Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/3925
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 augustus 2022 in de zaak tussen
dr. [eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Smittenaar).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Voorstraat Project B.V., te Noordwijk, vergunninghouder.
Voorstraat Project B.V., te Noordwijk, vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van twee panden aan de [adres] [huisnummers] te [plaats] .
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2020. Eiser was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.M.W. Verouden, werkzaam bij de Omgevingsdienst West-Holland.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Verweerder heeft op 30 november 2017 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ontvangen voor renovatie en verbouwing van twee panden aan de [adres] [huisnummers] in [plaats] (hierna ook: het bouwplan). Deze panden hebben de status van rijksmonument en beschermd dorpsgezicht. Het ingediende bouwplan voorziet in de realisatie van zes appartementen in deze panden. Verweerder heeft op 25 juli 2018 een ontwerpbesluit gedurende zes weken ter inzage gelegd.
1.2
Eiser woont in de nabijgelegen woning aan de [adres] [huisnummer] en heeft bij brief van 30 augustus 2018 zijn zienswijze op het ontwerpbesluit gegeven.
Wat heeft verweerder besloten?
2.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning, met voorwaarden, verleend voor het verbouwen van de panden aan de [adres] [huisnummers] te [plaats] . Deze omgevingsvergunning heeft betrekking op de activiteiten bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo en handelen met betrekking tot een rijksmonument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f van de Wabo.
2.2
Verweerder heeft hierbij in aanmerking genomen dat het bouwplan op onderdelen strijd oplevert met het toepasselijke bestemmingsplan ‘Noordwijk Binnen’, omdat het bestemmingsplan ter plaatse geen gestapelde woningen en geen toename van het aantal woningen toelaat en enkele dakkapellen strijdig zijn met de toegestane bouwhoogte.
Verder zijn op basis van de dubbelbestemming ‘Beschermd Dorpsgezicht’ veranderingen in de gevelindeling - het plaatsen van dakkapellen en -ramen in de zijgevels - niet toegestaan. Volgens verweerder kan de omgevingsvergunning niettemin worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 4 en 9, van het Besluit Omgevingsrecht (Bor). Hierbij heeft verweerder betrokken dat het bouwplan niet in strijd is met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan, omdat de panden reeds de bestemming wonen hebben. Verder betreft het een binnenstedelijke ontwikkeling en interne verbouwing, waarvan het effect op de ruimtelijke uitstraling minimaal is. De directe omgeving heeft de bestemming wonen.
De vergunninghouder dient zes parkeerplaatsen te realiseren, waar het bouwplan in voorziet. Dit heeft verweerder berekend op basis van het ‘Paraplubestemmingsplan Parkeren’ en de ‘Nota Parkeren en Stallen Noordwijk 2013’.
Op basis van de planregels voor de dubbelbestemming ‘Beschermd Dorpsgezicht’ en het bepaalde in de Erfgoedverordening, is advies ingewonnen van de monumentencommissie, de Stichting Dorp, Stad en Land (de Stichting). De Stichting heeft een positief advies uitgebracht, dat tevens een positief advies van de welstandscommissie inhoudt.
Voor wat betreft het handelen met betrekking tot een rijksmonument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f van de Wabo heeft verweerder voorts advies ingewonnen van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (de minister), die heeft geadviseerd de gevraagde vergunning uitsluitend onder voorwaarden te verlenen.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft daar, kort samengevat, het volgende tegen aangevoerd. De belangenafweging tussen behoud van een rijksmonument enerzijds en wonen anderzijds, is ten onrechte in het nadeel van het rijksmonument uitgevallen. Uit het beleid van verweerder blijkt dat hij zich monumentenbehoud ten doel heeft gesteld en daar moet hij zich aan houden. Door dat niet te doen creëert verweerder rechtsongelijkheid. Eiser wijst er daarbij op dat de betreffende woning sinds januari 2016 driemaal van eigenaar is gewisseld, tegen een steeds hogere koopprijs en dat er wat hem betreft sprake is van speculatie. De vergunninghouder heeft verweerder bovendien voor een voldongen feit geplaatst door reeds voor de verlening van de omgevingsvergunning onomkeerbare werkzaamheden te verrichten en onderdelen (droogstellingen) van het monumentale pand te slopen. Hij vindt daarom dat de vergunningverlening niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Verder stelt eiser dat het bouwplan niet voorziet in voldoende parkeerplaatsen. Ook vreest eiser een onveilige verkeerssituatie. Realisatie van het bouwplan doet voorts af aan (de beleving) van de aantrekkelijkheid van de leefomgeving. Eiser vreest ten slotte voor precedentwerking.
Wat is de relevante regelgeving?
4. De voor deze uitspraak relevante regelgeving staat in de bijlage. De bijlage hoort bij de uitspraak.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
5. Bij de beoordeling stelt de rechtbank het volgende voorop. Niet ter discussie staat dat verweerder op grond van de onder 2.1 genoemde bepalingen, van het bestemmingsplan “Noordwijk-Binnen” kon afwijken. De rechtbank begrijpt uit het bestreden besluit dat verweerder wat betreft de zijgevelindeling voorts (impliciet) toepassing heeft gegeven aan een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. [1] Ook dat staat verder niet ter discussie.
Verweerder komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en hij moet de betrokken belangen afwegen. Daarbij moet verweerder beoordelen of verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Die strijd doet zich onder meer voor als een goed woon -en leefklimaat als gevolg van het bouwplan niet gewaarborgd is. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [2]
Verweerder komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en hij moet de betrokken belangen afwegen. Daarbij moet verweerder beoordelen of verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Die strijd doet zich onder meer voor als een goed woon -en leefklimaat als gevolg van het bouwplan niet gewaarborgd is. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [2]
6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en overweegt daartoe als volgt.
6.1
De rechtbank is niet gebleken dat het bouwplan een zodanige impact op de ruimtelijke uitstraling van de twee panden heeft dat het woon- en leefklimaat in de omgeving in relevante mate wordt aangetast. Het bouwplan, voor zover dat onverenigbaar is met het bestemmingsplan, beoogt de realisatie van gestapelde woningen, een toename van het aantal woningen en de plaatsing van dakkapellen/ramen in de zijgevels. Het bouwplan beoogt niet af te wijken van de bestemming ‘wonen’ die de panden op basis van het bestemmingsplan al hebben. Het betreft een voornamelijk interne verbouwing. Slechts de te realiseren dakkapellen zullen als toevoeging van buiten af waarneembaar zijn. Verweerder heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de impact van het bouwplan op de ruimtelijke uitstraling van de twee panden beperkt is. Verweerder heeft hierbij kunnen betrekken dat het een binnenstedelijke ontwikkeling betreft. De algemene stelling van eiser dat het bouwplan afbreuk doet aan de beleving en aantrekkelijkheid van de leefomgeving, treft gelet op het voorgaande geen doel. Dat geldt ook voor de daaraan gekoppelde stelling van eiser dat het bouwplan strijdig zou zijn met de ‘Omgevingsvisie Noordwijk 2030’.
6.2
Wat betreft de verkeerssituatie, heeft verweerder bij de besluitvorming betrokken dat een toename van het aantal woningen weliswaar zal leiden tot een toename van het verkeer, maar hij heeft de impact hiervan aanvaardbaar geacht. Verweerder heeft hierbij in aanmerking genomen dat de uitrit van de panden een bestaande uitrit is, die zich niet onderscheidt van overige uitritten in de [adres] en voldoende ruimte en zicht biedt om daarvan veilig gebruik te kunnen maken. Voorts is de toename van het aantal woningen niet zodanig dat dit zal leiden tot grote verkeersstromen. De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat de impact van het bouwplan op de verkeersveiligheid en -doorstroming zodanig is dat verweerder die in redelijkheid niet aanvaardbaar heeft mogen achten. De stelling van eiser dat de in- en uitrit intensiever zal worden gebruikt dan voorheen en dat de [adres] een drukke verkeersweg is, is daartoe onvoldoende. Het betoog van eiser over de verkeersveiligheid en - circulatie slaagt niet.
7 Wat betreft eisers stelling dat met het bouwplan niet voldoende in de parkeerbehoefte wordt voorzien, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft uiteen gezet hoe hij de extra parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan en daarmee het aantal te realiseren parkeerplaatsen heeft berekend. Eiser heeft de juistheid van die berekening op basis van het door verweerder gehanteerde beleid op zichzelf niet betwist. Nu het bouwplan voorziet in de realisatie van de extra benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Dat in de praktijk inmiddels is gebleken dat de gerealiseerde parkeerplaatsen niet allemaal worden gebruikt, zoals eiser ter zitting naar voren heeft gebracht, doet daaraan niet af. Zijn betoog slaagt niet.
8.1
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat verweerder het belang van behoud van het rijksmonument had moeten laten prevaleren boven het belang van de realisatie van het bouwplan. Dit volgt, anders dan door eiser is gesteld, niet uit het rapport getiteld ‘Dorpsgezicht Noordwijk – Binnen 25 jaar rijks beschermd dorpsgezicht’ en de ‘Omgevingsvisie Noordwijk 2030’. Verweerder heeft toegelicht dat zijn beleid juist gericht is op het behoud van monumenten door gebruik. Daarbij is in dit geval mede van belang dat het gebruik als woning op grond van het bestemmingsplan reeds was toegestaan.
Verder is van belang dat verweerder zich bij zijn besluitvorming gebaseerd heeft op het positieve advies van de Stichting en het advies van de minister. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder deze adviezen niet heeft kunnen volgen. Verweerder heeft er gelet op deze adviezen van mogen uitgaan dat het belang van de monumentenzorg zich niet tegen vergunningverlening – met de daaraan te verbinden voorwaarden - verzet. Dit betekent ook dat verweerder niet gehouden was de gevraagde omgevingsvergunning af te wijzen met toepassing van artikel 2.15 van de Wabo.
8.2
In de door eiser aangevoerde omstandigheid dat de vergunninghouder reeds vóór de vergunningverlening is begonnen met de uitvoering van het project en droogstellingen van cultuurhistorische waarde heeft verwijderd, maakt het voorgaande niet anders.
De rechtbank is niet gebleken dat die omstandigheid van invloed is geweest op de besluitvorming, in die zin dat die niet op een zorgvuldige afweging berust. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Stichting, heeft toegelicht dat hij de omgevingsvergunning ook had verleend indien deze werkzaamheden nog niet uitgevoerd waren geweest. Zo blijkt uit het advies van de Stichting dat de droogstellingen niet goed inpasbaar waren binnen de te realiseren appartementen, zodat om die reden kon worden ingestemd met het op andere wijze inpassen daarvan. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder moet beslissen op een aanvraag voor een omgevingsvergunning zoals die is ingediend. Voor zover er voorafgaand aan (een beslissing op) die aanvraag zonder omgevingsvergunning werkzaamheden worden verricht, kan dat reden zijn voor handhavend optreden. Dit staat echter los van de vraag of een omgevingsvergunning met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften kan worden verleend.
8.3
Gelet op wat hiervoor onder 8.1 is overwogen, treft ook eisers grond dat verweerder een ongelijk speelveld (rechtsongelijkheid) heeft gecreëerd door in strijd met zijn beleid en de status van rijksmonument, vergunning te verlenen geen doel, reeds omdat van die strijdigheid niet is gebleken. Dat de panden door derden zijn aan- en doorverkocht speculerend op de mogelijke verlening van een omgevingsvergunning, is – zoals verweerder heeft aangevoerd – niet verboden. Ook hiervoor geldt dat dat los staat van de vraag of een omgevingsvergunning met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften kan worden verleend.
9. Hetgeen eiser voor het overige heeft aangevoerd kan niet tot het oordeel leiden dat verweerder niet zonder nadere motivering tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. De rechtbank concludeert daarom dat verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
10. Het beroep is ongegrond. Verweerder hoeft de kosten die eiser heeft gemaakt voor deze procedure niet te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T. Aalbers, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F. Janmaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(..)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
(..)
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
(..)
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(…)
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…), tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
(..)
Artikel 2.15
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.7. Planologische gebruiksactiviteiten
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Bijlage II
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(..)
4. een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw;
(..)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
Planregels Noordwijk-Binnen
Artikel 18 Wonen Pro
18.1
Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
(…)
18.2
Bouwregels
18.2.1
Algemeen
Op deze gronden mogen ten behoeve van de bestemming en aanduidingen uitsluitend worden gebouwd:
a. hoofdgebouwen in de vorm van grondgebonden woningen;
b. hoofdgebouwen in de vorm van gestapelde woningen ter plaatse van de aanduiding ‘gestapeld’;
(..)
18.2.2
Hoofdgebouwen
Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
(…)
b. het aantal woningen per bouwvlak mag niet meer bedragen dan het bestaande aantal woningen ten tijde van het ter inzage leggen van het ontwerp van dit bestemmingsplan, tenzij anders is aangegeven ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’;
(..)
Artikel 25 Waarde Pro – Beschermd Dorpsgezicht
25.1
Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Waarde – Beschermd Dorpsgezicht’ aangewezen grond zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming mede bestemd voor de instandhouding en bescherming van het aangewezen beschermd dorpsgezicht zoals bepaald in artikel 36, lid 1, van de Monumentenwet.
(..)
25.2
Bouwregels
In afwijking van hetgeen elders in deze regels is bepaald ten aanzien van het bouwen krachtens de overige bestemmingen van deze gronden, mag aan de gronden en de bebouwing geen verandering worden aangebracht ten aanzien van de volgende karakteristiek/kenmerken:
(…)
c. gevelindeling van gebouwen;
(…)
25.3
Afwijken van de bouwregels
a. Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in lid 25.2 voor zover en indien daardoor de karakteristiek/ kenmerken van het dorpsgezicht niet onevenredig worden aangetast.
b. Alvorens een omgevingsvergunning wordt verleend, wint het bevoegd gezag advies in bij de monumentencommissie.
Paraplu bestemmingsplan parkeren Noordwijk
3.1.1
Parkeernorm
Het gebruiken en / of bebouwen van gronden is uitsluitend toegestaan indien voldaan wordt aan de gemeentelijke parkeernormen (met bijbehorende eisen voor locatie en inrichting) ten behoeve van (vracht)auto's en overige verkeersvoertuigen en de bijhorende bepalingen omtrent de ontsluiting en bevoorrading zoals die zijn neergelegd in 'Nota Parkeren en Stallen Noordwijk 2013', dan wel de opvolger daarvan. Deze eis geldt als een voorwaardelijke verplichting in de zin van de Wet ruimtelijke ordening.