Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/5266
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: G. Segaar),
en
het college van burgemeester en wethouders van Gouda, het college
(gemachtigde: S. van den Nieuwenhuijzen, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een dakopbouw.
1.1.
Het college heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 18 februari 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 25 juni 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 4 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het besluit
2.
2.1.
Op 13 november 2020 heeft eiser naar aanleiding van een handhavingstraject bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend ter legalisering van een reeds gerealiseerde uitbreiding van de woning aan het [adres 1] [nummer 1] in [plaats] (de woning). De aanvraag ziet op het plaatsen van een dakkapel op de tweede etage in het achterdakvlak van de woning. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2.2.
In het primaire besluit heeft het college de aanvraag wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Kadebuurt, Kort Haarlem, Gouda Oost” (het bestemmingsplan) afgewezen. Op het perceel rust de bestemming “Wonen”. Volgens het college wordt het bouwplan vanwege de omvang van de doorbreking van het dakvlak aangemerkt als dakopbouw en niet als dakkapel. Het bouwplan is in strijd met artikel 20.2.1, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan, omdat de voorgeschreven maximale goothoogte van 6 meter met 2,2 meter wordt overschreden. Het college merkt de aanvraag daarom tevens aan als een aanvraag voor de activiteit het afwijken van de regels van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het college acht zich bevoegd om de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo en artikel 4, eerste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), de zogenoemde kruimelgevallenregeling. Het college weigert echter hieraan medewerking te verlenen omdat het bouwplan volgens hem in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.3.
Met het bestreden besluit heeft het college de afwijzing van de aanvraag, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie Gouda en onder wijziging van de grondslag, gehandhaafd. Het college overweegt daartoe dat de dakopbouw op grond van artikel 20.2.1, aanhef en onder l, van het bestemmingsplan in het geheel niet is toegestaan. Het bouwplan voldoet niet aan een goede ruimtelijke ordening en is stedenbouwkundig onaanvaardbaar, zodat het college in redelijkheid kon weigeren mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan. Het college verwijst daarbij naar het in bezwaar door de stedenbouwkundige uitgebrachte advies, zoals opgenomen in de e-mail van 6 mei 2021. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt volgens het college niet. Voor de dakopbouw op de woning gelegen aan de [adres 2] [nummer 2] is daarvoor van belang dat daarvoor omgevingsvergunning is verleend op onjuiste en onwenselijke afwegingen. Wat betreft de woning aan de [adres 2] [nummer 3] is van belang dat het daarop gerealiseerde bouwwerk geen dakopbouw is. Voor de dakopbouwen op de woningen aan de [adres 3] en [adres 4] geldt dat deze of voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan zijn vergund, dan wel dat gemotiveerd van het bestemmingsplan is afgeweken. In dat laatste geval is geen sprake van een gelijk geval omdat de achterdakvlakken in die gevallen anders zijn dan bij de woning van eiser het geval is.
Beoordeling door de rechtbank
Wat vindt eiser in beroep?
3. Eiser betoogt dat de grondslag van de afwijzing in het bestreden besluit opeens is gewijzigd naar artikel 20.2.1, aanhef en onder l, van het bestemmingsplan. Verder wijst eiser erop dat hij in bezwaar voorbeelden van excessen heeft genoemd waarvoor het college omgevingsvergunning heeft verleend. In beroep noemt eiser specifiek de adressen [adres 2] [nummer 2] en [nummer 3] en [adres 3] [nummer 4]. Volgens eiser is nergens in de buurt sprake van het schone daklandschap dat volgens het stedenbouwkundig advies wordt geambieerd. Omgevingsvergunningen worden doorgaans verleend omdat er al dakkappellen zijn of omdat het geen bezwaar voor het straatbeeld oplevert. Dit is ook voor [adres 1] [nummer 1] passend.
Wat is het wettelijk kader?
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
5. Voor zover eiser betoogt dat het college de grondslag van de afwijzing in bezwaar ten onrechte heeft gewijzigd, slaagt dit niet. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats te vinden. Die heroverweging staat niet in de weg aan handhaving van het primaire besluit op een andere grond dan die waarop dat besluit steunt. [1]
6. Verder doet eiser met zijn betoog een beroep op het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank begrijpt uit het stedenbouwkundig advies dat in beginsel geen medewerking wordt verleend aan dakopbouwen, tenzij deze al veelvuldig voorkomen in een rij. Daarbij wordt steeds gekeken naar de situatie in een rij. De voorkomende situaties kunnen precedenten zijn voor een aanvraag. "Schone" daken wil het college zo houden en alleen binnen de regels van het bestemmingsplan bebouwen, om verdere verdichting te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat dit uitgangspunt als zodanig onredelijk is. De rechtbank is wel van oordeel dat aan de toepassing daarvan in dit geval, gelet op het gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel, gebreken kleven. Zij overweegt daartoe als volgt.
[adres 3] en [adres 4]
6.1.
Wat betreft de gevallen in de [adres 3] en [adres 4] heeft het college onbetwist gesteld dat dit geen gelijke gevallen betreffen omdat de achterdakvlakken in die rijen reeds in aanzienlijke mate zijn verdicht met dakopbouwen en in dat opzicht wezenlijk verschillen van de dakvlakken in de rij van de [adres 2]. De rechtbank ziet in het niet nader onderbouwde betoog van eiser geen grond om het college hierin niet te volgen. Van één of meer (nagenoeg) gelijke gevallen is dan ook niet gebleken.
[adres 2] [nummer 2]
6.2.
Het college heeft in zijn verweerschrift betoogt dat van een rechtens gelijk geval geen sprake is vanwege het verschil in de bouwmassa van de dakopbouwen op de [adres 2] en de woning van eiser. De rechtbank volgt dit standpunt niet. In beide gevallen gaat het immers om dakopbouwen die in strijd zijn met het bestemmingsplan, waaraan het college, zo blijkt uit het stedenbouwkundig advies, in beginsel geen medewerking verleend.
6.3.
Verder heeft het college gesteld dat voor de dakopbouw op de woning [adres 2] [nummer 2] in 2012 op onjuiste en onwenselijke afwegingen omgevingsvergunning is verleend. Het college betoogt terecht dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat het college een gemaakte fout daarna moet herhalen. [2] In dit geval heeft het college echter op geen enkele wijze onderbouwd dat het verlenen van de omgevingsvergunning voor de [adres 2] [nummer 2] op een fout berust en welke fout dan is gemaakt. Onduidelijk is immers gebleven of, en zo ja welke stedenbouwkundige afwegingen ten grondslag hebben gelegen aan het verlenen van die omgevingsvergunning. De betreffende omgevingsvergunning is niet in het geding gebracht. Ook ter zitting heeft het college dit desgevraagd niet nader kunnen toelichten. In het stedenbouwkundig advies in de e-mail van 6 mei 2021 wordt over de [adres 2] [nummer 2] overwogen dat dit
bij nader inzieneen onwenselijk incident betreft. Dat het college achteraf bezien tot een andere stedenbouwkundige afweging komt, betekent echter niet dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning in 2012 een fout is gemaakt. Bij gebrek aan een onderbouwing van de gestelde fout is niet vast te stellen of er een rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid in het wel verlenen van een omgevingsvergunning voor de dakopbouw op de woning [adres 2] [nummer 2] en niet voor de dakopbouw op de woning van eiser.
bij nader inzieneen onwenselijk incident betreft. Dat het college achteraf bezien tot een andere stedenbouwkundige afweging komt, betekent echter niet dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning in 2012 een fout is gemaakt. Bij gebrek aan een onderbouwing van de gestelde fout is niet vast te stellen of er een rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid in het wel verlenen van een omgevingsvergunning voor de dakopbouw op de woning [adres 2] [nummer 2] en niet voor de dakopbouw op de woning van eiser.
[adres 2] [nummer 3]
6.4.
In het bestreden besluit en het verweerschrift heeft het college het standpunt ingenomen dat het bouwwerk op de woning [adres 2] geen gelijk geval betreft, omdat dit een dakkapel betreft en niet een dakopbouw. Ter zitting heeft het college zijn standpunt gewijzigd en nader toegelicht. In beide gevallen gaat het om een dakopbouw. Voor de dakopbouw op de woning [adres 2] is omgevingsvergunning verleend die ook stedenbouwkundig is getoetst. Het gaat volgens het college echter niet om een gelijk geval omdat rondom de dakopbouw op de woning [adres 2] nog dakvlak zichtbaar is en het daarmee op een dakkapel lijkt. In het geval van de dakopbouw van eiser zou daarvan geen sprake zijn, aldus het college.
6.5.
Ter zitting is aan de hand van de foto’s die zich in het dossier bevinden en aan de hand van de applicatie Geoweb vastgesteld dat ook rondom de dakopbouw van eiser nog dakrand zichtbaar is, zodat het door het college gestelde verschil zich niet voordoet. Daarnaast zijn de dakopbouwen van vergelijkbare omvang. Dit betekent dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake is van een rechtens gelijk geval. Evenmin heeft het college toegelicht waarom voor de dakopbouw op de woning [adres 2] [nummer 3] wel en voor de dakopbouw op de woning van eiser geen omgevingsvergunning is verleend. In het stedenbouwkundig advies wordt daar ook niet op ingegaan. Het verlenen van een omgevingsvergunning voor de dakopbouw op de woning [adres 2] [nummer 3] is overigens ook niet te rijmen met het standpunt van het college dat de vergunningverlening voor de dakopbouw op de woning [adres 2] [nummer 2] op een fout berust die het college niet hoeft te herhalen. Met het verlenen van de omgevingsvergunning voor de dakopbouw op de woning [adres 2] [nummer 3] zou het college deze gestelde fout, voor zover daarvan al sprake is, dan reeds hebben herhaald. Het is voor de rechtbank niet navolgbaar waarom dat in het geval van eiser wel wordt tegengeworpen. Het college heeft aldus onvoldoende gemotiveerd dat van een rechtens gelijk geval geen sprake is.
Conclusie
6.6.
De rechtbank concludeert dat het college niet deugdelijk heeft onderbouwd dat de dakopbouwen op de woningen [adres 2] [nummer 2] en [nummer 3] geen rechtens gelijke gevallen als het geval van eiser betreffen en dus geen precedenten zijn die de “schone” rij reeds doorbreken. In zowel de gevallen [adres 2] [nummer 2] en [nummer 3], als het geval van eiser gaat het om dakopbouwen in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft geen deugdelijke rechtvaardiging gegeven voor het gemaakte onderscheid tussen het wel verlenen van omgevingsvergunningen voor de dakopbouwen op de woningen [adres 2] [nummer 2] en [nummer 3] en het afwijzen van de aanvraag van eiser, waarbij het in het geval van de [adres 2] [nummer 2] overigens een dakopbouw met een aanzienlijk grotere bouwmassa betreft, zodat de afwijking van het bestemmingsplan in dat geval groter is dan in het geval van eiser. Het bestreden besluit berust derhalve op een ontoereikende motivering en is daarom in strijd met het motiveringsbeginsel. Dit betekent dat het bestreden besluit geen stand kan houden. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel zoals neergelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het college het bestreden besluit onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
8. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
9. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 28 juni 2021;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
(…)
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(…)
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
(…)
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(…)
Het bestemmingsplan Kadebuurt, Kort Haarlem, Gouda Oost
Artikel 1 Begrippen
In deze regels wordt verstaan onder:
1.27
dakkapel
een beperkte doorbreking van het dakvlak door een uit de helling van het dakvlak stekend dakvenster met zijwanden, met dien verstande dat:
an de voorzijde van de woning het dakvlak slechts beperkt wordt doorbroken onder voorwaarde dat de breedte minder dan 50% van de betreffende gevelbreedte en de hoogte minder dan 60% van de feitelijke kaphoogte bedraagt.
aan de achterzijde van de woning het dakvlak slechts beperkt wordt doorbroken onder voorwaarde dat de breedte minder dan 70% van de betreffende gevelbreedte en de hoogte minder dan 60% van de feitelijke kaphoogte bedraagt;
1.28
dakopbouw
een doorbreking van het dakvlak die groter is dan binnen de definitie van dakkapel is toegestaan.
Artikel 20.2.1 Toegestane bouwwerken
Op de in lid 20.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd, met dien verstande, dat:
(…)
c. de goothoogte van gebouwen niet meer mag bedragen dan 6 m, of ter plaatse van de aanduiding 'maximale goot- en bouwhoogte (m)' niet meer dan is aangegeven;
(…)
l. dakopbouwen niet zijn toegestaan, met uitzondering van de reeds bestaande dakopbouwen, waarbij de bestaande goothoogte en bouwhoogte gelden als ten hoogste toelaatbaar.