Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/869
uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 april 2022 in de zaak tussen
Stichting Animals Rights en Stichting Fauna4Life, uit Amstelveen, verzoekers
(gemachtigde: mr. M. van Duijn),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. F.B. Mantel).
Als derde-partij neemt aan het geding deel
Faunabeheereenheid Zuid-Holland(de Faunabeheereenheid) te Den Haag.
Faunabeheereenheid Zuid-Holland(de Faunabeheereenheid) te Den Haag.
(gemachtigde: ir. V.W.M.M. Ampt-Riksen )
Procesverloop
In het besluit van 10 november 2021 (het primaire besluit) heeft de Omgevingsdienst Haaglanden namens verweerder aan de Faunabeheereenheid opdrachten in de zin van artikel 3.18, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) gegeven om (I) bevers te verstoren, te vangen om te doden en te doden en beverburchten en holen te vernielen en te beschadigen op locaties waar de bever een risico vormt voor de openbare veiligheid en (II) bevers te verstoren en beverburchten en holen te vernielen en te beschadigen op locaties waar de bever een risico vormt voor gewassen, veehouderijen, bossen en andere vormen van eigendom (nat- en droogschade) als nader afgebakend in de voorschriften.
Verzoekers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Op 8 februari 2022 heeft de Faunabeheereenheid desgevraagd een toelichting gegeven op de werkwijze die in het primaire besluit mogelijk wordt gemaakt.
Verzoekers hebben hierop gereageerd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 maart 2022 op zitting behandeld. Verzoekers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en mr. [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [B] en mr. [C] . Namens de Faunabeheereenheid is verschenen ir. V.W.M.M. Ampt-Riksen .
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1
Op een aantal plaatsen in Zuid-Holland bevinden zich in de directe nabijheid van waterkeringen bevers, die graafactiviteiten uitvoeren binnen die waterkeringen. Indien deze waterkeringen worden beschadigd, komt daarmee ook de veiligheid van het achterliggende land, omwonenden, hun huizen en wegen in gevaar. Het graven van gangen, holen en burchten door bevers in de waterkering is daarom ongewenst. Daarnaast graven bevers ook onder wegen, kunstwerken en bebouwing. Hierdoor kunnen wegen verzakken met gevolgen voor de openbare veiligheid op de weg, inclusief bermen en aangrenzende percelen, waaronder landbouwpercelen die bewerkt worden met tractoren en ander zwaar materieel. Ook gebouwen en kunstwerken kunnen verzakken of instorten.
Door de bouw van dammen kunnen bevers het waterpeil verhogen, waardoor watergangen overstromen en het water wegstroomt over het naastgelegen land en onderhoudspaden onbereikbaar zijn. Hoger peil kan ook in de bodem tot vernatting leiden waardoor de draagkracht van bijvoorbeeld onderhoudspaden vermindert en ze in feite onbereikbaar worden. Op andere locaties kan de bouw van dammen juist leiden tot te lage waterpeilen waardoor verdroging kan optreden. Deze vernatting en verdroging leiden niet alleen tot schade aan landbouwgewassen, maar kunnen ook schade toebrengen aan bomen, bossen en andere natuur, evenals andere vormen van eigendom, waaronder bebouwing.
2.2
Er zijn in het belang van de openbare veiligheid maatregelen nodig ter voorkoming van ernstige schade van deze graverijen door bevers. Voor het uitvoeren van die maatregelen is het “Beverprotocol voor de waterbeheerders van de provincies Gelderland en Zuid-Holland” van januari 2020 (het Beverprotocol) ontwikkeld. Verder is er een werkinstructie voor de waterschappen in Zuid-Holland.
2.3
De voor de bever meer ingrijpende maatregelen zijn uitgewerkt in de paragrafen 1.6.1 t/m 1.6.5 van het Beverprotocol. Het gaat om de volgende maatregelen:
1. Tegengaan van schade door boom in waterloop;
2. Maatregelen bij dam in waterloop;
3. Maatregelen bij hol of burcht in oever of waterkering;
4. Maatregelen bij graafschade in waterkeringen;
5. Vangen en elders uitzetten van bevers;
6. Het (vangen in combinatie met) doden van bevers.
3.1
In het besluit van 4 maart 2021 heeft verweerder de Faunabeheereenheid een ontheffing verleend op grond van de Wnb voor de duur van twee jaar voor het verstoren, vangen en doden van bevers en het vernielen en beschadigen van beverburchten en holen in waterkeringen in het kader van de openbare veiligheid en ter voorkoming van ernstige schade aan met name gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom. Onder meer verzoekers hebben een bezwaarschrift ingediend tegen dit besluit.
3.2
In het besluit van 17 november 2021 heeft verweerder de bezwaren gegrond verklaard en het besluit van 4 maart 2021 herroepen, omdat verweerder niet bevoegd was om een ontheffing te verlenen wanneer de schadebestrijding niet plaatsvindt op grond van een faunabeheerplan in de zin van artikel 3.12, eerste lid van de Wnb.
4. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen. In het primaire besluit heeft verweerder overwogen dat met deze opdracht wordt beoogd te kunnen ingrijpen en maatregelen te kunnen treffen als in of onder waterkeringen, wegen, overige infrastructuur en bebouwing graverijen van bevers zijn aangetroffen, dan wel holen of burchten zijn aangelegd of dammen zijn gebouwd en als gevolg daarvan de openbare veiligheid in gevaar is of er ernstige schade (dreigt te) ontstaan. De openbare veiligheid is in gevaar als graafactiviteiten dan wel damvorming ertoe kunnen leiden dat de veiligheid van de omwonenden/personen of weggebruikers wordt bedreigd of wateroverlast ontstaat, waardoor huizen/gebouwen, wegen en landbouwgronden kunnen overstromen en wegen, bebouwing en kunstwerken kunnen verzakken.
Ook wenst men preventief maatregelen te kunnen treffen indien dammen van bevers in en nabij watergangen binnen het watersysteem van het werkgebied van het waterschap zijn aangetroffen. In de periode waarin kans op hoogwater bestaat of op ernstige schade aan wegen en overige infrastructuur en bebouwing, moet de bever direct worden verjaagd het hol of de burcht worden verwijderd en de schade worden hersteld. Buiten deze periode zal de bever worden ontmoedigd het hol of de gang in de kering te gebruiken.
Door dergelijke handelingen wordt de bever opzettelijk verstoord en worden tevens voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van de bever beschadigd of vernield. Daarmee wordende de verbodsbepalingen van artikel 3.5, tweede en vierde lid, van de Wnb overtreden.
In aanvulling hierop kan het noodzakelijk zijn om de bever te vangen om te doden en te doden indien alle hiervoor genoemde - minder ingrijpende - maatregelen niet of in onvoldoende mate leiden tot beperking van het risico voor de openbare veiligheid. De opdracht voorziet niet in het doden van de bever, indien het belang van de openbare veiligheid niet in het geding is. In die gevallen, waarbij het alleen gaat om het voorkomen van ernstige schade aan onder andere nat- of droogschade aan landbouwgewassen, weegt verweerder in het kader van deze opdracht het belang van de bever zwaarder dan het voorkomen van de schade. In die gevallen kan - in ieder geval gedurende de looptijd van deze opdracht - de schade beperkt worden door de betreffende bevers die ernstige schade dreigen te veroorzaken te verjagen en te ontmoedigen door het dichten van het oeverhol of het verwijderen van dammen en het treffen van preventieve maatregelen om herhaling zoveel mogelijk te voorkomen.
5.1
De in het primaire besluit gegeven opdracht is geldig vanaf de datum van bekendmaking van dit besluit tot 1 juli 2023, zodat hiervan nu reeds gebruik kan worden gemaakt. Op 8 februari 2022 heeft de Faunabeheereenheid aangegeven niet te kunnen uitsluiten dat er tot de beslissing op bezwaar bevers zullen worden gedood.
5.2
Aangezien er zich als gevolg van het primaire besluit onomkeerbare gevolgen kunnen voordoen - namelijk het doden van bevers - is naar het oordeel van de voorzieningenrechter, zoals ook al ter zitting besproken, voldoende spoedeisend belang aanwezig om verzoekers in deze procedure te kunnen ontvangen.
6. Verzoekers voeren aan dat artikel 3.18 van de Wnb toestaat om zonder onderliggend faunabeheerplan af te wijken van de verbodsbepalingen indien de omvang van de populatie dat nodig maakt. Een dergelijke opdracht kan volgens verzoekers echter niet verleend worden om specifieke bevers uit specifieke locaties te verwijderen omdat die daar ter plaatse mogelijk schade veroorzaken. Het vangen en doden is niet nodig vanwege de omvang van de beverpopulatie in Zuid-Holland. Zij stellen dat de opdracht daarom niet had mogen worden verleend. Verzoekers stellen dat er geen causaal verband is tussen de omvang van de beverpopulatie en de door specifieke bevers op specifieke locaties veroorzaakte schade, omdat de gevreesde schade door bevers altijd sterk locatie- en dier gebonden is. Dat de beverpopulatie op termijn zal groeien, zoals verweerder stelt, betekent naar de mening van verzoekers geenszins dat de omvang van de populatie het vangen en doden van bevers op dit moment nodig maakt.
7.1
Op grond van artikel 3.5, eerste, van de Wnb is het verboden de bever opzettelijk te doden of te vangen. Ter zitting heeft gemachtigde van verzoekers desgevraagd verklaard dat uitsluitend maatregel 6 uit het Beverprotocol - het (vangen in combinatie met) doden van bevers - te verstrekkend is en dat van de kant van verzoekers geen bezwaar bestaat tegen uitvoering van maatregelen 1 tot en met 5 uit dat protocol. Daarom kan volgens gemachtigde van verzoekers worden volstaan met een voorziening die alleen betrekking heeft op maatregel 6 uit het Beverprotocol.
7.2
Gelet hierop heeft het verzoek om voorlopige voorziening (nog) uitsluitend betrekking op de in het primaire besluit genoemde opdracht onder I, voor zover in het Beverprotocol met maatregel 6 het vangen om te doden en het doden van bevers mogelijk wordt gemaakt.
Toepasselijkheid artikel 3.18 Wnb
8.1
De eerste in deze procedure te beantwoorden vraag is of verweerder er terecht vanuit is gegaan dat op grond van artikel 3.18 van de Wnb bevers op specifieke locaties kunnen worden bestreden.
8.2
Ingevolge artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb kunnen Gedeputeerde Staten aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen, opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.
8.3
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het de bedoeling is om de bever alleen te bestrijden in de werkgebieden van de waterschappen binnen de Provincie Zuid-Holland waar de bever een gevaar voor de waterveiligheid kan betekenen. Artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb spreekt over het beperken van de omvang van een populatie als dat nodig is.
In de Memorie van Toelichting bij de Wnb (MvT) is over populatiebeheer in paragraaf 7.3.3 het volgende vermeld:
“Het populatiebeheer van damherten, edelherten, reeën en wilde zwijnen dient ook te geschieden door faunabeheereenheden en wordt beschreven als het reguleren van het
aantal grote hoefdieren, niet alleen gemotiveerd door de schadehistorie ter plaatse en het
omringende gebied, maar ook door kennis omtrent de relatie tussen maximale
populatieomvang en de draagkracht van het terrein waarop de dieren zich bevinden.”
Uit de beschrijving van populatiebeheer in de MvT volgt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dat artikel 3.18 van de Wnb slechts van toepassing is op diersoorten waarbij er een directe relatie is tussen de omvang van de populatie en de schadehistorie.
8.4
Toegepast op de bever betekent dit naar voorlopig oordeel het volgende. Dat er een causaal verband is tussen de omvang van de beverpopulatie en de door specifieke bevers op specifieke locaties veroorzaakte schade, zoals verweerder stelt, staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet vast. De kans dat bevers schade aanrichten aan waterkeringen hangt - anders dan bij andere diersoorten - in belangrijke mate af van de locatie waar de bevers zich bevinden en hun natuurlijke gedrag, en niet zozeer van de omvang van de populatie. Vergelijking van de bever in dit opzicht met invasieve soorten als de muskusrat en de beverrat, zoals de Faunabeheereenheid doet, gaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet op, reeds omdat daarbij sprake is van (over het algemeen grote aantallen) schadelijke dieren.
Daarom betwijfelt de voorzieningenrechter of in geval van de bever toepassing kan worden gegeven aan artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb en daarmee of het besluit in bezwaar in stand kan blijven. Aangezien het primaire besluit hierover geen overwegingen bevat, acht de voorzieningenrechter het primaire besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
Noodzaak van de opdracht
9.1
Omdat verweerder de opdracht tot het verstoren, vangen en doden van bevers heeft gebaseerd op artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb, moet het verstoren, vangen en doden van de dieren nodig zijn op grond van één van de redenen genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdeel b, van de Wnb.
9.2
Ingevolge artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. (….);
b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of
3°. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, of
c. (…).
9.3
Volgens verweerder is het belang van de openbare veiligheid, waarvan waterveiligheid deel uitmaakt, aan de orde, zoals onderbouwd in paragraaf 1.5.1. van het Beverprotocol 2020 (artikel, 3.17, eerste lid, aanhef en onder b, ten derde, van de Wnb). Zo verzwakt graverij de aanleg van holen in waterkeringen en kades, inclusief de beschermingszone aan de rivier- en landzijde, de kering en vormt daarmee een veiligheidsrisico. Graverij en dammen kunnen bij bebouwing, wegen en kunstwerken ernstige schade of veiligheidsrisico’s met zich mee brengen. Een hol of burcht in de oever van een watergang of in een (weg)talud brengt het risico met zich mee dat deze gaat verzakken bij betreden of berijden met risico voor de veiligheid tot gevolg.
9.4
Blijkens het door verweerder overgelegde “Overzicht beverincidenten Zuid-Holland 2021 en 2022” van 4 maart 2022 hebben zich tot nu toe in de provincie Zuid-Holland
5 voorvallen voorgedaan als gevolg van de activiteiten van bevers.
Ter zitting is desgevraagd verklaard dat in 2 gevallen gehandeld is conform het Beverprotocol. Het betreft in de eerste plaats een incident in Middelharnis waarbij bevers een landweg hebben ondergraven, dat op 26 mei 2021 is geconstateerd en waarover de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid op 16 juni 2021 een rapportage heeft opgesteld. In de tweede plaats gaat het om een incident dat zich begin januari 2022 langs de Merwede zou hebben voorgedaan, waar in de zomerkade water doorsijpelde naar een achtergelegen recreatief gebied. Enige documentatie hierover ontbreekt echter geheel.
9.5
Gelet op het beperkte aantal voorvallen dat zich tot nu toe in de provincie Zuid-Holland heeft voorgedaan, het zeer geringe aantal incidenten waarvoor het nodig was om het Beverprotocol toe te passen en de zeer beperkte schade die daaruit is voortgevloeid, kan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet worden geoordeeld dat de bever op dit moment een ernstige bedreiging vormt voor de openbare veiligheid.
9.6
Verder heeft verweerder toegelicht dat de bever zich inmiddels in de provincie Zuid-Holland verspreidt. Nu zijn de bevers vooral nog te vinden in het voor hen optimale rivierenlandschap in het zuiden van de provincie, maar als dit te vol wordt dan zullen zij het voor hen suboptimale polderlandschap van het noorden van de provincie gaan koloniseren. In 2026 kan de hele provincie Zuid-Holland bewoond zijn door bevers. Tot nu toe heeft dat volgens verweerder nog relatief weinig schadegevallen opgeleverd, omdat de bevers zich vooral ophouden in het voor hen optimale rivierenlandschap. Nu de populatie groeit, is het een kwestie van tijd dat de bevers zich ook buiten die gebieden gaan ophouden en ze schade berokkenen aan dijktaluds en andere (water-) weginfrastructuur.
9.7
Hieruit blijkt dat ook verweerder van mening is dat de bever op dit moment (nog) geen ernstige bedreiging vormt voor de openbare veiligheid. Niet valt te verwachten dat deze situatie wezenlijk zal veranderen totdat de beslissing op bezwaar zal zijn genomen.
Daarmee heeft verweerder naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter eveneens de noodzaak voor het verstrekken van de opdracht - voor zover bestreden - onvoldoende onderbouwd.
Het Beverprotocol
10.1
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het doden van een bever een laatste en uiterste ingreep is als andere ingrepen van de escalatieladder die tevens met de opdracht mogelijk worden gemaakt, onvoldoende effectief zijn. Een dergelijke maatregel wordt pas overwogen indien een bever bij meervoudige herhaling voor een risicovolle situatie voor openbare veiligheid zorgt. Tijdens de looptijd van de ontheffing en de nu verleende opdracht heeft zich nog geen situatie voorgedaan waarbij het nodig was een bever te doden.
Hoewel verweerder verwacht dat het doden van een bever alleen in een uiterste situatie
noodzakelijk zal zijn, dient de mogelijkheid om deze maatregel op korte termijn in te kunnen zetten naast de andere maatregelen in de opdracht, volgens verweerder wel te bestaan. Dat er een noodzaak is dat de opdracht gebruikt moet kunnen worden blijkt uit het feit dat tijdens de korte looptijd van de opdracht zich al een aantal beverincidenten heeft voorgedaan met serieuze risico’s voor de openbare veiligheid, aldus verweerder.
10.2
In het Beverprotocol is in paragraaf 1.6.5 vermeld dat hier mede lokale herintroductie onder valt. Dit heeft alleen meerwaarde als het uitzetten bijvoorbeeld de genetische variatie van een (deel)populatie vergroot of om de rekolonisatie door de bever van een lastig zelfstandig bereikbaar gebied te bespoedigen. De provincies zijn als bevoegd gezag aan zet om aan te geven of en waar lokale herintroductie of bijplaatsen van bevers mogelijk is. Daarnaast is in paragraaf 3.6 van het Beverprotocol het vangen van bevers ten behoeve van onder meer herplaatsing beschreven.
10.3
In het memo “Afweging invulling escalatieladder waar betreft verplaatsen en doden van bevers op probleemlocaties in Zuid-Holland” van 11 mei 2020 is echter vermeld dat het vangen en verplaatsen van bevers in Zuid-Holland op ernstige bezwaren stuit. Gemachtigde van verweerder heeft ter zitting desgevraagd hier nog aan toegevoegd dat de voor bevers geschikte leefgebieden in de provincie Zuid-Holland nu al min of meer vol zijn en dat daarom het vangen en verplaatsen - stap 5. van het Beverprotocol - wordt overgeslagen.
10.4
Nu in het Beverprotocol in paragraaf 1.6.5 (onderdeel 5.van de escalatieladder) uitdrukkelijk de mogelijkheid is genoemd om bevers te vangen en te verplaatsen, indien daartoe aanleiding bestaat, strookt deze handelwijze niet met de aard van de escalatieladder (stap 5 wordt immers overgeslagen, omdat kennelijk slechts van provinciale verplaatsingen wordt uitgegaan) en evenmin met de status van icoonsoort die verweerder ook zelf aan de bever toekent. In het kader van de zorgplicht als bedoeld in artikel 1.11 van de Wnb van verweerder mag worden verwacht zich maximaal in te spannen om te voorkomen dat er exemplaren van deze icoonsoort gedood moeten worden in geval de (water)veiligheid in gevaar dreigt te komen. Verweerder heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in dit verband onvoldoende onderzocht of er elders (in Nederland) geschikte leefgebieden zijn waar bevers kunnen worden geherintroduceerd. Het primaire besluit is daarom tevens niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.
Conclusie
11. Gelet op het vorenstaande zal de voorzieningenrechter het verzoek toewijzen en de voorlopige voorziening treffen dat het primaire besluit, voor zover dat betrekking heeft op het vangen in combinatie met doden en het doden van bevers, wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
12. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
13. Omdat het verzoek wordt toegewezen, krijgen verzoekers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 759,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek toe;
- schorst het primaire besluit voor zover dat betrekking heeft op het vangen in combinatie met doden en het doden van bevers, tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 april 2022.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: