Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/3002
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juli 2022 in de zaak tussen
[eisers] e.a., uit [woonplaats], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigde: mr. E.F. van Beusekom).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[derde-partij] B.V., te [vestigingsplaats], vergunninghoudster
[derde-partij] B.V., te [vestigingsplaats], vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. M.H. Fleers).
Procesverloop
In het besluit van 18 oktober 2019 (primair besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend voor het afmeren van een terrasboot.
In het besluit van 2 maart 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Vergunninghoudster heeft een zienswijze ingediend.
Verweerder heeft aanvullende stukken ingebracht.
De rechtbank heeft het beroep op 9 juni 2022 op zitting behandeld. Namens eisers is verschenen [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [B]. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [C], kantoorgenoot van haar gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Vergunninghoudster heeft op 18 juli 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afmeren van een terrasboot in de Oude Singel bij Marksteeg 1 te Leiden. Deze aanvraag heeft betrekking op de activiteiten het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Eisers hebben een zienswijze op deze aanvraag gegeven.
1.2.
In het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft hierbij gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om binnenplans af te wijken van het bestemmingsplan.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit in navolging van het advies van de Regionale commissie bezwaarschriften (de commissie) gehandhaafd. Dit berust op het standpunt dat het afwijken van het bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
3. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit. Eisers voeren - samengevat - aan dat de afwijking van het bestemmingsplan in strijd is met een bewuste keuze van de planwetgever, dat vereist is dat de horeca-inrichting gevestigd is aan het water en dat sprake is van bijzondere omstandigheden waar verweerder rekening mee had moeten houden in het kader van geluidsoverlast.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Ontvankelijkheid
5. De rechtbank dient in de eerste plaats te beoordelen of het beroep ontvankelijk is. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit op 17 maart 2020 is verzonden en dat de beroepstermijn eindigde op 28 april 2020. Het pro forma beroepschrift van [eisers] is gedateerd op 15 april 2020 en door de rechtbank ontvangen op 20 april 2020. Dit beroepschrift is ingediend door [eisers] namens “belanghebbenden”. Binnen de beroepstermijn is geen verdere informatie gegeven over wie deze belanghebbenden zijn.
5.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat de omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens een persoon of personen van wie tijdens de beroepstermijn de identiteit niet kenbaar is, niet kan worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden hersteld. [1] In dat geval staat tijdens de beroepstermijn immers in het geheel nog niet vast wie beroep heeft willen instellen. De artikelen 6:5 en 6:6 van de Awb strekken er niet toe het mogelijk te maken beroep in te stellen namens nog onbekende personen. De in artikel 8:1, in samenhang met de artikelen 6:7 en 6:11, van de Awb neergelegde regeling met betrekking tot de beroepstermijn brengt met zich dat de identiteit van degenen namens wie beroep wordt ingesteld, voor afloop van de beroepstermijn kenbaar moet zijn.
5.2.
De rechtbank heeft [eisers] op 23 april 2020 verzocht het beroep binnen vier weken aan te vullen met de gronden. Op 19 mei 2020 heeft [eisers] het beroep aangevuld met de gronden en vermeld dat het beroep wordt ingediend namens alle omwonenden die zijn vermeld op de handtekeningenlijst behorend bij dit aanvullend beroepschrift. Weliswaar heeft de rechtbank [eisers] in de brief van 19 november 2021 in de gelegenheid gesteld schriftelijke machtigingen over te leggen, maar dat neemt niet weg dat de identiteit van de belanghebbenden niet kenbaar was voor afloop van de beroepstermijn. Het enkel noemen van “belanghebbenden” in het pro forma beroepschrift is onvoldoende. Dit betekent dat het beroep van eisers, behoudens [eisers], niet-ontvankelijk moet worden verklaard. [eisers] zal in het vervolg van deze uitspraak worden aangeduid als eiser.
Afwijking van het bestemmingsplan
6. Eiser betoogt dat in het bestemmingsplan geen aanduiding ten behoeve van een terrasboot in het water op de plankaart wordt genoemd, terwijl er wel al een mogelijke terrasboot in de horecavergunning van vergunninghoudster uit 2014 wordt genoemd. Dit betekent dat het een bewuste keuze van de planwetgever was om geen aanduiding ten behoeve van een terrasboot in de plankaart op te nemen. Verweerder heeft geen rekening gehouden met deze bewuste keuze, aldus eiser. Daarnaast is de vergunning volgens eiser in strijd met artikel 14.6.1, aanhef en onder a, van de planregels. Uit dit artikel volgt dat afwijking ten behoeve van het afmeren van een terrasboot mogelijk is mits in de panden langs het water een horecabedrijf is gevestigd. Vergunninghoudster heeft wel een zijgevel die uitzicht biedt op het water van de Oude Singel, maar het vestigingsadres en de toegang naar het pand zijn gelegen in de Marktsteeg, die niet aan het water ligt.
6.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.
6.2.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Binnenstad’. De in geding zijnde grond heeft de enkelbestemming ‘Water’ en de dubbelbestemmingen ‘Cultuurhistorie’ en ‘Waarde-archeologie’. Het gebruik van het water ten behoeve van een terrasboot is in strijd met de in artikel 14.1 van de planregels geformuleerde doeleindenomschrijving, omdat op de plankaart de aanduiding ‘specifieke vorm van horeca - terrasboot’ ontbreekt.
Op grond van artikel 14.6.1 van de planregels kan het bevoegd gezag van het bepaalde in artikel 14.1 afwijken ten behoeve van het afmeren van een terrasboot bij een horecabedrijf, mits:
in de panden langs het water een horecabedrijf is gevestigd;
het verkeer op het tussen het horecabedrijf en de terrasboot gelegen openbaar gebied geen onevenredig hinder zal ondervinden;
de doorvaart op het water hierdoor niet onevenredig belemmerd wordt;
e breedte van de terrasboot niet meer dan eenderde van de breedte van het water ter plaatse mag bedragen.
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan geen bewuste keuze is gemaakt om geen terrasaanduiding voor vergunninghoudster op te nemen. Enkel de onherroepelijke omgevingsvergunningen voor terrasboten zijn in het bestemmingsplan opgenomen. Vergunninghoudster had destijds wel een geldige terrasvergunning op grond van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Leiden (APV), maar geen omgevingsvergunning voor een terrasboot. In het bestemmingsplan is wel bewust de mogelijkheid van een binnenplanse afwijking opgenomen. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met de keuze van de planwetgever.
6.4.
De rechtbank is voorts van oordeel dat aan artikel 14.6.1, aanhef en onder a, van de planregels wordt voldaan. De rechtbank leest in de voorwaarde dat in de panden langs het water een horecabedrijf moet zijn gevestigd, niet dat het vestigingsadres en de toegang naar het pand van de horecaonderneming ook aan het water moeten zijn gelegen. De horecaonderneming is (ook) aan de zijde van de Oude Singel gevestigd en wordt ook daar geëxploiteerd. Dat de horecaonderneming juridisch aan de Marktsteeg is gevestigd, betekent niet dat niet aan de voorwaarde in artikel 14.6.1, aanhef en onder a, van de planregels wordt voldaan. De rechtbank volgt het standpunt van eiser dat verweerder en de commissie niet op deze bezwaargrond zijn ingegaan niet. De rechtbank stelt vast dat de commissie weliswaar niet expliciet op deze bezwaargrond heeft gereageerd, maar dat in het advies is overwogen dat de commissie ook in de overige aangevoerde bezwaren geen grond ziet voor het oordeel dat het besluit niet op goede gronden is genomen. Daarnaast is in het verweerschrift toegelicht dat wordt voldaan aan het vereiste dat in de panden langs het water een horecabedrijf is gevestigd. Verweerder heeft dan ook voldoende gemotiveerd dat aan de voorwaarden van artikel 14.6.1 van de planregels is voldaan.
6.5.
Het betoog van eiser dat de omgevingsvergunning in strijd is met de Beleidsregels en Nadere regels Terrassen 2017 en de APV valt buiten het beoordelingskader van dit geschil. Het gaat in deze zaak om een omgevingsvergunning, waarop het toetsingskader van de Wabo van toepassing is. Daarbij merkt de rechtbank op dat de aan vergunninghoudster verleende terrasvergunning onherroepelijk is, zodat verweerder bij de beoordeling van onderhavige aanvraag hiervan kon uitgaan.
Geluidhinder
7. Eiser betoogt dat verweerder bij de afweging om af te wijken van het bestemmingsplan onvoldoende heeft meegewogen dat de terrasboot niet voor de gevel van de vergunninghoudster maar voor de panden aan de Oude Singel 52 en 54 komt te liggen. Dit zijn historische panden met een lagere geluidsisolerende waarde dan gemiddeld. Deze panden zijn studentenwoningen, zodat alle kamers aan de voorzijde een bedfunctie hebben. Een aantal belanghebbenden hebben hun slaapkamer ook aan de voorzijde van hun woning. Hiervoor geldt een lagere binnengeluidsnorm van 25 dB(A). Eiser verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 10 juli 2019. [2] Verder wordt het water van de Oude Singel/Oude Vest omgeven door woonhuizen, zodat feitelijk sprake is van een zogenaamd binnenterrein. Het geluid verplaatst zich over een grote afstand over het water om tegen de gevels omhoog te stijgen. De in 2014 afgegeven horecavergunning kan niet maatgevend zijn voor de situatie in 2019, nu een terrasboot meer geluidsoverlast veroorzaakt dan alleen komende en vertrekkende bezoekers. Daarnaast veroorzaken de veranderde weersomstandigheden meer mogelijke terrasdagen. Verder wordt de door verweerder gehanteerde algemene geluidsnorm voor terrassen van 60 dB(A) per etmaal niet onderbouwd en kan deze volgens een geluidsdeskundige van de Nederlandse Stichting Geluidhinder niet worden gehandhaafd. Uit de vergunning blijkt niet dat de bewonersbelangen of geluidsoverwegingen zijn meenomen.
7.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de te verwachten akoestische waarde onder de 60 dB(A) blijft. Hiermee wordt voldaan aan de Nota toetsingskader stemgeluid van horecaterrassen, gemeente Leiden (de Nota). In paragraaf 7.2.1 van de Nota is opgenomen dat terrassen groter dan 15 m2 toelaatbaar zijn, mits het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau ter plaatse van geluidsgevoelige gebouwen niet hoger is dan 60 dB(A) etmaalwaarde. Hierbij is ook rekening gehouden met slecht geïsoleerde woningen. Als wordt uitgegaan van een aanvaardbaar binnen niveau van maximaal 45 dB(A) en een slecht geïsoleerde woning met een geluidswering van 17 dB(A), is een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 62 dB(A) nog aanvaardbaar. Verweerder heeft in beroep een advies van de Omgevingsdienst West-Holland (de Omgevingsdienst) van 15 januari 2020 ingebracht, omdat de feitelijke/vergunde ligging van de terrasboot net iets anders is dan de locatie waar in de Nota vanuit wordt gegaan. Uit dit advies volgt dat met de minimale verschuiving van de terrasboot nog steeds wordt voldaan aan de grenswaarde van 60 dB(A). De gemeten etmaalwaarde bedraagt namelijk 53 dB(A).
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op de Nota heeft kunnen baseren. Voor het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terras gelden op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) geen maximale geluidsnormen. Het stemgeluid op terrassen aan straten of andere openbare ruimte is bewust uitgesloten van de geluidsnormen in het Activiteitenbesluit, omdat ervan uit wordt gegaan dat dit stemgeluid opgaat in het stedelijk achtergrondgeluidniveau. In het kader van de belangenafweging uit het oogpunt van goede ruimtelijke ordening heeft verweerder de Nota opgesteld. De Nota vormt het toetsingskader voor besluiten als in deze zaak aan de orde, waar het Activiteitenbesluit niet van toepassing is. Op grond van de Nota geldt voor een rustig terras groter dan 15 m2 een langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 60 dB(A) etmaalwaarde. Uit het advies van de Omgevingsdienst volgt een hoogst gemeten etmaalwaarde van 53 dB(A) ter hoogte van de panden aan de Oude Singel 54 en 56. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de Nota en het advies van de Omgevingsdienst zodanige gebreken vertonen dat verweerder zich hier niet op mocht baseren. Eiser heeft het advies van de Omgevingsdienst niet gemotiveerd betwist door bijvoorbeeld een tegenrapport van een deskundige in te brengen. Uit de Nota volgt dat rekening wordt gehouden met slecht geïsoleerde woningen. Door eiser is niet onderbouwd dat voor woningen met een bedfunctie aan de voorzijde een lagere binnengeluidsnorm van 25 dB(A) geldt. De door eiser genoemde uitspraak van de Afdeling acht de rechtbank hier niet relevant, nu het in die zaak om een evenementenvergunning ging. De stelling dat de grenswaarde van 60 dB(A) door een geluidsdeskundige van de Nederlandse Stichting Geluidhinder niet te handhaven wordt geacht, heeft eiser niet onderbouwd.
Overige gronden
8. Uit de stukken is de rechtbank niet gebleken dat de terrasboot het zicht ontneemt aan de historische watertrap. Dit was, samen met de verspringing in de walkant, juist de reden dat de terrasboot niet direct voor het pand van vergunninghoudster gesitueerd is.
Tot slot is niet aannemelijk geworden dat sprake is van een belangenverstrengeling tussen vergunninghoudster en verweerder, zoals eiser ter zitting heeft betoogd.
Conclusie
9. Op grond van het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid een omgevingsvergunning voor het afmeren van een terrasboot kunnen verlenen.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eisers] ongegrond;
- verklaart het beroep van de overige eisers niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.