Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/5226
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 april 2022 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. E. Koornwinder),
en
de burgemeester van Den Haag, verweerder
(gemachtigden: mr. J.V. de Kort en mr. J. Bootsma).
Als derde-partijen nemen aan het geding deel:
[derde-partij 1] B.V., [derde-partij 2] B.V. en [derde-partij 3], (gemachtigde: mr. A. de Groot).
[derde-partij 1] B.V., [derde-partij 2] B.V. en [derde-partij 3], (gemachtigde: mr. A. de Groot).
Procesverloop
Bij besluiten van 20 juni 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder een nachtontheffing verleend aan [derde-partij 1] en [derde-partij 2] .
Bij besluit van 30 juni 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de primaire besluiten gegrond verklaard. Verweerder heeft de primaire besluiten herroepen en beslist dat de aangevraagde nachtontheffingen worden verleend en gelden op vrijdag, zaterdag en zondag tot 05:00 uur met een geldigheidsduur van tien jaar.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 29 november 2021 op zitting behandeld. Eisers waren aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder en derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Ook was namens verweerder aanwezig
mr. [beleidsmedewerker] , beleidsmedewerker bij de gemeente Den Haag.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1.1
[derde-partij 1] B.V. en [derde-partij 2] B.V. (hierna: de horeca-inrichtingen) zijn twee partycentra gelegen aan de [weg] in [plaats] . Verweerder heeft de horeca-inrichtingen bij de primaire besluiten een permanente nachtontheffing verleend voor de vrijdagen, zaterdagen en zondagen tussen 02:30 uur en 06:00 uur. Verweerder heeft dit gedaan op grond van artikel 2:29, zevende lid, van de APV [1] .
1.2
Verschillende omwonenden, waaronder eisers, hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten.
1.3
De adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft verweerder geadviseerd om de primaire besluiten te herroepen en de aanvragen om ontheffing alsnog af te wijzen. Volgens de commissie kan verweerder artikel 2:29, zevende lid, van de APV niet ten grondslag leggen aan het verlenen van de ontheffingen en ontbreekt er een wettelijke basis voor het verlenen van de ontheffingen met een sluitingstijd na 05:00 uur.
1.4
Verweerder heeft in het bestreden besluit de primaire besluiten herroepen. Verweerder heeft alsnog ontheffingen verleend, maar met een sluitingstijd van 05:00 uur en met een geldigheidsduur van tien jaar. Verweerder heeft hiervoor een andere wettelijke grondslag gebruikt [2] .
1.5
Vanuit de omwonenden zijn nog twee beroepen ingesteld tegen het bestreden besluit. Deze zaken zijn apart behandeld ter zitting. In deze drie zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan, wel wordt in alle zaken op dezelfde datum uitspraak gedaan.
Wat vinden eisers in beroep?
2. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit. De rechtbank gaat hierna - voor zover van belang - in op wat eisers hebben aangevoerd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Het beleid
3.1
Eisers verzoeken de rechtbank om het beleid op grond waarvan de ontheffingen zijn verleend, exceptief te toetsen. Volgens eisers gaat dit beleid in tegen de vaste gedragslijn van verweerder - zoals neergelegd in de Horecavisie Den Haag - om geen nieuwe nachtontheffingen te verlenen. Eisers betogen in dit kader ook dat verweerder niet de bevoegdheid heeft om dit beleid vast te stellen en dat onduidelijk is op grond van welke overwegingen het is vastgesteld. Volgens eisers is hierbij ook ten onrechte in het geheel voorbijgegaan aan de belangen van omwonenden.
3.2
Exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking (in dit geval een beleidsregel) houdt in dat het besluit buiten toepassing blijft als het in strijd is met een wettelijk voorschrift of als het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit van algemene strekking betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten. [3]
3.3
Eisers betogen dat het beleid in strijd is met hogere regelgeving, maar zij hebben hierbij niet aangegeven welke hogere regelgeving. Het is de rechtbank verder ook niet gebleken dat het beleid in strijd is met hogere regelgeving. Eisers voeren verder aan dat uit de vaste gedragslijn van verweerder en de Horecavisie volgt dat verweerder in beginsel geen nieuwe nachtontheffingen zou verstrekken en dat dit strijdig is met het nieuwe beleid. In het nieuwe beleid is toegelicht dat in aanvulling op deze eerdere gedragslijn in beperkte mate
- te weten voor maximaal vijf horeca-inrichtingen - nieuwe nachtontheffingen worden toegestaan. Verweerder heeft de mogelijkheid om bestaand beleid aan te vullen of te wijzigen. Dat de belangen van omwonenden in het geheel niet zijn betrokken, wordt eveneens niet gevolgd. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht zijn de belangen van de omwonenden betrokken doordat zij onder meer naar aanleiding van het voornemen een zienswijze hebben kunnen indienen en dus inspraak konden hebben toen duidelijk werd welke horeca-inrichtingen een aanvraag hadden ingediend.
3.4
Eisers hebben voorts aangevoerd dat het beleid onvoldoende is gemotiveerd en dat dit toegesneden lijkt te zijn op de derde-partijen. De rechtbank is van oordeel dat eisers hebben niet aannemelijk hebben gemaakt dat alleen een zeer beperkt specifiek aantal horeca-inrichtingen voor de ontheffing in aanmerking zou komen. Voorts merkt de rechtbank op dat het strafrechtelijk onderzoek waarnaar de commissie op dit punt heeft verwezen nog loopt en dat verweerder in de bestuursrechtelijke besluitvorming de strafrechtelijke onschuldpresumptie in acht moet nemen.
Wet- en regelgeving ten tijde van de aanvraag
4.1
Eisers voeren aan dat de aanvragen van de horeca-inrichtingen ten onrechte niet zijn beoordeeld naar de wet- en regelgeving en het geldende beleid ten tijde van de aanvraag. Op het moment van de aanvraag werden volgens eisers op grond van de APV en de vaste gedragslijn geen nieuwe nachtontheffingen verleend aan horeca-inrichtingen waar niet al eerder sprake was van nachtexploitatie. Alleen om die reden hadden de aanvragen dus al moeten worden afgewezen, aldus eisers.
4.2
De rechtbank volgt eisers hierin niet. Het beleid is weliswaar op 25 april 2019 pas officieel gepubliceerd in het Gemeenteblad, maar zoals verweerder terecht heeft aangegeven, is het beleid al eerder op de website van de gemeente bekend gemaakt en verspreid via verschillende kanalen. Het was ook al mogelijk om via de website van de gemeente een aanvraag in te dienen voor de ontheffing. Het enkele feit dat de horeca-inrichtingen de aanvraag vóór de officiële publicatie in het Gemeenteblad hebben ingediend, maakt volgens de rechtbank niet dat verweerder de aanvraag om die reden had moeten afwijzen. Daarbij wijst de rechtbank erop dat verweerder ten tijde van de aanvraag, dus ook voor 25 april 2019, op grond van de APV bevoegd was om nachtontheffingen te verlenen. Tot slot acht de rechtbank van belang dat de uiteindelijke uitkomst niet anders was geweest als de horeca-inrichtingen de aanvraag na 25 april 2019 zouden hebben ingediend, nu er maximaal 5 ontheffingen te vergeven waren en er uiteindelijk in totaal ook precies 5 geschikte aanvragen zijn ingediend.
Advies van de commissie
5.1
Eisers voeren aan dat verweerder het advies van de commissie volledig naast zich neer heeft gelegd.
5.2
Anders dan eisers betogen, heeft verweerder in het bestreden besluit de commissie gevolgd in haar conclusie dat de ontheffingen niet verleend konden worden op grond van artikel 2:29, zevende lid, van de APV. De commissie heeft zich in het advies alleen uitgelaten over artikel 2:29, zevende lid, van de APV en is verder niet ingegaan op de vraag of de APV een andere mogelijkheid biedt om de gevraagde ontheffingen te verlenen. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eisers dus niet in hun betoog dat verweerder het advies van de commissie naast zich neer heeft gelegd.
Openbare orde, woon- of leefklimaat en bibob-onderzoek
6.1
Eisers voeren aan dat niet of onvoldoende is aangetoond dat de exploitatie van de horeca-inrichtingen geen nadelige invloed heeft op de openbare orde of op het woon- en leefklimaat in de naaste omgeving van deze horeca-inrichtingen. Verweerder had nader onderzoek moeten doen naar de te verwachten overlast en had beter navraag moeten doen bij de politie en de ODH [4] . Ook had verweerder een bibob [5] -onderzoek moeten doen naar de aanvragers.
6.2
Verweerder heeft de ontheffingen uiteindelijk verleend op grond van artikel 2:29, derde lid, aanhef en onder b, van de APV. Daarin staat dat de burgemeester voor een horeca-inrichting, waarvan de ondernemer ten genoegen van de burgemeester heeft aangetoond, dat de exploitatie van die horeca-inrichting geen nadelige invloed heeft op de openbare orde of op het woon- of leefklimaat in de naaste omgeving van die horeca-inrichting, ontheffing kan verlenen van het in het eerste en tweede lid gestelde verbod, zij het met die beperking, dat alleen een horeca-inrichting behorende tot categorie 2 in aanmerking komt voor een ontheffing voor de uren gelegen tussen 02.00 uur en 04.00 uur of tussen 02.30 uur en 05.00 uur. Verweerder moet in dit kader een afweging maken, waarbij hij beleids- en beoordelingsruimte heeft. Dat betekent dat de rechtbank de verlening van de ontheffing, op grond van artikel 2:29, derde lid, aanhef en onder b, van de APV, terughoudend moet toetsen.
6.3
Bij de beoordeling of het woon- of leefklimaat nadelig wordt beïnvloed, moet verweerder ook eventueel door bezoekers veroorzaakte geluidsoverlast in aanmerking nemen. Dit volgt uit uitspraken van de hoogste bestuursrechter [6] . Ook mag verweerder niet voorbijgaan aan geluidhinderaspecten. Het geluid, voor zover dat valt binnen de door de milieuwetgeving gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling in haar totaliteit van de inrichting op de omgeving en is dus medebepalend voor de woon- of leefsituatie in de omgeving van de horeca-inrichting.
6.4
De rechtbank overweegt dat verweerder op meerdere momenten onderzoek heeft gedaan naar de gestelde (geluids)overlast. Daarbij heeft verweerder terecht opgemerkt dat het hier horeca-inrichtingen betreft die al open zijn, zodat kan worden gekeken of er ten aanzien van de horeca-inrichtingen al overlast is geconstateerd. Verweerder heeft voor de primaire besluiten om advies van de politie gevraagd. De politie heeft op 16 mei 2019 laten weten geen bezwaar te hebben tegen het afgeven van de ontheffingen aan de horeca-inrichtingen. Naar aanleiding van het bezwaar van verschillende omwonenden (waaronder van eisers), heeft verweerder in de bezwaarfase om informatie verzocht bij de politie en de ODH. Hieruit bleek dat er bij de politie drie meldingen waren binnengekomen in verband met de openbare orde. Eenmaal ter plekke bleek in alle drie de gevallen dat het probleem (grotendeels) was opgelost. Bij de ODH zijn zeven meldingen van geluidsoverlast binnengekomen. De ODH heeft naar aanleiding van een van deze meldingen aangeboden om een geluidsmeting te komen doen, maar de melders hebben dat aanbod afgeslagen omdat de geluidsoverlast later op de avond acceptabel was. In het kader van zorgvuldigheid heeft verweerder de politie en de ODH in februari 2020 nogmaals verzocht om aanvullende en actuele informatie te verstrekken over meldingen van overlast. De ODH heeft daarop laten weten nog drie meldingen te hebben ontvangen. Op geen van die momenten is gecontroleerd of de normen zijn overschreden. Uit deze informatie van de politie bleek dat er een aantal relevante incidenten waren geregistreerd. Volgens verweerder bleek uit de eerder van de politie ontvangen informatie dat er niets meer aan de hand was toen de politie ter plaatse kwam bij incidenten.
6.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van deze informatie heeft kunnen concluderen dat er sprake is van enige verstoring, maar dat dit onvoldoende is voor het weigeren van de gevraagde ontheffingen. Verweerder heeft in dit kader ook van belang mogen achten dat het aantal meldingen vrij beperkt is en dat er bij de politiemeldingen vaak ter plaatse geen incidenten zijn geconstateerd. Het is voorstelbaar dat eisers in de praktijk meer overlast ervaren dan uit de bovengenoemde informatie naar voren komt, maar de rechtbank wijst erop dat verweerder voor zijn afweging met name afhankelijk is van overlast die door toezichthouders wordt waargenomen en geregistreerd. De commissie heeft hier ook al op gewezen in haar advies (onder het kopje “Het woon- en leefklimaat”). Dat verweerder voor de overlast alleen naar de afgelopen vijf jaar heeft gekeken, vindt de rechtbank - net als de commissie - niet onredelijk.
Verweerder heeft er verder op mogen wijzen dat hij meerdere keren een bibob-onderzoek heeft verricht naar de horeca-inrichtingen en dat dit nooit tot een weigering van de aanvraag heeft geleid.
6.6
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat de horeca-inrichtingen niet een dusdanig nadelige invloed hebben op de openbare orde of op het woon- of leefklimaat, dat op grond hiervan de ontheffingen hadden moeten worden geweigerd. Verweerder kon de gevraagde ontheffingen daarom verlenen.
6.7
Dat verweerder meer onderzoek had moeten, volgt de rechtbank niet. Zoals omschreven onder 6.3 heeft verweerder op meerdere momenten informatie verzameld. Nog meer onderzoek was in de praktijk eigenlijk niet mogelijk, nu tijdens de bezwaarfase de COVID-19-pandemie begon. Daarbij heeft verweerder een wettelijke termijn waarbinnen op het bezwaar moet zijn beslist zodat dit in de weg staat aan het, zoals door eisers is aangevoerd, gedurende een lange tijd aanhouden van de beslissing. Daarbij heeft verweerder de mogelijkheid om de verleende ontheffingen in de toekomst in te trekken als wordt geconstateerd dat de overlast dusdanig is dat het de openbare orde of het woon- of leefklimaat nadelig beïnvloedt. De rechtbank geeft eisers dan ook mee om bij de betreffende instanties overlast te (blijven) melden, indien zij overlast ervaren.
6.8
De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat verweerder verplicht was om een bibob-onderzoek op te starten naar aanleiding van de aanvragen. Zoals verweerder terecht heeft gesteld in het verweerschrift, is hij niet verplicht om bij de verlening van een nachtontheffing een bibob-onderzoek uit te voeren [7] . Verweerder heeft van belang mogen achten dat er ten aanzien van de horeca-inrichtingen in het verleden al meerdere bibob-toetsen hebben plaatsgevonden. Die hebben allemaal niet tot weigering van een aanvraag geleid. Ook heeft verweerder er op mogen wijzen dat hij geen signaal heeft ontvangen van het Openbaar Ministerie waaruit bleek dat een nieuw bibob-onderzoek nodig was. Verweerder heeft daarom geen gevolg hoeven geven aan de suggestie van de politie (in de brief van 20 februari 2020) om een landelijk bibob-onderzoek te starten. Hierbij benadrukt de rechtbank dat het starten van een landelijk bibob-onderzoek [8] een discretionaire bevoegdheid is van verweerder die de rechtbank dan ook terughoudend moet toetsen [9] . Tot slot overweegt de rechtbank dat de informatie in het ambtsbericht van de politie van 16 mei 2019, waarnaar eisers in het kader van een eventueel nieuw bibob-onderzoek verwijzen, achteraf deels onjuist bleek en inmiddels is gerectificeerd.
Zorgvuldigheid
7.1
Eisers voeren tot slot aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zij wijzen erop dat [ex-burgemeester 1] het bestreden besluit op zijn laatste werkdag als burgemeester heeft genomen. De zaak had overgedragen moeten worden aan zijn opvolger ( [ex-burgemeester 2] ) zodat die nader onderzoek had kunnen uitvoeren, aldus eisers. Ook wijzen eisers erop dat de (sluitingstijden van de) verleende ontheffingen niet overeenkomen met de aanvraag die de horeca-inrichtingen hebben ingediend. Daarbij komt nog dat de horeca-inrichtingen de aanvraag op een ongeldige manier hebben gewijzigd, waardoor de aanvraag had moeten worden afgewezen.
7.2
Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een onzorgvuldig tot stand gekomen besluit. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, heeft het ambt van de burgemeester van Den Haag het bestreden besluit genomen en moet datzelfde ambt daarvoor een voldoende motivering en verantwoording geven. Dat is in de besluitvorming en tijdens de beroepsprocedure ook gebeurd. Het enkele feit dat het bestreden besluit op de laatste werkdag van [ex-burgemeester 1] als waarnemend burgemeester is genomen, maakt dan ook niet dat het bestreden besluit om die reden onzorgvuldig tot stand is gekomen.
7.3
Ook het feit dat de verleende ontheffingen niet exact overeenkomen met de gevraagde ontheffingen, maakt niet dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat de ontheffingen niet verleend mochten worden. Verweerder is op grond van de APV bevoegd om onder bepaalde voorwaarden een nachtontheffing te verlenen. Verweerder heeft ook niet meer verleend dan is aangevraagd door derde-partijen, maar heeft enkel de verzochte openingstijden ingekort. De rechtbank ziet niet in dat verweerder dit niet zou kunnen zonder een formele aanpassing van de aanvraag.
Wat is de conclusie?
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.F.A. Bleichrodt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.