Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/4998
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2023 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. W.A. Timmer),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: M.J. Logan).
Procesverloop
In het besluit van 5 februari 2021 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor sociaal en persoonlijk functioneren afgewezen.
In het besluit van 23 juni 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Eiseres heeft via een beeldverbinding de zitting bijgewoond.
Overwegingen
1.1.
Eiseres heeft een uitbehandelde psychische aandoening als gevolg waarvan zij beperkingen ervaart bij het verlaten van haar woning. In verband hiermee heeft verweerder eerder aan eiseres vanaf 21 mei 2018 een maatwerkvoorziening verstrekt voor begeleiding bij het sociaal en persoonlijk functioneren. Eiseres ontvangt ook ondersteuning in de vorm van hulp bij het huishouden. Omdat de maatwerkvoorziening voor de begeleiding op 9 augustus 2020 afliep, heeft eiseres zich op 21 oktober 2020 bij verweerder gemeld om verlenging daarvan. In dat kader heeft op 11 december 2020 een gesprek plaatsgevonden. Naar aanleiding van dit gesprek heeft verweerder eiseres geadviseerd om geen aanvraag voor begeleiding in te dienen omdat er volgens verweerder sprake is van een aantal voorliggende voorzieningen. Wel wordt geadviseerd om de hulp bij het huishouden uit te breiden met het resultaat “regie over praktische zaken”.
1.2.
Tegen het advies van verweerder in heeft eiseres een aanvraag ingediend voor begeleiding bij het sociaal en persoonlijk functioneren. Verwijzend naar zijn advies heeft verweerder deze aanvraag in het primaire besluit afgewezen.
1.3.
In het besluit van 29 april 2021 is de hulp bij het huishouden voor de duur van zes maanden uitgebreid met het resultaat “regie over praktische zaken”. Deze ondersteuning was er op gericht om eiseres gedurende zes maanden verschillende mogelijke voorliggende voorzieningen voor het sociaal en persoonlijk functioneren te laten verkennen.
2. Het bestreden besluit berust, samengevat, op verweerders standpunt dat de hulpvraag neerkomt op begeleiding naar een aantal doelen buitenshuis. De boodschappen kan eiseres online bestellen, afgewisseld met boodschappen doen buiten de deur, zodat er meer ruimte is om voor andere dingen naar buiten te gaan. Wat betreft de bezoeken aan de fysiotherapeut mag van eiseres worden verlangd dat zij met haar behandelaar bespreekt of behandeling thuis mogelijk is. Voor medische bezoeken die niet aan huis kunnen plaatsvinden, kan eiseres gebruik maken van buddy’s. Eiseres heeft liever dat steeds dezelfde persoon meegaat, maar haar beperkingen geven daarvoor geen aanleiding en dit kan met de organisaties worden afgesproken. Met de juiste persoon kan eiseres haar medische bezoeken afleggen, af en toe boodschappen doen of iets anders ondernemen waartoe zij zonder begeleiding niet in staat is. Als eiseres daarnaast in incidentele gevallen een beroep kan doen op haar kinderen, is er een complete cirkel van steun waarmee zij kan participeren. Van een schrijnende situatie is volgens verweerder geen sprake, omdat eiseres met haar begeleider in staat wordt gesteld om voorliggende voorzieningen te onderzoeken.
3.1.
Eiseres betoogt in de kern dat het onderzoek van verweerder onzorgvuldig is geweest. Verweerder had moeten onderzoeken of zij is aangewezen op begeleiding van dezelfde, vertrouwde, persoon. Verder had verweerder nader moeten toelichten waarom nu geen indicatie voor begeleiding wordt toegekend, maar in het verleden wel. Ook betwist eiseres dat sprake is van voorliggende voorzieningen. Zij wijst daarbij op verschillende emails van door haar aangeschreven organisaties en brieven van een psycholoog die ze bij haar beroep heeft gevoegd. Verweerder heeft volgens haar niet onderzocht of de door hem genoemde voorzieningen passend zijn. Door de weigering van begeleiding is eiseres (nog meer) in een isolement geraakt en kan zij onvoldoende medische zorg afnemen. Hierdoor is sprake van een schrijnende situatie die tot toepassing van de hardheidsclausule had moeten leiden.
3.2.
Verweerder betoogt in zijn verweerschrift dat van eiseres mag worden verwacht dat zij onderzoekt of (medische) bezoeken ook bij haar thuis kunnen plaatsvinden. Daarnaast is het niet onredelijk om van haar te verlangen dat zij meewerkt aan het verkennen van de mogelijkheden die de aangedragen voorliggende voorzieningen haar te bieden hebben. De stelling van eiseres dat verweerder moet onderzoeken of de voorliggende voorzieningen passend zijn, is prematuur en vooralsnog onjuist. Dit zal immers moeten blijken uit het onderzoek van eiseres met haar begeleider. De hulpvraag van eiseres is daarom met een voorliggende voorziening op te lossen.
4.
4.1.
De voor de beoordeling van dit beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015, vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en de af te wegen belangen. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in zijn rechtspraak uiteengezet op welke manier een dergelijk onderzoek naar maatschappelijke ondersteuning moet plaatsvinden. [1] Uit deze rechtspraak blijkt onder meer dat:
- het college moet vaststellen wat de hulpvraag is;
- het college moet vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving;
- wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is;
- het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn, moet het college een maatwerkvoorziening verlenen;
- voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist een specifiek deskundig oordeel en advies niet zal kunnen ontbreken.
5. De rechtbank is van oordeel dat een onderzoek zoals hiervoor onder 4.2 is beschreven niet heeft plaatsgevonden. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
5.1.
In dit geval heeft het onderzoek van verweerder slechts bestaan uit het gesprek dat met eiseres op 11 december 2020 heeft plaatsgevonden. Op grond hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat eiseres ondersteuning nodig heeft bij het naar buiten gaan. Vervolgens heeft verweerder, zoals blijkt uit het bestreden besluit en het besluit van 29 april 2021, het echter aan eiseres overgelaten om te onderzoeken of de (medische) bezoeken van eiseres aan huis kunnen plaatsvinden, of zij gebruik kan maken van voorliggende voorzieningen, zoals buddy’s, en of zij daarmee voldoende in haar beperkingen wordt gecompenseerd. Het op deze manier verrichten van onderzoek door verweerder is niet in overeenstemming met zijn onderzoeksplicht. Op grond van de Wmo 2015 ligt het immers op de weg van verweerder, en dus niet van eiseres, om te onderzoeken of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Uiteraard mag van eiseres worden verwacht dat zij aan een dergelijk onderzoek door verweerder meewerkt, maar er is geen aanleiding om aan te nemen dat eiseres hiertoe niet bereid zou zijn. Immers, ter uitvoering van de door verweerder aan haar opgelegde onderzoeksopdracht heeft eiseres verschillende organisaties aangeschreven, zoals Humanitas en het Oranjefonds. Al deze organisaties hebben bericht eiseres niet (helemaal) te kunnen helpen. Tot slot is niet gebleken op grond van welke informatie verweerder zich op het standpunt stelt dat uit de beperkingen van eiseres niet volgt dat zij is aangewezen op begeleiding door steeds dezelfde persoon. Ook dit heeft verweerder aldus onvoldoende onderzocht. Daar staat tegenover dat eiseres een brief van haar psycholoog van 27 september 2021 heeft overgelegd, waarin deze schrijft dat professionele hulp bij het naar buiten gaan dringend gewenst is.
5.2.
Gelet op dit alles is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder tekort is geschoten bij de uitvoering van zijn onderzoeksplicht en ontoereikend heeft gemotiveerd waarom eiseres niet is aangewezen op (professionele) begeleiding (door dezelfde persoon) en waarom de door hem in het bestreden besluit genoemde voorliggende voorzieningen naar aard en omvang als een voor eiseres passende compensatie in haar beperkingen kunnen worden beschouwd, zodat verweerder niet is gehouden een maatwerkvoorziening te treffen. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand gekomen.
6. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek te herstellen. De rechtbank doet daarom een tussenuitspraak. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder nader (laten) onderzoeken of en in hoeverre de eigen mogelijkheden van eiseres, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende voorzieningen daadwerkelijk de nodige hulp en ondersteuning aan eiseres kunnen bieden. Verweerder moet ook (laten) onderzoeken of eiseres is aangewezen op begeleiding door dezelfde persoon. Bij dit onderzoek dient verweerder rekening te houden met het reeds door eiseres zelf verrichte onderzoek en de brief van haar psycholoog. Indien uit het onderzoek zou volgen dat de eerder door hem genoemde voorliggende voorzieningen ontoereikend zijn en dat eiseres is aangewezen op een maatwerkvoorziening voor (professionele) begeleiding op grond van de Wmo 2015, dan tekent de rechtbank hierbij aan dat de Wmo 2015 niet uitsluit dat deze begeleiding, indien noodzakelijk om tot een naar aard en omvang passende ondersteuning te komen, ook gericht kan zijn op het (structureel) bieden van begeleiding bij medische afspraken of het doen van boodschappen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak.
7. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8. In het belang van eiseres ziet de rechtbank aanleiding om in afwachting van de resultaten van het onderzoek en het nieuw te nemen besluit een voorlopige voorziening te treffen. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen, verweerder opnieuw onderzoek moet doen, en dat de resultaten van dit onderzoek naar het zich laat aanzien enige tijd op zich laten wachten. Verder dient volgens de rechtbank, gelet op de brief van de psycholoog van eiseres, het belang van eiseres bij het in de tussentijd ontvangen van professionele begeleiding zwaarder te wegen dan het financiële belang van verweerder. In aansluiting op wat ter zitting is besproken treft de rechtbank daarom op grond van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb de voorlopige voorziening dat verweerder met ingang van 2 februari 2023 aan eiseres voorlopig een maatwerkvoorziening verstrekt in de vorm van 2 uur per week professionele begeleiding bij het naar buiten gaan, tot de datum van de einduitspraak.
9. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- treft de voorlopige voorziening dat verweerder met ingang van 2 februari 2023 aan eiseres een maatwerkvoorziening verstrekt in de vorm van 2 uur per week professionele begeleiding bij het naar buiten gaan, tot de datum van de einduitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
De Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015)
Op grond van artikel 2.3.2, tweede lid, van de Wmo 2015 voert het college, indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Op grond van het vierde lid onderzoekt het college:
de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
e behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;
de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;
welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.1.4 en 2.1.4a, verschuldigd zal zijn.
Op grond van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 verleent het college een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie voor zover de cliënt dit naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg, met behulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
De Verordening maatschappelijke ondersteuning 2018 (de Verordening 2018)
Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Verordening 2018 komt een cliënt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet met gebruikelijke ondersteuning kan verminderen of wegnemen. Op grond van het zesde lid verstrekt het college de goedkoopst compenserende voorziening wanneer een maatwerkvoorziening noodzakelijk is.
Op grond van artikel 8.1 van de Verordening 2018 kan het college in zeer bijzondere gevallen een artikel of artikelen van deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken gelet op het belang van de cliënt, voor zover toepassing ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Regeling Maatschappelijke Ondersteuning Den Haag 2018 (Regeling 2018)
Op grond van artikel 3.1.2, tweede lid, van de Regeling 2018 moet, om in aanmerking te komen voor een maatwerkvoorziening, door het college zijn vastgesteld dat de aanvrager ondersteuning nodig heeft op één of meerdere resultaatgebieden, waarbij er geen of onvoldoende gebruik kan worden gemaakt van eigen kracht en onvoldoende ondersteuning kan plaatsvinden vanuit:
een andere voorliggende wettelijke voorziening;
gebruik van het sociale netwerk van de aanvrager en van mantelzorg;
een algemene voorziening;
algemeen gebruikelijke middelen;
gebruikelijke hulp;
welzijns- en vrijwilligersorganisaties.
Op grond van het derde lid onderzoekt het college voor de beslissing op de aanvraag voor een maatwerkvoorziening in aanvulling op het tweede lid tenminste de volgende onderdelen:
het regelvermogen van de aanvrager;
de mate van participatie van de aanvrager;
de mate van zelfredzaamheid van de aanvrager;
het sociale netwerk van de aanvrager;
het bestaan van multi-problematiek bij problemen en beperkingen.
Op grond van het vierde lid houdt het college bij het behandelen van de aanvraag in ieder geval rekening met:
de persoonskenmerken van de aanvrager, zoals leeftijd en beperkingen;
het inkomen van de aanvrager;
de sociale omstandigheden, zoals de gezinssituatie, en
e toegankelijkheid van ondersteuning en voorzieningen.