Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3919
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 september 2022 in de zaak tussen
de naamloze vennootschap [eiseres] N.V., statutair gevestigd te [vestigingsplaats] , Curaçao, eiseres
(gemachtigde: mr. R.J.G. Bäcker),
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, verweerder
(gemachtigde: mr. [C] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
de besloten vennootschap [derde-partij] B.V.,
(hierna: [derde-partij] )
(gemachtigde: mr. T.G. Oztürk).
Procesverloop
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvragen van eiseres om handhaving.
Verweerder heeft deze aanvragen met het besluit van 30 oktober 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 20 april 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvragen gebleven.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Eiseres heeft nadere aanvullende gronden ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 22 augustus 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres waren aanwezig mr. R.G. Bäcker, mr. [A] en mr. [B] . Namens verweerder waren aanwezig mr. [C] en mr. [D] . Namens [derde-partij] waren aanwezig mr. T.G. Oztürk en mr. [E] .
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
1.1.
Eiseres is eigenaar van een woon-/winkelcomplex met ondergrondse parkeergarage aan de Raadhuisstraat te Noordwijk. Op een aangrenzend perceel is aan [derde-partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkel. [derde-partij] heeft de verharding bij de Kerkstraatpassage waar 17 parkeerplaatsen waren gelegen verwijderd.
1.2.
Eiseres heeft (onder meer) verzocht handhavend op te treden tegen het onttrekken aan de openbaarheid door [derde-partij] van het parkeerterrein bij de Kerkstraatpassage zonder dat daarvoor een raadsbesluit tot onttrekking is genomen. Later heeft eiseres ook verzocht handhavend op te treden tegen het onttrekken aan de openbaarheid door [derde-partij] van 27 parkeerplaatsen aan de Bronckhorststraat zonder dat daarvoor een raadsbesluit tot onttrekking is genomen.
1.3.
In deze zaak gaat het over de vraag of verweerder mocht weigeren handhavend op te treden.
Wat vindt verweerder?
2.1.
Met het bestreden besluit is verweerder gebleven bij het besluit om niet handhavend op te treden. Volgens verweerder waren de 17 parkeerplaatsen bij de Kerkstraatpassage niet gelegen op een openbare weg zoals bedoeld in artikel 4 van de Wegenwet. De grond is eigendom van [derde-partij] en eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de parkeerplaatsen aan de Kerkstraatpassage gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk zijn geweest. De enkele verwijzing naar luchtfoto’s en de schriftelijke verklaring van ir. Korbee is daarvoor onvoldoende.
Indien de rechtbank van oordeel zou zijn dat wel sprake is van een openbare weg, staat nog niet vast dat handhavend moet worden opgetreden. In dat geval moet worden beoordeeld of er concreet zicht op legalisatie bestaat en zal de gemeenteraad worden gevraagd of hij de parkeerplaatsen aan de openbaarheid wil onttrekken.
Indien dat niet het geval is, moet worden beoordeeld of handhavend optreden zodanig onevenredig is dat daarvan moet worden afgezien. Daarbij zal betrokken moeten worden dat inmiddels aan [derde-partij] een omgevingsvergunning voor een winkel is verleend en dat bij het realiseren van deze winkel 21 nieuwe openbare parkeerplaatsen worden aangelegd.
2.2.
Over de parkeerplaatsen aan de Bronckhorststraat stelt verweerder dat het niet gaat om 27 parkeerplaatsen maar om 21. Deze 21 parkeerplaatsen zijn nog voor iedereen openbaar toegankelijk. Er is geen reden om preventief handhavend op te treden omdat er geen sprake is van een klaarblijkelijke dreiging van een overtreding.
Zo er al sprake zou zijn van een dreigende overtreding staat nog niet vast dat handhavend moet worden opgetreden. In dat geval moet worden beoordeeld of er concreet zicht op legalisatie bestaat en zal de gemeenteraad worden gevraagd of hij de parkeerplaatsen aan de openbaarheid wil onttrekken.
Indien dat niet het geval is moet worden beoordeeld of handhavend optreden zodanig onevenredig is dat daarvan moet worden afgezien. Daarbij zal betrokken moeten worden dat inmiddels aan [derde-partij] een omgevingsvergunning van een winkel is verleend en dat bij het realiseren van deze winkel 21 nieuwe openbare parkeerplaatsen worden aangelegd.
Wat vindt eiseres?
4.1.
Eiseres vindt dat zij met de door haar overgelegde stukken aannemelijk heeft gemaakt dat het parkeerterrein bij de Kerkstraatpassage al dertig aaneengesloten jaren voor iedereen toegankelijk is geweest voordat de parkeerplaatsen in 2020 zijn verwijderd. Deze openbaarheid voor 1990 blijkt uit de overgelegde diverse (lucht)foto’s, getuigenverklaringen en bouwvergunningen. Het parkeerterrein bij de Kerkstraatpassage bestond uit twee gedeelten. Het op de overgelegde luchtfoto aangeduide A-gedeelte was oorspronkelijk het parkeerterrein ten behoeve van Raiffeisenbank (later Rabobank). Het B-gedeelte werd oorspronkelijk gebruikt ten behoeve van de autogarage Johan van Rijn en werd later gebruikt als openbaar parkeerterrein bij de Kerkstraatpassage. Deze parkeerterreinen werden gescheiden door een haag/muur, die in de jaren ’90 is verwijderd waardoor één openbaar parkeerterrein ontstond. Dit blijkt ook uit de geschiedenis van het parkeerterrein en de verklaring van Van der Zalm. Hij heeft aangegeven dat het toenmalige bankgebouw op de hoek van de Bronckhorststraat en de Zeestraat eind jaren zestig is gerealiseerd met bijbehorende parkeerplaatsen.
Mede uit de getuigenverklaringen van Van der Zalm en Den Hollander blijkt dat op de huidige Kerkstraatpassage het Autobedrijf Johan van Rijn enige tijd gevestigd is geweest. Het terrein achter het Autobedrijf werd, mede gelet op de foto in figuur 16, gebruikt als parkeerterrein en kreeg een openbaar karakter toen het garagebedrijf vertrok. Het autobedrijf is uiterlijk tot 1987 gevestigd geweest op de plaats van de huidige Kerkstraatpassage. Uit een uittreksel van de KvK blijkt namelijk dat het bedrijf zich in 1987 elders heeft gevestigd.
Verder blijkt de in 1981 bestaande feitelijke situatie uit een aanvraag om een bouwvergunning uit 1981.
De openbare toegankelijkheid blijkt ook uit de overgelegde verklaring van ing. A.C. Korbee die moet worden gezien in samenhang met wat verder is overgelegd.
4.2.
Over de parkeerplaatsen aan de Bronckhorststraat stelt eiseres dat er wel sprake is van een dreigende overtreding. Omdat [derde-partij] de parkeerplaatsen bij de Kerkstraatpassage al heeft verwijderd, acht eiseres het zeer aannemelijk dat [derde-partij] ook de parkeerplaatsen aan de Bronckhorststraat zal verwijderen. Er is geen concreet uitzicht op legalisatie. Er is nog steeds sprake van een substantieel aantal parkeerplaatsen dat aan de openbaarheid wordt onttrokken, ook als er 21 nieuwe openbare parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Er waren 21 parkeervakken, maar er konden feitelijk 27 auto’s parkeren.
Wat vindt [derde-partij] ?
5. [derde-partij] stelt dat eiseres geen belanghebbende is bij haar verzoeken om handhaving, zodat de reactie daarop van verweerder niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Het bezwaar had dan ook niet-ontvankelijk verklaard moeten worden.
Verder heeft [derde-partij] ter zitting betwist dat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat de parkeerplaatsen bij de Kerkstraatpassage gedurende dertig jaar onafgebroken voor een ieder toegankelijk zijn geweest. Het bestemmingsplan uit 1995 zegt niets over de openbaarheid van de weg. De luchtfoto’s die door eiseres zijn overgelegd geven slechts aan dat er een terrein aanwezig is geweest en dat daar auto’s hebben gestaan. Het zegt echter niets over de vraag of de parkeerplaatsen openbaar waren. De verklaringen van Van der Zalm en Korbee zijn niet onpartijdig. Korbee is als architect opdrachtnemer van eiseres. Van der Zalm is als buurtbewoner tegen de komst van een supermarkt op de in geding zijde locatie en heeft ook bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning voor de bouw van de winkel.
Er wordt niet verklaard dat het terrein niet alleen ter bede (met toestemming) toegankelijk was door bijvoorbeeld het plaatsen van bordjes of slagbomen. Er zijn aanwijzingen dat dit wel het geval was. Verder is het terrein met de parkeerplaatsen pas in 1992 met de oplevering van de winkels aan de Kerkstraatpassage ontstaan. [derde-partij] heeft verklaringen overgelegd van de heer en mevrouw Paddenburg en de heer Hoogervorst, beiden sinds 1982 c.q. 1992 winkelier aan de Kerkstaat en de passage, en van de heer Zonneveld, die de winkel van Hoogervorst heeft overgenomen tot 2005. Zij herinneren zich dat er een reclamezuil heeft gestaan met het opschrift “alleen toegankelijk/parkeren voor winkeliers en bewoners”.
Hoogervorst en Zonneveld herinneren zich dat er in de eerste periode na 1992 een slagboom heeft gestaan. Zonneveld verklaart dat vanaf 1998 de slagboom niet werd bediend maar een bordje “eigen terrein” is opgehangen dat in ieder geval tot 2005 aanwezig was.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Ontvankelijkheid
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres belanghebbend is bij de verzoeken om handhaving. Eiseres is eigenaar van het aangrenzend perceel waarop een winkelcentrum is gevestigd. Zij heeft dus een rechtstreeks betrokken actueel belang bij het behoud van de (beweerdelijke) openbare weg in de vorm van parkeerplaatsen. Daarin onderscheidt haar belang zich van iedere andere willekeurige weggebruiker. De norm dat de parkeerplaatsen na dertig jaar onafgebroken openbare toegankelijkheid niet zonder toestemming van de gemeenteraad aan de openbaarheid mogen worden onttrokken, strekt naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval tot bescherming van de eigenaren van aangrenzende percelen, nu het behoud van bestaande openbare parkeerplaatsen, de bereikbaarheid van die aangrenzende winkels raakt. Eiseres is daarom ontvankelijk in haar beroep.
De handhavingsverzoeken
6.2.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
De parkeerplaatsen bij de Kerkstraatpassage
6.3.
In geschil is of het parkeerterrein bij de Kerkstraatpassage als een openbare weg in de zin van artikel 4 van de Wegenwet moet worden aangemerkt. Artikel 4 eerste lid, onder I. Wegenwet bepaalt dat een weg openbaar is als hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest. In artikel 4 lid 2 Wegenwet staat dat dit niet geldt als gedurende de termijn van dertig jaar gedurende een tijdvak van ten minste een duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is. Indien het parkeerterrein als een openbare weg moet worden aangemerkt, is verwijderen daarvan in strijd met artikel 2.11, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Noordwijk 2021 (APV) en heeft verweerder een beginselplicht tot handhavend optreden tegen het verwijderen van deze parkeerplaatsen.
6.4.
Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter [1] dient degene die zich op de openbaarheid van een weg beroept, die openbaarheid aannemelijk te maken. Dus rust op eiseres de bewijslast om aannemelijk te maken dat het parkeerterrein als openbaar is aan te merken in de periode van juni/juli 1990 tot juni/juli 2020, toen de parkeerplaatsen werden weggehaald. Het is dus niet aan verweerder om aannemelijk te maken dat de openbare toegankelijkheid voor een ieder in die periode onderbroken is geweest, maar aan eiseres om aannemelijk te maken dat het parkeerterrein toen onafgebroken voor een ieder openbaar toegankelijk is geweest.
6.5.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres , in het licht van wat door verweerder en [derde-partij] naar voren is gebracht, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de parkeerplaatsen op het door eiseres als A en B aangeduide terrein gedurende dertig jaar vóór medio 2020 voor een ieder openbaar toegankelijk is geweest. De overgelegde luchtfoto’s geven daarover geen uitsluitsel. Deze zijn niet duidelijk en ook de datering is onduidelijk. Voor zover op die foto’s geparkeerde auto’s zijn te zien is niet duidelijk of de desbetreffende parkeerplaatsen openbaar toegankelijk waren. Naast het B-gedeelte, waar voorheen Johan van Rijn gevestigd was, is tot 1992 de Raadhuisstaatpassage gebouwd. Niet aannemelijk is gemaakt dat in de periode 1990 tot 1992 de parkeerplaatsen aanwezig zijn geweest.
Verder staan tegenover de door eiseres overgelegde verklaringen de door [derde-partij] overgelegde verklaringen van twee winkeliers die inhouden dat na 1992 de parkeerplaatsen alleen voor winkeliers en bewoners waren bestemd en dat dit met een zuil en later met een slagboom en verbodsbordjes was aangegeven.
Wat betreft het A-gedeelte, waar voorheen de Raifeissenbank (latere Rabobank) was gevestigd, is evenmin aannemelijk gemaakt dat de parkeerplaatsen voor een ieder openbaar toegankelijk waren. Omdat deze parkeerplaatsen bij de bank hoorden is het niet onaannemelijk dat deze parkeerplaatsen bestemd waren voor bezoekers van de bank. Bovendien is met de door eiseres overgelegde foto’s niet vast komen te staan dat de parkeersituatie in de loop der jaren ongewijzigd is gebleven. Niet duidelijk is wanneer de stelconplaten zijn gelegd en of daarmee de parkeersituatie is gewijzigd.
6.5.
Nu eiseres er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de parkeerplaatsen bij de Raadhuispassage onafgebroken gedurende dertig jaar voor een ieder openbaar toegankelijk zijn geweest, is er geen sprake geweest van het onttrekken aan de openbaarheid van deze parkeerplaatsen door [derde-partij] . Verweerder was dan ook niet gehouden tegen verwijderen van die parkeerplaatsen handhavend op te treden.
De parkeerplaatsen bij de Bronckhorststraat
6.6.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht uitgaat van de aanwezigheid van 21 parkeerplaatsen bij de Bronckhorststraat. Doorslaggevend is het aantal parkeervakken en niet het aantal auto’s dat, door vervaging van de belijning, feitelijk in de parkeervakken parkeert of kan parkeren.
6.7.
Het is niet in geschil dat de parkeerplaatsen aan de Bronckhorststraat, toen het bestreden besluit werd genomen en ook nu nog, openbaar toegankelijk zijn en dat dus alleen al daarom geen sprake is van een overtreding. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat er geen sprake is van gevaar voor een overtreding die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Het bouwplan is al lange tijd nog niet gerealiseerd en het is onduidelijk op welke termijn de parkeerplaatsen daadwerkelijk zullen verdwijnen en wanneer deze terug komen op het aan te leggen parkeerterrein naast winkel. Verweerder is daarom niet bevoegd preventief handhavend op te treden. Verder bestaat nog de mogelijkheid dat de gemeenteraad een besluit neemt tot onttrekking aan de openbaarheid van de 21 parkeerplaatsen. Ook acht de rechtbank handhavend optreden in deze situatie onevenredig, omdat na het realiseren van het bouwplan 21 openbare parkeerplaatsen zullen worden aangelegd.
Wat is de conclusie?
6.8.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder mocht afzien van handhavend optreden.
6.9.
Het beroep is ongegrond.
6.10.
Voor een proceskosten veroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.H. van der Poort-Schoenmakers, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 september 2022.
Griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.