Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/2653
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 mei 2022 in de zaak tussen
Hudson leiden B.V., te Leiden, eiseres
(gemachtigde: mr. R.G. Meester),
en
de burgemeester van Leiden, verweerder
(gemachtigden: J.C.G.B. van Ginneken en M.E. Atkins).
Procesverloop
Bij besluit van 7 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eiseres om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Bij besluit van 22 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder met aanvullende motivering het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder wel een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft de rechtbank toestemming gegeven om de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken bij de beoordeling van het beroep te betrekken. [1]
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2022 door middel van een beeldverbinding.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Verweerder heeft het voornemen geuit om de exploitatievergunning van eiseres voor een horecagelegenheid in Leiden in te trekken. In dat kader heeft een onderzoek in het kader van de wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (wet bibob) plaatsgevonden. Bij brief van 22 juli 2020 verzoekt eiseres -voor zover noodzakelijk onder verwijzing naar het bepaalde in de Wob- om een afschrift van alle onder verweerder berustende relevante (interne) stukken.
Wat heeft verweerder besloten?
2 In het primaire besluit heeft verweerder vastgesteld dat er negen documenten zijn aangetroffen op basis van het verzoek van eiseres. Een aantal documenten wordt niet openbaar gemaakt omdat het documenten zijn die zijn opgesteld en overgelegd in het kader van het bibob-onderzoek of er gegevens in staan die afgeleid zijn uit het bibob-onderzoek. Artikel 28, eerste lid, van de wet bibob bevat daarvoor een algemene geheimhoudingsbepaling. De documenten onder 9 worden niet openbaar gemaakt omdat het e-mail wisselingen tussen gemeenteambtenaren onderling zijn [2] . Tot slot worden er ook documenten niet openbaar gemaakt omdat er persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten in verwerkt zijn [3] .
In het bestreden besluit volgt verweerder het advies van de regionale commissie bezwaarschriften en verklaart het bezwaar ongegrond. Verweerder geeft bij de documenten onder 9 wel nog per afzonderlijke e-mail aan of er al dan niet gedeeltelijk geweigerd wordt openbaar te maken.
Wat vinden partijen in beroep?
3 Eiseres spitst haar beroep toe op de documenten 1 (OM-tip), 8 (beoordelingsadvies financieel onderzoek) en 9 (diverse e-mails) Documenten 1 en 8 dienen aan eiseres verstrekt te worden op grond van artikel 28, tweede lid, onder a van de wet bibob. Eiseres is immers betrokkene bij de bibob-procedure en heeft deze informatie nodig voor haar gronden tegen het voornemen tot intrekking van de exploitatievergunning.
Daarnaast heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt op welke precieze gronden besloten is de passages in de e-mails niet openbaar te maken. Ook blijkt niet waarom bepaalde e-mails bedoeld zijn voor intern beraad.
4 In het verweerschrift stelt verweerder zich allereerst op het standpunt dat eiseres niet ontvankelijk is in haar beroep omdat zij misbruik van de Wob maakt. De centrale doelstelling van de Wob komt niet overeen met het persoonlijke belang dat eiseres stelt bij het verkrijgen van de documenten.
Inhoudelijk voert verweerder aan dat het niet duidelijk is waar het wob-verzoek van eiseres op ziet. Voor wat betreft document 1 en 8 handhaaft verweerder zijn standpunt dat met artikel 28 van de wet bibob sprake is van een absolute weigeringsgrond. Voor wat betreft de e-mails licht verweerder toe dat er per e-mail een afweging is gemaakt en openbaar gemaakt is voor zover geen sprake was van persoonlijke beleidsopvattingen. Daarmee is het besluit voldoende gemotiveerd.
Wat zijn de regels?
5 De relevante regels staan in de bijlage, die bij de uitspraak hoort.
Wat is het oordeel van de rechter?
Misbruik van recht
6 Zoals de hoogste bestuursrechter heeft geoordeeld [4] kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn als rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de hoogste bestuursrechter verder heeft geoordeeld [5] laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen als deze bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek toch relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
Verder blijkt uit de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 4 november 2020 [6] , dat als een Wob-verzoek wordt gebruikt om informatie te verkrijgen voor een andere procedure, dit niet zonder meer betekent dat sprake is van misbruik. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een verzoek om informatie met het oog op een andere procedure misbruik van recht opleveren.
De rechtbank is gelet op het vorenstaande niet gebleken van misbruik van recht. De omstandigheid dat eiseres het Wob-verzoek gedaan heeft om informatie te verkrijgen in de procedure rondom de intrekking van de exploitatievergunning betekent niet zonder meer dat sprake is van misbruik. Er doen zich naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden voor waardoor het verzoek toch misbruik van recht oplevert. De rechtbank is niet gebleken van kwade trouw aan de kant van eiseres.
Documenten 1 en 8
7.1
De rechtbank overweegt dat artikel 28 van de wet bibob een bijzondere openbaarmakingsregeling bevat die de Wob opzij zet. [7] Indien artikel 28 van de wet bibob van toepassing is, is er dus geen grond voor openbaarmaking op grond van de Wob.
Verweerder heeft op grond van dat artikel terecht geweigerd de OM-tip die aanleiding gaf tot het bibob-onderzoek openbaar te maken.
7.2
Na beoordeling van document 8 is het de rechtbank gebleken dat verweerder krachtens de Wet bibob daarover de beschikking heeft verkregen. Het betreft een eigen onderzoek van verweerder dat is opgesteld ten behoeve van de screening op grond van de Wet bibob. Ingevolge artikel 7a, eerste lid, van de wet bibob kan, indien een bestuursorgaan of rechtspersoon met een overheidstaak bevoegd is om advies te vragen aan het Bureau, dat orgaan of die rechtspersoon tevens zelf onderzoek verrichten naar feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 3, tweede tot en met zesde lid, en artikel 9, tweede en derde lid. In het zesde lid van dat artikel is bepaald dat de gevallen waarin en de gronden waarop het bestuursorgaan de gegevens in de bibob-vragenformulieren onderscheidenlijk de bevindingen van het eigen onderzoek kan delen, gelijk zijn aan die voor het delen van de bibob-adviezen van het Bureau. Dit betekent dat de bevindingen uit het eigen onderzoek door het bestuursorgaan mogen worden gebruikt voor de motivering van de door het bestuursorgaan te nemen (negatieve) beslissing en in de zienswijzeprocedure (art. 28, tweede lid, onderdeel a en b). De bijzondere openbaarmakingsregeling van artikel 28 van de wet bibob is derhalve ook van toepassing dit advies. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder terecht heeft geweigerd dit advies op verzoek van eiseres openbaar te maken, omdat artikel 28 van de wet bibob geheimhouding daarvan voorschrijft. Aan een toetsing op grond van de Wob wordt daarom niet toegekomen.
Document 9
8 De rechtbank is met eiseres van oordeel dat met de in het bestreden besluit per e-mail gegeven toelichting niet is voldaan aan de vereisten van motivering uit de rechtspraak van de hoogste bestuursrechter. [8] Gebleken is weliswaar dat verweerder per mail bekeken heeft of er gedeeltelijk kon worden vrijgegeven en bij weigering het artikel genoemd heeft op grond waarvan dat gedaan is. Het genoemde artikel 10, tweede lid, van de Wob is echter niet specifiek genoeg. Aangezien verweerder ook ter zitting geen nadere duiding kon geven over welke sub grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob werd bedoeld is het bestreden besluit in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
Conclusie
9 Het beroep is gegrond vanwege het in ro 8 geconstateerde gebrek en de rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
10 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11 De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Badermann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Artikel 28
1. Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat.
2. Het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon met een overheidstaak die een advies ontvangt, geeft de daarin opgenomen gegevens niet door, behoudens aan:
a.de betrokkene, uitsluitend voorzover dit noodzakelijk is ter motivering van de naar aanleiding van het advies te nemen beslissing;
b.de derde die in de motivering, bedoeld in de onderdeel a, wordt vermeld, uitsluitend voorzover de in die motivering opgenomen gegevens hem betreffen;
c.leden van het overleg, bedoeld in artikel 13 van de Politiewet 2012, voor zover noodzakelijk voor het ondersteunen van het bestuursorgaan of de rechtspersoon met een overheidstaak bij de motivering van de naar aanleiding van het advies te nemen beslissing;
d.een andere deelnemer aan een regionaal samenwerkingsverband voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit van bestuursorganen, de politie, het openbaar ministerie, de rijksbelastingdienst, de belastingdienst FIOD-ECD, de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en de Koninklijke marechaussee, voorzover de gegevens noodzakelijk zijn voor het ondersteunen van het bestuursorgaan of de rechtspersoon met een overheidstaak bij het toepassen van deze wet;
e.de adviescommissie, bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht;
f.degene die door Onze Minister is verzocht om een kwaliteitstoetsing ten aanzien van de adviezen van het Bureau te verrichten, of degene die wetenschappelijk onderzoek of statistische activiteiten verricht, met dien verstande dat de resultaten daarvan geen persoonsgegevens mogen bevatten en voor zover de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene daardoor niet onevenredig wordt geschaad;
g.de Algemene Rekenkamer;
h.de Nationale Ombudsman;
i.de Autoriteit persoonsgegevens;
j.de rechter;
k.de met opsporing belaste ambtenaren indien toepassing wordt gegeven aan de artikelen in het Wetboek van Strafvordering betreffende het vorderen van gegevens;
l.de inlichtingen- en veiligheidsdiensten indien toepassing wordt gegeven aan artikel 39 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017.
3. Bij de toepassing van artikel 33, eerste en tweede lid, verstrekt het bestuursorgaan of de rechtspersoon met een overheidstaak de betrokkene of de in artikel 33, eerste lid, bedoelde derde een afschrift van het advies en wijst hem daarbij schriftelijk op zijn geheimhoudingsplicht op grond van het eerste lid. De in artikel 33, eerste lid, bedoelde derde wordt het advies slechts verstrekt voor zover het op hem betrekking heeft.
4. Indien een beschikking dan wel de intrekking van een subsidie of vergunning, de weigering van een overheidsopdracht of een vastgoedtransactie dan wel de ontbinding van een overeenkomst inzake een dergelijke opdracht of transactie, in rechte wordt aangevochten, is betrokkene bevoegd de in het eerste lid bedoelde gegevens bekend te maken aan de rechter.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 10 van de Wob
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
a.de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b.de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
c.bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d.persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a.de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
b.de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
c.de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d.inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e.de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f.het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
g.het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
(…)
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.