Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/757
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 januari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. E.M. ter Denge),
en
het college van burgemeester en wethouders, verweerder
(gemachtigden: J. Baboeram, A.J. Hermans en W.W.A. Mullink).
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoeker gelast om het schip “ [naam schip] ” binnen twintig weken van de huidige locatie te verwijderen en verwijderd te houden en niet zonder ligplaatsvergunning elders binnen het openbaar water van de gemeente [gemeenteplaats] aan te leggen.
Bij besluit van 5 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook heeft eiser de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 8 april 2021 het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen in de zin dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot
16 september 2021.
Verweerder heeft besloten de begunstigingstermijn te verlengen tot 1 maart 2022.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 4 november 2021 op zitting behandeld. De behandeling van het beroep van eiser in de zaak AWB 21/6522, heeft gelijktijdig plaatsgevonden. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door [vader] (de vader van eiser), bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat de zaak over?
1. Eiser is sinds 15 juni 2017 eigenaar van de Groninger tjalk “ [naam schip] ”. Het schip betreft een historisch vaartuig. Het schip ligt aan de kade van de [rivier] aan de [straat] ter hoogte van nummer [nummers] in [plaats] . Hij gebruikt het schip als werkplaats voor scheepsbetimmeringen, onderhoud en reparaties. Verweerder heeft aan eiser een last onder dwangsom opgelegd omdat het schip is afgemeerd zonder dat daarvoor een ligplaatsvergunning is verleend.
Wat vinden partijen?
2.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien omdat er concreet zicht bestaat op legalisatie. Hij heeft een aanvraag om een ligplaatsvergunning ingediend. Het feit dat nog geen loting heeft plaatsgevonden dient niet voor zijn rekening te komen en doet niet af aan het feit dat er daadwerkelijk zicht bestaat op legalisatie. Hij kan zich niet vinden in de verwijzing van de voorzieningenrechter naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 januari 2018 [1] . Eiser voldoet aan de gestelde vereisten voor het meedoen aan de lotingsprocedure. Ook heeft hij tijdens de mondelinge behandeling van de behandelend ambtenaar vernomen dat historische schepen mogelijk een voorkeurspositie krijgen binnen het lotingstraject wat maakt dat de kansen op het verkrijgen van een ligplaatsenvergunning aanzienlijk zijn vergroot.
2.2.
Ook stelt eiser zich op het standpunt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. Eiser heeft na het bestreden besluit informatie ontvangen uit een vergelijkbare bezwaarprocedure van een naburig schip die mogelijk tot een ander besluit zou hebben geleid als verweerder die informatie in de bezwaarprocedure had ingebracht en in de besluitvorming had betrokken. Kort samengevat staat volgens verzoeker vast dat ten tijde van het vaststellen van het Ligplaatsenplan bedrijfsvaartuigen 2009 expliciet rekening is gehouden met de bestaande situatie c.q. de aanwezigheid van verschillende (woon)schepen aan de [straat] , waaronder de [naam schip] . Ondanks het feit dat het schip destijds niet als bedrijfsvaartuig aangemerkt kon worden, mocht het op de locatie blijven liggen. Daarnaast heeft de gemeente de situatie jarenlang gedoogd. De vorige eigenaar en verzoeker hebben vertrouwd op de toezegging dat het schip niet hoefde te worden verplaatst. Verweerder heeft na de vaststelling van het Ligplaatsenplan bedrijfsvaartuigen 2009 nooit alternatieve locaties gecreëerd dan wel aangeboden voor de al aanwezige (woon)schepen en is daarnaast ook niet overgegaan tot handhaving dan wel nadere informatieverstrekking. Verweerder had rekening moeten houden met de historisch gegroeide en gedoogde situatie.
Eiser heeft gelet hierop bij verweerder een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur gedaan. In de stukken die vervolgens openbaar zijn gemaakt, ziet eiser de bevestiging dat er een toezegging is gedaan dat de woonschepen niet verplaatst worden, omdat er geen alternatieve ligplaats was.
2.3.
Verder stelt eiser dat de situatie rondom het schip jarenlang is gedoogd, in ieder geval tot 7 september 2015 informeel en daarna formeel. Op 7 september 2015 is aan de voormalig eigenaar van het schip een gedoogbesluit afgegeven. Aan dit gedoogbesluit wordt alleen de voorwaarde verbonden dat het schip de [naam schip] niet wordt bewoond. Daar wordt aan voldaan. Overige voorwaarden, zoals niet overdraagbaarheid van de gedoogbeslissing of de voorwaarde dat de gedoogbeslissing vervalt op het moment van verkoop of overlijden, zijn niet opgenomen. Volgens eiser is de in de gedoogbeslissing genoemde termijn nog niet uitgewerkt. De plekken moeten immers nog worden vastgesteld en er moet nog een loting plaatsvinden. Het schip kan dus in ieder geval tot het vaststellen van deze plekken blijven liggen.
2.4.
Eiser stelt verder dat verweerder niet in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen nu niet alle van belang zijnde stukken bij de besluitvorming zijn betrokken. Ook is het verkrijgen van een ligplaatsvergunning noodzakelijk voor de exploitatie van het schip mede gelet op het feit dat de gemeente Leiden over onvoldoende ligplaatsen beschikt. De bedrijfsvoering van verzoeker komt in gevaar. De nadelige gevolgen voor verzoeker dienen zwaarder te wegen dan het algemeen belang van verweerder bij het beschikbaar stellen van de ligplaats.
2.5.
De begunstigingstermijn om aan de last te kunnen voldoen is volgens eiser ontoereikend. Het schip is, gelet op de huidige staat waarin het zich bevindt, niet in staat om (langere) afstanden af te leggen. Er zijn ook geen alternatieve ligplaatsen beschikbaar. Verweerder had de begunstigingstermijn moeten verlengen tot de uitkomst van de loting.
2.6.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser zich niet op het vertrouwensbeginsel kan beroepen. Hij wijst of had kunnen weten dat er geen ligplaatsvergunning was voor het schip toen hij het in 2017 kocht. Nooit heeft verweerder richting eiser aangegeven niet handhavend op te zullen treden. Eiser heeft zijn zienswijze gegeven over de Bedrijfs- en Pleziervaartuigenverordening Leiden 2017. In die verordening is de kade aan de [straat] bestemd voor bedrijfsvaartuigen. En in die verordening is besloten dat de verdeling van de ligplaatsen op die locatie zal plaatsvinden via een loting.
2.7.
Verweerder wijst verder op zijn beginselplicht tot handhaving. Het algemeen belang bij handhaving weegt zwaarder dan eisers belang bij een ligplaats voor zijn schip. Er is veel vraag naar plekken voor bedrijfsvaartuigen in de gemeente Leiden en de wachttijden zijn lang. Wanneer een bedrijf na loting wordt ingeloot voor een ligplaats is het in het belang van dat bedrijf dat de ligplaats vrij is. De investeringen die eiser heeft gedaan komen voor zijn eigen risico. Hij kan het schip verplaatsen naar een plek waar hij wel mag liggen. Eiser heeft inmiddels 3 jaar de tijd gehad sinds de last onder dwangsom is opgelegd om een andere plek te zoeken.
2.8.
De gedoogbeslissing is uitgewerkt sinds het moment van vaststellen van de Bedrijfs- en Pleziervaartuigenverordening Leiden 2017. In het gedoogbesluit wordt aangegeven dat het afloopt op het moment dat de raad een nieuw ligplaatsenplan vaststelt als opvolger van het Ligplaatsenplan Bedrijfsvaartuigen 2009 met daarin de locaties voor bedrijfsvaartuigen. Dat is gebeurd met het Ligplaatsenplan Bedrijfs- en pleziervaartuigen 2017 dat in 2018 is vastgesteld.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Is er sprake van een overtreding?
3.1.
Niet in geschil is dat het schip van eiser op de betreffende locatie is afgemeerd, terwijl daarvoor geen ligplaatsvergunning is afgegeven. Dit is in strijd met artikel 5, eerste lid, van de Bedrijfs- en Pleziervaartuigenverordening 2017, waarin is bepaald dat het verboden is zonder of in afwijking van een vergunning van het college met enig vaartuig of ander drijvend voorwerp een ligplaats in het openbaar water in te nemen. Gelet op deze overtreding is verweerder in beginsel bevoegd om handhavend op te treden tegen verzoeker door het opleggen van een last onder dwangsom.
3.2.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Van een bijzondere omstandigheid kan sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Bestaat concreet zicht op legalisatie?
3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Dat eiser een aanvraag voor een ligplaatsvergunning heeft ingediend en hij deelneemt aan de loting is onvoldoende om een concreet zicht op legalisatie aannemelijk te achten. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat er vijfendertig andere gegadigden voor een ligplaatsvergunning zijn en dat niet historische schepen, maar duurzame bedrijfsvaartuigen een extra kans hebben om te worden ingeloot. Het is dus nog maar de vraag of eiser wordt ingeloot. Anders dan eiser stelt, is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:306 van toepassing in deze situatie. Het gaat erom dat het meedoen aan de loting slechts een kans biedt op een ligplaatsvergunning. Daarmee is het zicht op legalisatie onzeker.
Had verweerder om andere redenen van handhaving moeten afzien?
3.4.
Niet in geschil is dat aan de (toenmalige) eigenaren van de drie woonschepen de toezegging is gedaan dat de schepen niet verplaatst hoefden te worden. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij ervan uitgaat dat de toezegging is gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiser aan die toezegging echter niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat zijn schip op de locatie aan de Willem Barendszstraat mag blijven liggen. Deze toezegging uit 2009 is immers niet aan hem in persoon gedaan, maar aan de vorige eigenaar. Eiser is bovendien pas na de behandeling van de bezwaarprocedure op de hoogte gekomen van deze toezegging aan de vorige eigenaar.
Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verweerder in het aanvullend verweerschrift gewezen op het volgende deel uit de Nota van beantwoording die bij de verordening uit 2017 hoort, onder punt A14.1:
“Het college erkent dat er in 2009 in het ligplaatsenplan bedrijfsvaartuigen is opgenomen dat het de bedoeling was om in een ligplaatsenplan pleziervaartuigen en passanten 3 extra plaatsen voor voormalige bedrijfsvaartuigen te creëren aan de [straat] . Het college moet ook erkennen dat er inmiddels bijna 9 jaar voorbij zijn gegaan en de situatie op het gehele Leidse water is veranderd. Voor het college weegt zwaar dat de druk op de beperkte beschikbare ligplaatsen groot is en de afgelopen jaren enkel is gegroeid. Er is meer vraag naar ligplaatsen dan nu kan worden geboden, met name voor plezier- en bedrijfsvaartuigen. Daarom kiest het college er in dit ligplaatsenplan voor om de schaarse nieuwe locaties in eerste instantie voor die categorieën te bestemmen.”
“Het college erkent dat er in 2009 in het ligplaatsenplan bedrijfsvaartuigen is opgenomen dat het de bedoeling was om in een ligplaatsenplan pleziervaartuigen en passanten 3 extra plaatsen voor voormalige bedrijfsvaartuigen te creëren aan de [straat] . Het college moet ook erkennen dat er inmiddels bijna 9 jaar voorbij zijn gegaan en de situatie op het gehele Leidse water is veranderd. Voor het college weegt zwaar dat de druk op de beperkte beschikbare ligplaatsen groot is en de afgelopen jaren enkel is gegroeid. Er is meer vraag naar ligplaatsen dan nu kan worden geboden, met name voor plezier- en bedrijfsvaartuigen. Daarom kiest het college er in dit ligplaatsenplan voor om de schaarse nieuwe locaties in eerste instantie voor die categorieën te bestemmen.”
De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting nog eens toegelicht dat de situatie op het water is veranderd ten opzichte van 2009 en dat er meer vraag naar ligplaatsen is dan er ligplaatsen beschikbaar zijn. Voortschrijdend inzicht heeft ertoe geleid dat de locatie is bestemd voor bedrijfsvaartuigen. Dit heeft verweerder gedaan bij het Ligplaatsenplan Bedrijfs- en Pleziervaartuigenplan 2017. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting gewezen op eisers inspraakreactie op de Bedrijfs- en Pleziervaartuigenverordening 2017. In zijn reactie van 20 december 2017 spreekt eiser niet over toezeggingen die zijn gedaan. Eiser wijst eigenlijk alleen op de lange duur dat de schepen op de locatie liggen en vraagt zich af of er geen sprake is van een verworven recht. Hij pleit voor het legaliseren van de gegroeide situatie. De rechtbank ziet hierin een bevestiging dat hij niet op de hoogte was van toezeggingen op het moment dat hij het schip kocht en op het moment van de koop van het schip geen gerechtvaardigd vertrouwen had dat hij zonder ligplaatsvergunning deze ligplaats zou kunnen blijven innemen.
3.5.
Overigens is de toezegging aan de vorige eigenaar ingehaald door het gedoogbesluit van 7 september 2015. Uit dat besluit blijkt dat verweerder de vorige eigenaar op 27 juli 2015 heeft gelast het schip (toen nog in gebruik als woonboot) van de locatie te verwijderen en verwijderd te houden en niet zonder ligplaatsvergunning en niet zonder ligplaatsvergunning naar een andere locatie binnen de gemeente Leiden te verplaatsen. Verder blijkt uit het besluit dat de vorige eigenaar verweerder daarop heeft laten weten dat hij niet meer op het schip woont en heeft verweerder verzocht om in afwachting van de verdere ontwikkeling/beleid over het stuk water aan de [straat] de ligplaats voorlopig te kunnen behouden. De voormalig eigenaar heeft aangegeven zich ervan bewust te zijn dat dit geen enkele garantie voor de toekomst geeft. Verweerder heeft in het gedoogbesluit vastgesteld dat de overtreding was beëindigd en heeft vervolgens een nieuwe overtreding vastgesteld: het innemen van een ligplaats met een bedrijfsvaartuig zonder ligplaatsvergunning. Omdat legalisatie niet mogelijk was, diende de overtreding te worden beëindigd. Met de vorige eigenaar is besproken dat het Ligplaatsenplan Bedrijfsvaartuigen wordt herzien, maar dat het op het moment nog niet duidelijk is of het nieuw vast te stellen Ligplaatsenplan Bedrijfsvaartuigen legalisatie van een bedrijfsvaartuig mogelijk maakt, en of hij dan degene is die in aanmerking komt voor een vergunning. Verweerder was toen, rekening houdend met de belangen van de voormalig eigenaar, bereid om de illegale situatie tijdelijk actief te gedogen. Het gedoogbesluit luidt als volgt: “
In verband met het vorenstaande hebben wij besloten de zonder vergunning ingenomen ligplaats van het schip de [naam schip] in de [rivier] op het perceel kadastraal bekend gemeente Leiden sectie N, nummer 1829 tijdelijk te gedogen. Zulks voor een termijn die afloopt op het moment dat de gemeenteraad een nieuw ligplaatsenplan – als opvolger van het Ligplaatsenplan Bedrijfsvaartuigen 2009 – vaststelt waarin wordt aangegeven op welke locaties een vaste ligplaatsvergunning voor bedrijfsvaartuigen en passagiersschepen kan worden verleend.”
In verband met het vorenstaande hebben wij besloten de zonder vergunning ingenomen ligplaats van het schip de [naam schip] in de [rivier] op het perceel kadastraal bekend gemeente Leiden sectie N, nummer 1829 tijdelijk te gedogen. Zulks voor een termijn die afloopt op het moment dat de gemeenteraad een nieuw ligplaatsenplan – als opvolger van het Ligplaatsenplan Bedrijfsvaartuigen 2009 – vaststelt waarin wordt aangegeven op welke locaties een vaste ligplaatsvergunning voor bedrijfsvaartuigen en passagiersschepen kan worden verleend.”
3.6.
Anders dan eiser stelt, kan hij naar het oordeel van de rechtbank geen aanspraak maken op het gedoogbesluit. Nog afgezien van de vraag of het gedoogbesluit al dan niet overdraagbaar is, is het besluit met de vaststelling van het Ligplaatsenplan Bedrijfs- en Pleziervaartuigen 2017 uitgewerkt. Bij dit ligplaatsenplan, dat in 2018 is vastgesteld, heeft de kade aan de [straat] de bestemming bedrijfsvaartuigen gekregen. Dat de ligplaatsen nog niet zijn ingetekend, maakt niet dat het gedoogbesluit zijn geldigheid nog heeft.
3.7.
Gelet op het voorgaande faalt eisers beroep op het vertrouwensbeginsel.
3.8.
Hoewel de rechtbank inziet dat het voor eiser ingrijpende gevolgen heeft als hij het schip moet verwijderen, is zij toch van oordeel dat verweerder het algemeen belang bij verwijdering van het schip zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van eiser bij het (illegaal) innemen van de ligplaats. Hierbij heeft verweerder kunnen betrekken dat de vraag naar plekken voor ligplaatsen groot is en er lange wachttijden zijn. Verder heeft verweerder van belang kunnen achten dat de ligplaats op het moment dat een bedrijf wordt ingeloot voor een ligplaats aan de [straat] op de plek waar nu de [naam schip] ligt, vrij is, zodat het bedrijf de ligplaats ook kan innemen. Dat verweerder eisers belang onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken, is de rechtbank niet gebleken. Anders dan eiser stelt, maakt de omstandigheid dat verweerder de stukken uit 2009 niet in de bezwaarprocedure heeft ingebracht en niet bij het bestreden besluit heeft betrokken dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld of geen goede belangenafweging heeft kunnen maken. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze stukken niet van belang zijn omdat eiser in 2009 geen eigenaar van het schip was en de toezeggingen niet aan hem zijn gedaan. Bovendien was eiser, zoals gezegd, niet op de hoogte van de toezegging toen hij het schip aanschafte.
3.9.
Eiser heeft met de aankoop van het schip, terwijl er geen ligplaatsvergunning was afgegeven het risico genomen dat het schip op enig moment niet langer op de locatie aan de [straat] mocht blijven liggen. Het lag op de weg van eiser om voordat hij het schip kocht, navraag te doen naar de ligplaats en de eventueel daaraan verbonden vergunningen. Hij heeft echter geen navraag bij verweerder gedaan en is afgegaan op de mededelingen van de vorige eigenaar en de eigenaren van de schepen die ook aan de Willen Barentszstraat liggen. Verweerder heeft hierbij ter zitting aangegeven dat ook aan die eigenaren geen toezeggingen zijn gedaan dat zij met hun schepen op deze plekken zouden kunnen blijven liggen. De gevolgen moeten dan ook voor rekening en risico van eiser komen.
Is de begunstigingstermijn redelijk?
3.10.
Volgens vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. De begunstigingstermijn dient er namelijk toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Verweerder heeft de begunstigingstermijn steeds verlengd tot 1 februari 2021. De voorzieningenrechter heeft bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn verlengd tot 16 september 2021. Verweerder heeft op 27 augustus 2021 aanleiding gezien de begunstigingstermijn te verlengen tot 1 januari 2022. Bij besluit van 7 december 2021 heeft verweerder de termijn om te voldoen aan de dwangsom nogmaals verlengd tot 1 maart 2022. Naar het oordeel van de rechtbank is de begunstigingstermijn in dit geval redelijk. Inmiddels zijn meer dan twee jaar verstreken en is naar alle waarschijnlijkheid is de loting op korte termijn afgerond. Ook acht de rechtbank van belang dat het schip inmiddels (weer) kan varen.
Wat is de conclusie?
4. Het beroep is ongegrond. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, rechter, in aanwezigheid van Y.E. de Loos, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2022.
De rechter is niet in de gelegenheid de
uitspraak te ondertekenen.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.