Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/7323
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 november 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. T.M.J. Oosterhuis - Putter),
en
Zorgkantoor Zorg en Zekerheid, het Zorgkantoor
(gemachtigde: mr. R. Roodenburg)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de intrekking van haar persoonsgebonden budget (pgb) voor het budgetjaar 2021 op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz).
1.1.
Met het besluit van 3 december 2020 (de verleningsbeschikking) heeft het Zorgkantoor eiseres op grond van de Wlz voor het budgetjaar 2021 een pgb toegekend.
1.2.
Met het primaire besluit van 28 juni 2021 heeft het Zorgkantoor de verleningsbeschikking met ingang van 1 mei 2021 ingetrokken. Met het bestreden besluit van 11 oktober 2021 op het bezwaar van eiseres is het Zorgkantoor bij dat besluit gebleven.
1.3.
Het Zorgkantoor heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 28 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het Zorgkantoor.
1.5.
Naar aanleiding van het verzoek van eiseres om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter heeft de rechtbank de Staat als partij aangemerkt.
Totstandkoming van het besluit
2.
2.1.
Eiseres is op grond van de Wlz geïndiceerd voor het zorgprofiel Wonen met zeer intensieve begeleiding en zeer intensieve verzorging (7LG). In verband hiermee heeft het Zorgkantoor met de verleningsbeschikking eiseres voor het budgetjaar 2021 een pgb verleend van € 79.904,-. Met dit pgb kocht eiseres zorg in bij verschillende zorgverleners. De moeder van eiseres, toentertijd tevens haar mentor en bewindvoerder, [naam] , trad in dat kader op als gewaarborgde hulp.
2.2.
Op 15 april 2021 heeft het Zorgkantoor van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW) het verzoek om medewerking bij de aanhouding van de moeder van eiseres ontvangen, om zo te voorkomen dat eiseres zonder zorg zou achterblijven. Op 21 april 2021 is de moeder van eiseres voor verhoor aangehouden in verband met een onderzoek van de Inspectie SZW naar onder andere zorgfraude.
2.3.
Met ingang van 30 april 2021 is de zorgverlening door de aanvankelijke zorgverleners beëindigd. Op 19 mei 2021 heeft het Zorgkantoor van eiseres de zorgovereenkomsten en -beschrijvingen ontvangen van twee nieuwe zorgverleners.
2.4.
Vervolgens heeft het Zorgkantoor het primaire besluit, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, genomen. Het Zorgkantoor legt daaraan ten grondslag dat eiseres de inlichtingenverplichting van artikel 5.18, onder g, van de Regeling langdurige zorg (Rlz) heeft geschonden door het Zorgkantoor niet te informeren dat de gewaarborgde hulp in verband met een verdenking van zorgfraude was aangehouden. Daarnaast heeft eiseres de beëindiging van de zorg door de eerdere zorgverleners niet aan het Zorgkantoor doorgegeven. De gewaarborgde hulp heeft na deze gebeurtenissen regelmatig contact opgenomen met het Zorgkantoor. Zij heeft dus ruimschoots de gelegenheid gehad om deze door te geven. Door het niet delen van de informatie (door de gewaarborgde hulp) is volgens het Zorgkantoor geen goede beoordeling te maken van de nieuwe zorgverleners en is niet vast te stellen dat de zorg die wordt ingekocht kwalitatief verantwoord is. Dit gebrek is volgens het Zorgkantoor niet meer te herstellen. Rekening houdend met de belangen van eiseres heeft het Zorgkantoor de verleningsbeschikking daarom met ingang van 1 mei 2021 mogen intrekken. Volgens het Zorgkantoor komt eiseres wel in aanmerking voor zorg in natura.
Beoordeling door de rechtbank
Het wettelijk kader
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat vindt eiseres in beroep?
4. Eiseres betoogt dat het Zorgkantoor eerder dan zijzelf op de hoogte was van het onderzoek van de Inspectie SZW en de voorgenomen aanhouding van haar moeder. Verder is een aanhouding voor verhoor geen feit dat redelijkerwijs van invloed zou kunnen zijn op het verstrekken van het pgb. Haar moeder verleent immers geen zorg. Verder is uit het strafrechtelijk onderzoek geen concrete verdenking van valsheid in geschriften in het kader van zorgfraude voortgekomen en is de moeder van eiseres onschuldig tot het tegendeel is bewezen. Eiseres erkent dat zij heeft verzuimd het Zorgkantoor te informeren van de verandering van zorgverleners. Zij heeft dit echter wel bij de Svb gemeld en op de website van de Svb en het wijzigingsformulier staat niet dat ook het Zorgkantoor hiervan op de hoogte moest worden gesteld. Dit is dus een niet onbegrijpelijke vergissing. Volgens eiseres had het Zorgkantoor een minder ingrijpende maatregel kunnen nemen door de verstrekking van het pgb op te schorten totdat was geverifieerd dat de nieuwe zorgaanbieders voldoende kwalitatieve zorg kunnen verlenen. Ook verscherpt toezicht had een oplossing kunnen zijn. Eiseres is voor de intrekking nooit verzocht om duidelijk te maken wie, wanneer, welke zorg heeft verleend. De intrekking van het pgb is dan ook buitenproportioneel. Een zorgvuldige belangenafweging ontbreekt.
Wat oordeelt de rechtbank?
5. De rechtbank merkt allereerst op dat het hier gaat om een besluit tot intrekking van de verleningsbeschikking ten nadele van eiseres. Dat is een belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor de intrekking is voldaan in beginsel op het Zorgkantoor. Het Zorgkantoor zal de nodige kennis over de relevante feiten moeten verzamelen en deugdelijk moeten motiveren dat de intrekking van de verleningsbeschikking gerechtvaardigd is.
5.1.
Uit het bestreden besluit kan worden opgemaakt dat het Zorgkantoor eiseres twee verwijten maakt, die reden hebben gegeven tot intrekking van het pgb, namelijk:
dat zij niet heeft gemeld dat haar gewaarborgde hulp in verband met een onderzoek van de Inspectie SZW voor verhoor is aangehouden, en
dat zij bij het Zorgkantoor niet heeft gemeld dat zij van zorgverleners is gewisseld.
5.2.
De rechtbank is met het Zorgkantoor van oordeel dat de verwijten die zij eiseres maakt, feiten zijn waarvan het (de gewaarborgde hulp van) eiseres redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat die van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het pgb. Wat betreft het verwijt onder b) is dit tussen partijen niet in geschil. Wat betreft het verwijt onder a) is hiervoor van belang dat uit de e-mail van de Inspectie SZW van 15 april 2021 blijkt dat de aanhouding van de gewaarborgde hulp voor verhoor te maken had met een verdenking van fraude met het pgb en dat de gewaarborgde hulp op grond van artikel 1.1 van de Rlz instaat voor de nakoming van de aan het pgb verbonden verplichtingen. Dat de gewaarborgde hulp geen zorg aan eiseres verleent, maakt dat niet anders. Door deze feiten niet onverwijld uit eigen beweging aan het Zorgkantoor mee te delen, heeft eiseres de mededelingsverplichting van artikel 5.18, aanhef en onder g, van de Rlz geschonden. Op grond van artikel 5.20, tweede lid, onder b, van de Rlz was het Zorgkantoor daarom bevoegd om het pgb in te trekken.
5.3.
Het Zorgkantoor moet bij de intrekking van een pgb het beginsel van de evenredige belangenafweging in acht nemen. Het Zorgkantoor heeft van doorslaggevend belang geacht dat het als gevolg van de schending van de mededelingsplicht door eiseres volgens haar niet mogelijk is om de juistheid van de betalingen uit het pgb en de kwaliteit van de in die periode ingekochte zorg te controleren. Niet gebleken is echter welke controlemogelijkheden voor het Zorgkantoor door de in geding zijnde schending van de mededelingsverplichting verloren zijn gegaan of ernstig zijn bemoeilijkt. Verder heeft het Zorgkantoor niet onderbouwd dat het voor haar niet mogelijk was om – achteraf – alsnog aan de hand van de administratie van eiseres de besteding van het pgb en de kwaliteit van de geleverde zorg te controleren. Evenmin is gebleken waarom het Zorgkantoor eiseres, alvorens tot intrekking over te gaan, niet had kunnen vragen om duidelijkheid te geven wie, wanneer, welke zorg in de relevante periode heeft geleverd, hoe de zorg aan eiseres is vormgegeven en wat de werkzaamheden van de zorgverleners concreet hebben ingehouden. Het standpunt van het Zorgkantoor is ook niet te rijmen met de door haarzelf overgelegde brief van 30 juni 2023. Uit deze brief blijkt immers dat het Zorgkantoor (na het bestreden besluit) onderzoek heeft verricht naar het pgb van eiseres in de periode van 1 januari 2018 tot 1 mei 2021. In dat kader heeft het Zorgkantoor aan de hand van de administratie van eiseres de besteding van het pgb en de kwaliteit van de geleverde zorg gecontroleerd. Tot slot is niet gebleken dat het strafrechtelijk onderzoek naar de gewaarborgde hulp heeft geleid tot concrete verdenkingen van pgb- of zorgfraude. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Zorgkantoor daarom, met de toen bekende informatie, in het bestreden besluit niet in redelijkheid kunnen komen tot de belangenafweging zoals die is gemaakt. Dat eiseres niet van de benodigde zorg was verstoken omdat de zorg in natura was gegarandeerd, maakt het voorgaande niet anders.
5.4.
Gelet op wat de rechtbank heeft overwogen, is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven.
Verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn
6. Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
6.1.
De rechtbank beoordeelt het verzoek aan de hand van het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Uitgangspunt is dat de behandeling door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn is geweest, als de uitspraak niet binnen twee jaar na de ontvangst van het bezwaarschrift is gedaan. Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn om daarvan af te wijken. Als de redelijke termijn is overschreden wordt verondersteld dat de belanghebbende immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. Ook hier kunnen bijzondere omstandigheden reden zijn om daarvan af te wijken, bijvoorbeeld als sprake is van een zeer gering financieel belang. Uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding is een tarief van € 500, - per half jaar waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond.
6.2.
Bij de toekenning van de schadevergoeding moet de rechtbank beoordelen in hoeverre de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan verweerder respectievelijk aan de rechtbank. De schadevergoeding moet vervolgens naar evenredigheid ten laste van verweerder respectievelijk de Staat worden uitgesproken. De regel die daarbij geldt, is dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd voor zover de duur daarvan een half jaar overschrijdt, en de beroepsfase voor zover zij meer dan anderhalf jaar in beslag neemt.
6.3.
De redelijke termijn is in deze zaak aangevangen op 8 juli 2021. De rechtbank had dus uiterlijk uitspraak moeten doen op 8 juli 2023. Van bijzondere omstandigheden is niet gebleken. Gelet op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn overschreden met (afgerond naar boven) vier maanden. Daarmee correspondeert een vergoeding van immateriële schade van € 500,-. De overschrijding is geheel aan de rechtbank toe te rekenen, zodat de vergoeding geheel ten laste van de Staat zal worden uitgesproken.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat de intrekking van het pgb komt te vervallen.
7.1.
De rechtbank wijst eiseres er op dat de beslissing van de rechtbank onder meer tot gevolg heeft dat het Zorgkantoor het pgb alsnog zal moeten vaststellen. In dat kader kan het Zorgkantoor beoordelen of het pgb juist is besteed of niet. Dit kan ertoe leiden dat het pgb wordt aangepast of ingetrokken.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het Zorgkantoor het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het Zorgkantoor moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting van de rechtbank heeft deelgenomen.
7.3.
Daarnaast bestaat er aanleiding om de Staat te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 418,50 (1 punt voor het verzoek met een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand.
7.4.
Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 11 oktober 2021;
- herroept het primaire besluit van 28 juni 2021 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het Zorgkantoor het griffierecht van € 49,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het Zorgkantoor tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan eiseres van een schadevergoeding van € 500,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 418,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 november 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:48
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
(…)
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; (…)
Regeling langdurige zorg
Artikel 5.18
Bij de verlening van het persoonsgebonden budget worden de verzekerde in ieder geval de volgende verplichtingen opgelegd:
(…)
b.de zorg die de verzekerde inkoopt, is kwalitatief verantwoord;
c.de verzekerde past een zorgovereenkomst en zorgbeschrijving onverwijld aan indien van enige verandering in de daarin opgenomen feiten sprake is;
(…)
g.de verzekerde deelt het zorgkantoor op diens verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het persoonsgebonden budget.
Artikel 5.20
(…)
2. Het zorgkantoor kan de verleningsbeschikking intrekken of wijzigen:
(…)
b. met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het persoonsgebonden budget dan wel verhoging van het budget als bedoeld in artikel 5.1c, vijfde lid, of aan de eisen van gewaarborgde hulp; (…)