Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3288
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2022 in de zaak tussen
[eiseres], eiseres
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigden: E. van Kerkhoven en B.J. Hassing).
Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder in het kader van het verzoek van eiser om openbaarmaking van informatie over de contacten tussen vertegenwoordigers van de Nederlandse overheid en Shell uit de periode 1 januari 2010 tot en met 31 december 2014 en die betrekking hebben op het Europese Klimaat- en Energiepakket dat in oktober 2014 tot stand is gekomen, enkele passages uit de documenten die onder het verzoek vallen openbaar gemaakt.
Bij besluit van 28 april 2021 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb stukken onder geheimhouding naar de rechtbank gestuurd.
Bij besluit van 16 februari 2022 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar tegen het bestreden besluit I gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft hij het bestreden besluit II heroverwogen en beslist dat nog twee documenten openbaar worden gemaakt met inachtneming van artikel 11 van Pro de Wob.
Eiseres heeft de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend om van die stukken kennis te nemen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2022 via een videoverbinding. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiseres heeft bij brief van 28 mei 2020 verzocht om openbaarmaking van informatie die ziet op contacten tussen vertegenwoordigers van de Nederlandse overheid en Shell uit de periode 1 januari 2010 tot en met 31 december 2014, die betrekking hebben op het Europese Klimaat- en Energiepakket dat in oktober 2014 tot stand is gekomen.
2. Verweerder (hierna ook EZK) heeft vervolgens het Ministerie van Infrastructuur en Milieu verzocht om haar digitale archief te raadplegen omdat zij in de betreffende periode verantwoordelijk was voor het beleidsterrein Klimaat. EZK heeft de passages uit drie documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen samengevoegd tot een document. Dit document is met het primaire besluit met inachtneming van de Wob [1] openbaar gemaakt omdat de inhoud van de betreffende passages al met de Tweede Kamer was gedeeld.
Verweerder stelt verder dat tijdens navraag bij de PVEU [2] geen documenten zijn gevonden die onder het Wob verzoek vallen.
2.1.
Vervolgens heeft verweerder in het bestreden besluit II nog twee documenten openbaar gemaakt: twee nota’s ten behoeve van een gesprek tussen de toenmalig minister van Infrastructuur en Milieu en de president-directeur van Shell Nederland. Deze documenten zijn gevonden nadat met een nieuw informatiesysteem het overgedragen digitale archief met een omvang van 8.322 documenten bij EZK kon worden doorzocht met zoektermen.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres voert aan dat EZK zich onvoldoende heeft ingespannen om te voldoen aan de Wob. Zij meent dat haar aanvraag niet enkel kan worden afgewezen omdat het archief van het Ministerie niet digitaal doorzoekbaar is. Volgens eiseres heeft verweerder ook niet gemotiveerd dat het archief niet handmatig kon worden doorzocht.
Ook vindt zij dat verweerders motivering ten aanzien van het archiveren van e-mailverkeer van oud-medewerkers van de PVEU niet voldoet aan de Archiefwet. Eiseres vindt dat de overheid met de enkele stelling dat dit email-verkeer niet wordt bewaard, niet de Wob kan ontwijken. Ter zitting heeft eiseres nog geuit dat zij twijfelt of alle documenten zijn geopenbaard. Ook heeft zij ter zitting gesteld dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob te ruim heeft toegepast en dat zij vooruit had moeten lopen op de Wet open overheid (Woo). In de Woo is de weigeringsgrond van de persoonlijke beleidsopvatting minder ruim toepasbaar dan in artikel 11 van Pro de Wob. Eiseres wijst voor dit standpunt onder andere naar de kamerbrief van Minister Ollongren van 30 april 2021 (de kamerbrief). [3]
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Zoekslag en archivering
4. De rechtbank stelt ten eerste vast dat verweerder met het bestreden besluit II nog twee documenten heeft vrijgegeven. [4] De rechtbank acht verweerders motivering hiervoor, dat na het bestreden besluit een nieuw informatiesysteem is opgezet waardoor het overgedragen digitale archief wel met zoektermen kan worden doorzocht, voldoende. De beroepsgrond van eiseres die ziet op onvoldoende inspanning wegens het niet digitaal doorzoeken van het archief kan daarmee niet meer slagen. Verweerder heeft namelijk aangetoond dat een dergelijke zoekslag inmiddels wel kan plaatsvinden én dat hij deze zoekslag ook heeft uitgevoerd. Voor zover de gronden van eiseres zich richten tegen de wijze van archivering van verweerder, overweegt de rechtbank als volgt. Uit navraag van verweerder bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: BuZa) en bij enkele medewerkers van de PVEU die bij BuZa werken, is gebleken dat de stukken van de PVEU worden gearchiveerd bij de liaisons dan wel bij de vakdepartementen die verantwoordelijk zijn voor de beleidsterreinen waarop die stukken betrekking hebben. Verweerder meent dat bij de liasions geen stukken zijn aangetroffen en dat alle stukken die zijn gevonden bij EZK met toepassing van de Wob openbaar zijn gemaakt. De rechtbank stelt in dit kader voorop dat uit de Archiefwet niet volgt dat álle digitale tekstberichten behoren te worden bewaard. [5] Daarbij komt dat een gestelde schending van de Archiefwet nog niet betekent dat daarmee aannemelijk is geworden dat verweerder een onvoldoende zoekslag heeft gevoerd en/of dat gebleken is dat verweerder documenten onder zich heeft die ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. De beroepsgrond slaagt niet.
Meer documenten
5. Voor zover eiseres aanvoert dat er meer documenten zouden moeten zijn, is de rechtbank het met verweerder eens dat de enkele stelling dat het ongeloofwaardig voorkomt dat er niet meer stukken zijn, onvoldoende is om te kunnen spreken van een concreet aanknopingspunt dat er meer stukken zouden (moeten) zijn. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter [6] geldt namelijk dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. [7]
Het feit dat er tweemaal een zoekslag heeft plaatsgevonden, waarbij twee documenten pas met het bestreden besluit II naar voren is gekomen, doet hier niet aan af.
Intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen
6. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter [8] moet een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad bezien of dit zelfstandige onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet te scheiden zijn. [9] Als dat zo is, mag het gehele onderdeel worden geweigerd en hoeft niet per zin of zinsdeel te worden bepaald of sprake is van verwevenheid.
6.1.
De rechtbank heeft met toestemming van eiseres kennis genomen van de niet openbaar gemaakte gegevens. Verweerder heeft terecht de in de documenten voorkomende persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad niet openbaar gemaakt. Deze persoonlijke beleidsopvattingen lenen zich niet voor openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm, omdat uit de context afgeleid kan worden van wie de persoonlijke beleidsopvattingen afkomstig zijn.
6.2.
De rechtbank begrijpt uit het betoog van eiseres verder dat de brief van minister Ollongren van belang is omdat daaruit blijkt dat als de Woo van kracht is opvattingen in stukken eerder openbaar moeten worden gemaakt dan nu het geval is onder de Wob en dat eerder tot anonieme verstrekking van stukken met persoonlijke beleidsopvattingen zal moeten worden overgegaan. De rechtbank stelt vast dat op 1 mei 2022 de Woo in werking is getreden waardoor de Wob is ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat in principe met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. In deze zaak dateren zowel het bestreden besluit I als het bestreden besluit II van vóór de inwerkingtreding van de Woo zodat verweerder op grond van de Wob, die toen nog van kracht was, heeft moeten beoordelen of hij persoonlijke beleidsopvattingen openbaar maakt. De rechtbank ziet in de brief van Ollongren geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder had moeten anticiperen op de Woo.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. B.A. Schenk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…);
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten; (…).
Artikel 7
1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
2 Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:
a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;
b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2 Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:29
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
(…)
(…)
5 Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.