ECLI:NL:RBDHA:2022:5921 - Rechtbank Den Haag - Toekenning persoonsgebonden budget voor individuele begel...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 19/6151

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juni 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. R. Kaya),

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder

(gemachtigde: J.A. Boogaards).

Procesverloop

Bij besluit van 15 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag om een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor individuele begeleiding afgewezen.

Bij besluit van 21 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn later bij afzonderlijke brief ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2021. Beide partijen hebben hun standpunt toegelicht bij monde van hun gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Vervolgens heeft verweerder nader onderzoek verricht naar de ondersteuningsbehoefte van eiseres en heeft tussen partijen nader overleg plaatsgevonden teneinde de mogelijkheid van een schikking te onderzoeken.

Verweerder heeft bij brief van 5 augustus 2021 een voorstel gedaan tot toekenning van een persoonsgebonden budget (pgb) van € 31,30 per week, gebaseerd op 175 minuten, voor de duur van drie jaar ingaande 15 april 2019. Dit budget is bedoeld voor ondersteuning en begeleiding bij lokale verplaatsingen.

De behandeling van het beroep is voortgezet tijdens de zitting van 3 mei 2022. Namens eiseres is verschenen [A] (haar echtgenoot), bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is bekend met verschillende lichamelijke beperkingen waaronder astma en beperkte spierkracht. Ook kampt zij met psychische klachten. Eiseres heeft met het oog op gewenste individuele begeleiding bij verschillende activiteiten een melding gedaan bij de gemeente Den Haag. Verweerder heeft de hulpvraag onderzocht en op 28 januari 2019 met eiseres gesproken. Naar aanleiding van dat gesprek heeft verweerder eiseres geadviseerd om geen aanvraag voor individuele begeleiding in te dienen, omdat eiseres voor begeleiding een beroep kan doen op gebruikelijke zorg binnen het gezin. Tegen dat advies in heeft eiseres toch een aanvraag ingediend. Daarbij heeft zij vermeld dat zij tot voor kort wel een pgb voor 16 uren individuele begeleiding kreeg. Verweerder heeft de aanvraag bij het primaire besluit afgewezen, met als motivering dat gebruikelijke zorg aanwezig is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Verweerder stelt in dit besluit dat de gewenste begeleiding in de vorm van gebruikelijke zorg kan worden geleverd door de partner van eiseres en de jongste inwonende meerderjarige zoon. Als aanvulling op de gebruikelijke hulp kan eiseres gebruik maken van algemene voorzieningen, zoals de vrijwillige thuiszorg van de Stichting MEE.

2. Eiseres voert in beroep (samengevat) aan dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de behoefte aan individuele begeleiding. Verder stelt zij dat zij vanwege haar uitgebreide medische problematiek is aangewezen op hulp en ondersteuning bij al haar dagelijkse activiteiten, zowel in huis als buitenshuis. Zij betwist dat die ondersteuning kan worden geleverd door haar partner en (jongste) inwonende zoon. Ook haar gezinsleden kampen met beperkingen. Verder is eiseres van mening dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat het grootste deel van de noodzakelijke zorg wordt gedekt door het toegekende pgb van haar zorgverzekering.

3. De rechtbank moet beoordelen of verweerder terecht heeft besloten dat eiseres geen recht heeft op een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding. Daarvoor zal eerst worden bekeken wat individuele begeleiding eigenlijk inhoudt, en welke wettelijke voorschriften voor de beoordeling als uitgangspunt gelden.

4.1

Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 verstaat onder ‘begeleiding’: activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven.

4.2

Artikel 2.3.5, derde lid van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

4.3

Artikel 3.9, eerste en tweede lid van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Den Haag 2015 bepaalt dat een cliënt in aanmerking komt voor de maatwerkvoorziening ondersteuning in geval cliënt matige of zware beperkingen heeft op het terrein van:

a. de sociale redzaamheid;

b. het bewegen en verplaatsen;

c. het psychisch functioneren;

d. het geheugen en de oriëntatie, of

e. matig of zwaar probleemgedrag vertoont.

2. De ondersteuning, bedoeld in het eerste lid, is gericht op het bevorderen en of behouden van de zelfredzaamheid en participatie.

Artikel 3.2 van de Beleidsregel maatschappelijke ondersteuning gemeente Den Haag 2016 bepaalt het volgende:
1. Om in aanmerking te komen voor ondersteuning moet in ieder geval tijdens het onderzoek zijn vastgesteld dat de burger:
a. beperkt of niet zelfredzaam is op één of meerdere levensdomeinen; én
b. waarbij er geen of onvoldoende adequate hulp of ondersteuning kan plaatsvinden vanuit het sociale netwerk en/of algemeen toegankelijke voorziening; én
c. andere voorliggende voorzieningen niet van toepassing zijn (geen adequate oplossing bieden)

5.1

Vast staat dat eiseres vanwege verschillende aandoeningen met een progressief karakter lichamelijk ernstig beperkt is. Zij heeft daarom ondersteuning nodig, zowel in huis, in haar directe leefomgeving, als bij verplaatsingen buitenshuis. Hierbuiten valt de zorg die eiseres vergoed krijgt op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) in de vorm van een persoonsgebonden budget voor 49 uren per week. Dat pgb dekt bijvoorbeeld de noodzakelijke hulp bij algemene dagelijkse levensverrichtingen. Voor hulp in het huishouden ontvangt eiseres een aparte maatwerkvoorziening, die in dit geschil ook niet ter discussie staat.

5.2

In de aangehaalde wettelijke voorschriften wordt zowel het begrip ‘individuele begeleiding’ als ‘ondersteuning’ gebruikt. De rechtbank is van oordeel dat hulp bij praktische zaken binnenshuis, zoals administratie, geldbeheer, post afhandelen, gebruik van media zoals tablet en computer, onder het begrip ‘individuele begeleiding’ valt, ook al wordt in de gemeentelijke regelingen de term ‘ondersteuning’ gebruikt. Verder valt ook de ondersteuning dan wel begeleiding van eiseres buitenshuis, zoals bij familiebezoek of het bezoek aan recreatieve activiteiten, in beginsel onder de werkingssfeer van de Wmo 2015.

6.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in eerste instantie onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de maatschappelijke ondersteuning die eiseres nodig heeft. Daarbij is namelijk niet het gebruikelijke stappenplan gevolgd. De rechtbank verwijst hiervoor naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, (CRvB), zoals die blijkt uit ECLI:NL:CRVB:2018:819. De rapportage van 28 januari 2019 voldeed niet aan de eisen, omdat daaruit niet voldoende bleek welke problemen en stoornissen er bij eiseres zijn, en voor welke activiteiten zij eventueel hulp en ondersteuning nodig heeft. Zonder een deugdelijke inventarisatie van de geschetste problematiek kon verweerder niet tot het oordeel komen dat de benodigde hulp in de vorm van gebruikelijke zorg door gezinsleden kan worden verleend. Bij dit oordeel betrekt de rechtbank ook dat eiseres in het verleden, vóór de inwerkingtreding van de Wmo 2015, wel een budget voor individuele begeleiding kreeg. Dit zorgvuldigheidsgebrek is in de bezwaarprocedure niet (voldoende) hersteld.

7. De beroepsgrond van eiseres die ziet op de zorgvuldigheid van het uitgevoerde onderzoek slaagt. Hierin ziet de rechtbank aanleiding om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. De rechtbank zal hierna bekijken of zij zelf in de zaak kan voorzien, ten einde het inhoudelijke geschil tussen partijen te beslissen.

8. Naar aanleiding van de behandeling van het beroep ter zitting van 4 maart 2021 heeft verweerder aanvullend onderzoek gedaan. Op 23 maart 2021 heeft verweerder een hoorzitting gehouden. Bij die gelegenheid heeft eiseres een schema verstrekt van alle activiteiten waarbij zij stelt hulp nodig te hebben. Op basis van dat schema en wat verder naar voren is gebracht, heeft verweerder een tweetal overzichten opgesteld. Ten eerste een dagschema, dat ziet op activiteiten gericht op de zelfredzaamheid van eiseres. Het gaat daarbij om uitvoering van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden, zoals het bijhouden van de administratie. Het tweede schema bevat een overzicht van de overige activiteiten, zoals (1) familiebezoek,
(2) bezoek van recreatieve activiteiten buitenshuis, en (3) bezoek aan artsen of andere behandelaars. In overleg met eiseres en haar gemachtigde is geïnventariseerd voor welke activiteiten eiseres precies ondersteuning en begeleiding nodig heeft en hoeveel tijd daarmee gemoeid is. Verder heeft verweerder beoordeeld of in de situatie van eiseres sprake is van gebruikelijke zorg, of dat toch maatwerk nodig is.

9. De activiteiten uit het dagschema vallen volgens verweerder (vooral) onder persoonlijke verzorging. Eiseres heeft op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) een indicatie voor persoonlijke verzorging in de vorm van een pgb voor 49 uren per week. Volgens verweerder is het niet mogelijk gebleken om de noodzaak van een eventuele aanvullende maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding op grond van de Wmo vast te stellen. Daarvoor dient verweerder te beschikken over nadere informatie van eiseres waaruit blijkt welke activiteiten de zorgverzekeraar al heeft meegenomen bij het vaststellen van de indicatie. Die informatie heeft eiseres echter niet willen verschaffen.

10.
Wat het schema van de overige activiteiten betreft stelt verweerder dat de hiervoor benodigde zorg mogelijk eveneens (deels) kan worden bekostigd uit het budget voor persoonlijke verzorging dat door de zorgverzekeraar is toegekend, bijvoorbeeld als eiseres vervoer nodig heeft naar het ziekenhuis. Voor het overige meent verweerder dat alleen aanspraak kan worden gemaakt op de tijd die gemoeid is met daadwerkelijke ondersteuning. Voor het enkel aanwezig zijn wordt geen voorziening verstrekt. In voorkomend geval kan voor de noodzakelijke hulp en ondersteuning volgens verweerder een beroep kan worden gedaan op hulp van degene die wordt bezocht, bijvoorbeeld bij het aan- en uittrekken van de jas, bij het nuttigen van consumpties, toiletbezoek en zo nodig transfers vanuit de rolstoel. Al met al mag volgens verweerder van eiseres worden verwacht dat zij op eigen kracht en met hulp van haar omgeving in haar hulpvraag kan voorzien. Niet is gebleken dat er een noodzaak bestaat voor het verstrekken van een (aanvullende) maatwerkvoorziening ondersteuning.

11. Wel is verweerder bij nader inzien van mening dat nader onderzoek nodig is om te bepalen of de huidige combinatie van vervoersvoorzieningen (een vergoeding voor het gebruik van de eigen auto en (sinds medio 2016) gebruik van een rolstoel met duw- en aandrijfondersteuning) nog wel toereikend is. In afwachting van de resultaten van dat onderzoek is verweerder bereid om tijdelijk een extra pgb te verstrekken van € 31,30 per week, gebaseerd op 2 uur en 55 minuten ofwel 175 minuten per week tegen het minimumloon. Dit budget kan eiseres inzetten voor individuele begeleiding, meer specifiek hulp bij lokale verplaatsingen, totdat het onderzoek naar de noodzakelijke vervoersvoorzieningen is afgerond.

12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het nader uitgevoerde onderzoek de beperkingen, de hulpvraag en de ondersteuningsbehoefte van eiseres voldoende duidelijk in kaart heeft gebracht. Het overzicht is weergegeven in de bijlagen 1 en 2 bij verweerders brief van 15 augustus 2021. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen dagelijkse activiteiten en overige activiteiten. Hulp bij dagelijkse activiteiten binnenshuis zoals: hulp bij aan- en omkleden, bij toiletgang, bij eten en drinken en bij verplaatsingen binnenshuis, valt voor het overgrote deel onder ‘persoonlijke verzorging’. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er in redelijkheid van uit mogen gaan dat het op 49 uren per week gebaseerde pgb op grond van de Zvw voldoende is voor de noodzakelijke ondersteuning in de directe woon- en leefomgeving.

13. De door eiseres gevraagde ondersteuning bij ‘overige activiteiten’ ziet in de eerste plaats op praktische handelingen, zoals hulp bij het gebruik van media zoals een tablet of computer. Aangezien niet is gebleken dat eiseres (naast fysieke beperkingen) ook te maken heeft met psychische of cognitieve beperkingen, zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen aanwijzingen dat eiseres hierbij begeleiding nodig heeft. Voor zover eiseres toch dient te worden ondersteund bij het voeren van haar administratie en het gebruik van media, betreft dit naar het oordeel van de rechtbank gebruikelijke zorg die in redelijkheid van de partner of de jongste inwonende zoon van eiseres mag worden verwacht. Dat deze huisgenoten niet in staat zouden zijn om die ondersteuning te bieden acht de rechtbank niet aannemelijk.

14. Wat dan nog resteert is hulp en ondersteuning bij (lokale) verplaatsingen over middellange afstand, voor zover dit niet onder het toepassingsbereik van de Zvw valt. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om bezoek aan de Hindoetempel in Den Haag of het bezoek aan een Hindi- of bingoavond. Gelet op het weergegeven wettelijk kader volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat ondersteuning bij het bezoek aan dergelijke activiteiten in beginsel onder de compensatieverplichting van de Wmo 2015 valt. Verweerder heeft berekend dat wekelijks 2 uur en 55 minuten (175 minuten) zal zijn gemoeid met het ondersteunen van eiseres bij het bezoeken van deze activiteiten. Het gaat daarbij met name om hulp bij het bedienen van de rolstoel, omdat eiseres dit vanwege beperkingen aan haar handen zelf niet (langdurig) kan. Tevens heeft verweerder duidelijk gemaakt hoeveel tijd gemoeid is met andere noodzakelijke hulp, bijvoorbeeld bij het in en uit de auto tillen van de rolstoel en de transfer van de rolstoel naar een traplift. Naar het oordeel van de rechtbank wordt hiermee een passende maatwerkvoorziening geboden. Dat deze voorziening niet toereikend zou zijn voor ondersteuning bij lokale verplaatsingen, zoals door eiseres is gesteld, acht de rechtbank niet aannemelijk. Verweerder heeft terecht geen tijd meegerekend voor permanente aanwezigheid van een begeleider tijdens het bezoek aan bepaalde activiteiten. Het gaat immers uitsluitend om de tijd die gemoeid is met daadwerkelijke ondersteuning.

15. Het voorgaande leidt tot de volgende conclusie. Omdat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid was voorbereid en genomen is het beroep gegrond.

Inmiddels is verweerder bereid gebleken toch een maatwerkvoorziening toe te kennen met het oog op de noodzakelijke begeleiding en ondersteuning van eiseres bij het bezoeken van enkele specifieke activiteiten. Daarbij is uitgegaan van 175 minuten per week en een vergoeding in de vorm van een pgb van € 31,30 per week. Deze voorziening acht de rechtbank toereikend. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Dit is in het hierna volgende dictum van de uitspraak weergegeven. De rechtbank bepaalt dat verweerder dit pgb met terugwerkende kracht vanaf 15 april 2019 (de datum van het primaire besluit) moet toekennen, omdat eiseres de noodzakelijke ondersteuning tot nu toe mogelijk zelf heeft moeten bekostigen.

16. Omdat eiseres terecht beroep heeft ingesteld veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Het bedrag dat verweerder voor verleende rechtsbijstand moet vergoeden is € 1.897,50. Dit bedrag is ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht gebaseerd op 2,5 punten (indiening beroepschrift, bijwonen zitting, indiening schriftelijke zienswijze na zitting en bijwonen nadere zitting) in een zaak van gemiddeld gewicht.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

-
herroept het primaire besluit, bepaalt dat verweerder aan eiseres een maatwerkvoorziening toekent voor ondersteuning bij lokale verplaatsingen in de vorm van een persoonsgebonden budget van € 31,30 per week, ingaande met terugwerkende kracht op 15 april 2019, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiseres te vergoeden;

-
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van

€ 1.897,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van
mr. R.A.E. Bach, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2022.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.