfraaiing, reconstructie, verduurzaming en veranderd gebruik komen niet voor subsidie in aanmerking.
5.3.
Voor een subsidie op grond van de Woonhuisregeling wordt gekeken naar de kosten voor de instandhouding van het rijksmonument en haar monumentale waarden. Dat kan in de praktijk tot gevolg hebben dat er minder kosten in aanmerking komen voor subsidie dan voorheen fiscaal aftrekbaar waren. Kosten voor verfaaiing en comfort komen niet meer voor vergoeding in aanmerking. Dat is een bewuste keuze geweest bij de invoering van het nieuwe stelsel.
5.4.
De rechtbank overweegt dat de Leidraad hoort bij de Sim en dit is een algemeen verbindend voorschrift. Dat betekent dat de Leidraad exceptief getoetst kan worden. Exceptieve toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter is eveneens bevoegd om te beoordelen of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. Daarbij vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. [3]
5.5.
De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.
5.6.
Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van de Awb [4] en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. [5] Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
5.7.
De rechtbank stelt vast dat eiser niet heeft aangevoerd dat de Leidraad in strijd is met hogere regelgeving, maar dat strijd is met algemene rechtsbeginselen en de beginselen van behoorlijk bestuur. Eisers betoog komt er kortgezegd op neer dat de Leidraad ten onrechte limitatief is en dat bepaalde kosten die in het vorige stelsel wel fiscaal aftrekbaar waren nu niet subsidiabel zijn. Toepassing van de Leidraad heeft daarom voor eiser nadelige gevolgen. Naar het oordeel van de rechtbank is dat echter geen reden om de Leidraad buiten toepassing te laten. Dat in de subsidieregeling sommige kosten niet meer in aanmerking komen voor vergoeding betekent niet dat de regeling daarom in strijd is met algemene rechtsbeginselen of de beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft de Leidraad dan ook kunnen toepassen bij de beoordeling van de subsidie aanvraag.
Tuinonderhoud
6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de onderhoudskosten van de tuin terecht niet als subsidiabel heeft aangemerkt. Op grond van de Leidraad kan subsidie worden aangevraagd voor onderhoud en restauratie van een (mee)beschermde tuin die bij een woonhuis-monument hoort. De tuin bij Parkflat [flat] is echter geen rijksmonument met een eigen monumentennummer en is ook niet mee beschermd. Zo staat in het monumentenregister van de Parkflat [flat] [6] niets opgenomen over de tuin van de Parkflat. Dat de tuin wel genoemd wordt bij het complex van Parkflat [flat], is onvoldoende voor het oordeel dat de tuin zelf ook als rijksmonument moet worden aangemerkt dan wel mee beschermd is. Ook het enkele feit dat de tuin (gedeeltelijk) kadastraal behoort bij de Parkflat, is daartoe onvoldoende.
Kosten van de huismeester
7. Voorts heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de kosten van de huismeester terecht niet subsidiabel bevonden. Uit de overgelegde urenspecificatie blijkt niet dat het om werkzaamheden gaat voor de instandhouding van het rijksmonument en zijn monumentale waarden. Zo blijkt uit de urenspecificatie dat de huismeester reparaties heeft verricht aan de cv-installatie, de elektra in de werkplaats heeft vernieuwd, het internet heeft geïnstalleerd en hier en daar kleine klusjes heeft verricht, zoals het vervangen van een radiatorknop. Daaruit blijkt echter niet dat de huismeester onderhoud heeft verricht wat ziet op de monumentale waarde van het pand, zoals is gespecificeerd in de Leidraad.
Onderhoudskosten van de liften en cv-installatie
8. Eiser voert aan dat de liften en cv-installatie ook voor subsidie in aanmerking dienen te komen. Beide kostenposten staan immers in de Leidraad genoemd. De liften en cv-installatie dateren uit 1934 en daarom gaat het om de originele liften en cv-installatie. Volgens eiser zijn de liften en de cv-installatie nooit vervangen door een moderne versie. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het moet gaan om liften en cv-installaties met een monumentale waarde. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat bij het beoordelen van een aanvraag (en bezwaar) een bouwkundige wordt ingezet om dit te beoordelen. Dat is hier ook gebeurd en het zijn geen originele liften en/of cv-installaties.
8.1.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom de liften en de cv-installatie geen monumentale waarde hebben. Verweerder stelt ter zitting dat door een bouwkundige is vastgesteld dat het geen originele installaties zijn, echter dit is niet eerder naar voren gebracht en hiervan zijn geen stukken aanwezig in het dossier zodat onduidelijk is waarop deze beoordeling is gebaseerd. Eiser heeft hier dan ook niet op kunnen reageren of stukken kunnen inbrengen waaruit wellicht het tegendeel blijkt. Eiser stelt juist dat zowel de lift als de cv-installatie nog in originele staat zijn en ook al aanwezig waren in het pand toen deze werd opgeleverd.
Conclusie
9. Gelet op het voorgaande is het beroep in zoverre dan ook gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat het in strijd met artikel 3:46 van de Awb is genomen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Het is bij uitstek aan verweerder om nader te motiveren waarom de liften en cv-installatie niet voor subsidie in aanmerking komen.
10. De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht moet vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, rechter, in aanwezigheid van
mr. F.E.J. Valk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.