Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/6653
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 januari 2023 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats] (België), eiseres
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. B.C. Rots).
Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van verweerder om de voorziening Kinderopvang [naam] in [vestigingsplaats] (België) (hierna [naam]) in het Register Buitenlandse Kinderopvang (RBK) op te nemen.
1.1.
Verweerder heeft de inschrijving met het besluit van 2 juni 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 9 september 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 30 november 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en mevrouw mr. [A] namens verweerder.
Overwegingen
Wat heeft verweerder besloten?
2. Verweerder heeft het verzoek om opname van [naam] als dagopvang in het RBK afgewezen. De kinderopvangvoorziening, die eiseres wil inschrijven, betreft “samenwerkende onthaalsouders”. Samenwerkende onthaalouders worden in België automatisch beschouwd als groepsopvang. Onthaalouders worden in Nederland gezien als gastouderopvang. [1]
2.1.
Samenwerkende onthaalouders zijn in Nederland een onbekende opvangvorm en voldoen naar aard en strekking niet aan de kwaliteitseisen die in Nederland worden gesteld aan gastouders. Als [naam] aan de hand van de Nederlandse criteria voor gastouderopvang wordt beoordeeld dan voldoet [naam] daar niet aan. De Wet kinderopvang (Wko) omschrijft een gastouderopvang namelijk als een kinderopvang in een gezinssituatie met tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau. De opvang wordt daarbij gerealiseerd op het woonadres van de gastouder of bij een ouder thuis.
2.2.
Samenwerkende onthaalouders verzorgen in België groepsopvang met meerdere kinderbegeleiders (twee of meer), terwijl in Nederland het gastouderschap door één persoon wordt vervuld. In tegenstelling tot de in Nederland geldende eisen vindt de opvang in België niet per definitie bij de (gast)ouder plaats maar in een gebouw of ruimte die is bestemd voor kinderopvang. Omdat bij samenwerkende onthaalouders de opvang niet op een specifiek woonadres plaatsvindt door een specifieke gastouder is er geen sprake van een organisatie die naar aard en strekking de gastoudersopvang tot stand brengt of begeleidt. De gastouderopvang bestaat uit een maximale groepsopvang van hoogstens zes kinderen, terwijl bij [naam] maximaal 18 kindplaatsen zijn vergund bij twee begeleiders.
2.3.
Voor het geval [naam] moet worden beoordeeld aan de criteria van de Nederlandse kindercentra, dan voldoet [naam] daar ook niet aan, omdat een houder van een kindercentrum in het handelsregister moet zijn geregistreerd. Daarvan is bij samenwerkende onthaalouders geen sprake. Bovendien is het opleidingsniveau van de beroepskrachten minder hoog bij samenwerkende onthaalouders en zijn er minder beroepskrachten per kind aanwezig. In tegenstelling tot de Belgische groepsopvang kent de Nederlandse dagopvang ook geen groepsgrootte van 18 kinderen.
2.4.
De kinderopvangvorm “samenwerkende onthaalouders” is in Nederland dus niet toegestaan. De kwaliteit kan naar aard een strekking niet worden gelijkgesteld aan de eisen van de Nederlandse kinderopvangvoorzieningen. Ook kan de opvangvorm “samenwerkende onthaalouders” niet worden gelijkgesteld met de toegelaten vormen van kinderopvang op grond van artikel 15, eerste lid onder c, van de Regeling Wko. Bij de totstandkoming van die regeling is er uitdrukkelijk voor gekozen om samenwerkende onthaalouders niet op te nemen. Verweerder wijst daarom de opname van [naam] in het RBK af.
2.5.
[naam] is in de periode 14 november 2016 tot en met 14 november 2020 opgenomen geweest in het RBK. Dat is een fout geweest. De inschrijvingsduur in het RBK is vier jaar. [2] Na de einddatum van de inschrijving beoordeelt verweerder opnieuw een aanvraag tot opname in het RBK. Een inschrijving in het RBK kan niet met terugwerkende kracht worden gedaan. [3]
2.6.
Eiseres ontving kinderopvangtoeslag op basis van de oude inschrijving van [naam]. Bij de toewijzing van die aanvraag heeft verweerder kenbaar gemaakt dat bij beëindiging van de inschrijving een nieuwe aanvraag moest worden gedaan en dat de aanvraag één half jaar voor de beëindigingsdatum kon worden gedaan. Eiseres heeft haar aanvraag één half jaar na het verstrijken van de oude inschrijving gedaan. Als eiseres tijdig haar aanvraag had ingediend dan had de nieuwe beoordeling van [naam] ook eerder plaatsgevonden. Eiseres kon er ook niet op vertrouwen dat verweerder de oude registratie zou voortzetten, omdat door verweerder daarover geen toezegging is gedaan of gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Bovendien verzet het algemeen belang zich tegen de continuering van de eerdere foute opname in het RBK. Als het verweerder niet is toegestaan om een fout te herstellen dan betekent dat een fout nooit kan worden hersteld en kunnen andere aanvragers ten onrechte aanspraak maken op kinderopvangtoeslag. Dit betekent dat verweerder een verzoek om opname van [naam] in het RBK na 14 november 2020 opnieuw mag beoordelen.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres voert aan dat zij [naam] op 14 november 2016 heeft laten opnemen in het RBK en zij vanaf die datum ook kinderopvangtoeslag ontvangt. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd dat sinds die vorige inschrijving de regelgeving is veranderd. Eiseres mocht er daarom op vertrouwen dat verweerder [naam] opnieuw zou opnemen in het RBK. Als eiseres had geweten dat verweerder de aanvraag zou afwijzen, dan had eiseres gebruik gemaakt van een andere kinderopvangvoorziening waarvoor zij wel kinderopvangtoeslag kan krijgen. Tenslotte voert eiseres aan dat de afwijzing grote negatieve gevolgen voor haar heeft.
Welke regels zijn van toepassing?
4. Verweerder kan een Belgische voorziening waar kinderopvang plaatsvindt, gelijkstellen met een Nederlandse geregistreerde voorziening voor gastouderopvang of geregistreerd kindercentrum. Een gelijkgestelde voorziening wordt opgenomen in het RBK. Verweerder doet die inschrijving op verzoek van een ouder die het voornemen heeft om gebruik te maken van die opvangvoorziening en daarnaast het voornemen heeft om aanspraak te maken op de kinderopvangtoeslag. [4]
4.1.
In de Wko worden twee vormen van kinderopvang onderscheiden. [5] De Wko onderscheidt het begrip “gastouderopvang” als kinderopvang in een thuissituatie bestaande uit de gelijktijdige opvang van maximaal zes kinderen door een gastouder. De maximale groepsgrootte en beroepskracht-kindratio voor een gastouder is wel afhankelijk van de leeftijd van de kinderen en kan daardoor lager zijn dan zes kinderen. [6] Daarnaast onderscheidt de Wko een kindercentrum als een voorziening waar kinderopvang plaatsvindt, anders dan als gastouderopvang. [7] De maximale groepsgrootte en beroepskracht-kindratio voor een kindercentrum is ook afhankelijk van de leeftijd van de kinderen. [8]
4.2 .
De ouder moet voor de inschrijving in het RBK aannemelijk maken dat de kwaliteit van de opvangvoorziening naar aard en strekking in overeenstemming is met de Nederlandse regels voor kinderopvang. [9] Het gaat dan om kwaliteitseisen, zoals een registratieverplichting, het toezicht op de kinderopvang, het opleidingsniveau van de begeleiders, de leeftijdscategorieën van de op te vangen kinderen, de maximale groepsgrootte en de beroepskracht-kindratio.
4.3.
Voor aantal vormen van Vlaamse kinderopvang is een geldige erkenning of attest van toezicht van het agentschap Kind en Gezin voldoende bewijs dat de kwaliteit in overeenstemming is met de Nederlandse regels; de zijn de reeds toegelaten vormen van kinderopvang. [10] De reeds toegelaten vormen van kinderopvang in Vlaanderen zijn: dagopvang door een kinderdagverblijf of minicrèche, buitenschoolse opvang of gastouderschap door onthaalouders. [11]
4.4.
De voor dit beroep genoemde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Mocht verweerder de aanvraag afwijzen?
5. Bureau Bartels heeft in opdracht van DUO onderzoek gedaan naar buitenlandse kinderopvang zodat DUO namens verweerder adequaat de opname in het RBK kan beoordelen. [12] Op pagina 10 van dit rapport is vermeld dat tot enkele jaren geleden Vlaanderen een grote verscheidenheid aan kinderopvangvoorzieningen - ieder met hun eigen regels - kende. Dit werkte verwarrend en bood onvoldoende garantie voor een uniforme basiskwaliteit. Sinds 2014 werkt de Vlaamse overheid daarom aan een vereenvoudiging en gelijkschakeling van de kinderopvangvoorzieningen. Sinds 2014 worden alleen twee hoofdsoorten van kinderopvang onderscheiden: de gezinsopvang voor kinderopvangvoorzieningen met maximaal acht kindplaatsen, hieronder valt ook de Vlaamse gastouderopvang, en de groepsopvang voor kinderopvangvoorzieningen met negen of meer kindplaatsen.
5.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het eventueel kwalificeren van [naam] als één van de reeds toegelaten vormen van kinderopvang geen betekenis meer sinds de invoering van de twee hoofdsoorten kinderopvang in 2014. Voor de reeds toegelaten vormen van kinderopvang bestaat namelijk geen specifieke Belgische regelgeving meer, anders dan de regels voor gezinsopvang en groepsopvang. Verweerder kan daarom alleen beoordelen of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat de kwaliteit van [naam] naar aard en strekking in overeenstemming is met de Nederlandse regels.
5.2.
[naam] valt nu onder het Belgische regime van groepsopvang voor kinderopvangvoorzieningen met negen of meer kindplaatsen, waarbij baby's en peuters in de leeftijd van 0 tot 3 jaar worden opgevangen. [naam] is als “Groepsopvang samenwerking)” met 18 plaatsen ook beschreven in het register van de overheidswebsite “Desocialekaart.be”. [13] In België geldt voor [naam] een beroepskracht-kindratio van één beroepskracht op negen kinderen. In de Nederlandse regelgeving bestaat geen dergelijke groepsgrootte en beroepskracht-kindratio voor de kinderen van nul tot drie jaar. Voor die leeftijdsgroep geldt in Nederland bij de gastouderopvang en kindercentra een kleinere groepsgrootte en een hogere beroepskracht-kindratio. De exacte groepsgrootte en beroepskracht-kindratio is afhankelijk van de leeftijd van de kinderen maar is in alle gevallen strenger dan in de Belgische situatie. Verweerder kon alleen daarom al op grond van de afwijkende groepsgrootte en begeleider-kindratio tot het bestreden besluit komen dat de Belgische kwaliteitseisen, waaraan [naam] is onderworpen, naar aard en strekking niet in overeenstemming zijn met de Nederlandse regels.
Moest verweerder rekening houden met de oude inschrijving?
5.3.
Eiseres kan naar het oordeel van de rechtbank geen rechten ontlenen aan de oude inschrijving. In het besluit van 8 december 2016, waarbij [naam] op 14 november 2016 in het RBK is opgenomen, staat vermeld dat eiseres na de einddatum van die inschrijving opnieuw een aanvraag moet doen. Die aanvraag kon eiseres al een half jaar vóór de einddatum doen. De late aanvraag heeft vervelende financiële gevolgen voor eiseres maar dat is geen bijzondere omstandigheid waardoor verweerder [naam] opnieuw moet opnemen in het RBK. Met verweerder is de rechtbank het verder eens dat een fout moet kunnen worden hersteld bij een nieuwe beoordeling van een aanvraag. Daarbij komt dat correcte registraties in het RBK maatschappelijk van belang zijn om te voorkomen dat andere aanvragers ten onrechte een beroep kunnen doen op kinderopvangtoeslag.
Conclusie en gevolgen
6. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de inschrijving van [naam] in het RBK in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Dit betekent dat [naam] niet in het RBK wordt opgenomen. Het beroep is ongegrond. Verweerder hoeft de kosten van eiseres voor deze procedure niet te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Perniciaro, rechter, in aanwezigheid van mr. E.M.M. Zuidwijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage:
Wet kinderopvang
Artikel 1.1
1. In deze wet en de op deze wet berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
gastouderopvang: kinderopvang:
a. die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau;
b. die plaatsvindt in een gezinssituatie door een ander dan degene die als ouder op grond van artikel 1.5, eerste lid, aanspraak kan maken op een kinderopvangtoeslag of diens partner;
c. waarbij de opvang plaatsvindt:
1°. op het woonadres van de gastouder,
2°. op het woonadres van een van de ouders van de kinderen voor wie de gastouder opvang biedt, dan wel
3°. op twee of meer van deze woonadressen; en
d. bestaande uit de gelijktijdige opvang van ten hoogste zes kinderen, waaronder begrepen de bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn van de gastouder of zijn partner, die in belangrijke mate wordt onderhouden door de gastouder of zijn partner en op hetzelfde woonadres als de gastouder staat ingeschreven in de basisregistratie personen en de leeftijd van tien jaar nog niet heeft bereikt. Met een bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn wordt gelijkgesteld een pleegkind dat de leeftijd van tien jaar nog niet heeft bereikt;
geregistreerd gastouderbureau: een in het landelijk register kinderopvang ingeschreven gastouderbureau als bedoeld in artikel 1.46, tweede lid;
geregistreerd kindercentrum: een in het landelijk register kinderopvang ingeschreven kindercentrum als bedoeld in artikel 1.46, tweede lid;
geregistreerde voorziening voor gastouderopvang: een in het landelijk register kinderopvang ingeschreven voorziening voor gastouderopvang als bedoeld in artikel 1.46, tweede lid;
(…)
kindercentrum: een voorziening waar kinderopvang plaatsvindt, anders dan gastouderopvang;
kinderopvang: het bedrijfsmatig of anders dan om niet verzorgen, opvoeden en bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen tot de eerste dag van de maand waarop het voortgezet onderwijs voor die kinderen begint;
(…)
register buitenlandse kinderopvang: het register, bedoeld in artikel 1.48b, eerste lid;
(…)
Artikel 1.48
Onze Minister kan een in een andere lidstaat dan Nederland of een in Zwitserland of het Verenigd Koninkrijk gevestigde voorziening waar kinderopvang plaatsvindt, gelijkstellen met een geregistreerd kindercentrum of een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang door inschrijving daarvan in het register buitenlandse kinderopvang. Indien in een andere lidstaat dan Nederland, in Zwitserland of in het Verenigd Koninkrijk een of meer organisaties bestaan die naar aard en strekking gastouderopvang tot stand brengen of begeleiden, is gelijkstelling met een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang uitsluitend mogelijk indien sprake is van tussenkomst van een dergelijke organisatie.
Onze Minister kan een voorziening waar kinderopvang plaatsvindt door een in Nederland gevestigde gastouder die gastouderopvang biedt op het woonadres van een van de ouders van de kinderen voor wie de gastouderopvang wordt geboden, waarbij dat woonadres zich in een andere lidstaat dan Nederland, in Zwitserland of in het Verenigd Koninkrijk bevindt, gelijkstellen met een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang door inschrijving daarvan in het register buitenlandse kinderopvang. Gelijkstelling is uitsluitend mogelijk indien sprake is van tussenkomst van een organisatie als bedoeld in het eerste lid, tweede zin, of van een geregistreerd gastouderbureau.
Een ouder die ten behoeve van zijn kind voornemens is:
a. gebruik te maken van een voorziening als bedoeld in het eerste of tweede lid die nog niet staat ingeschreven in het register buitenlandse kinderopvang; en
b. aanspraak te maken op de kinderopvangtoeslag, bedoeld in artikel 1.5, eerste lid;
dient bij Onze Minister een aanvraag in tot inschrijving van die voorziening in het register buitenlandse kinderopvang.
4 Bij de aanvraag, bedoeld in het derde lid, toont de ouder aan dat degene die een voorziening als bedoeld in het eerste of tweede lid exploiteert, instemt met de aanvraag en bereid is desgevraagd alle door de Belastingdienst/Toeslagen en de door Onze Minister benodigde inlichtingen te verstrekken en de Belastingdienst/Toeslagen en Onze Minister inzage te geven in alle zakelijke gegevens en bescheiden, indien dat voor de vervulling van hun taken redelijkerwijs nodig is.
5 Uiterlijk tien weken na de ontvangst van de aanvraag, bedoeld in het derde lid, besluit Onze Minister op de aanvraag. Indien door de ouder aannemelijk is gemaakt dat de kwaliteit van een voorziening als bedoeld in het eerste of tweede lid:
a. naar aard en strekking in overeenstemming is met het bepaalde bij of krachtens paragraaf 2 van deze afdeling, en
b. anderszins niet is gebleken van feiten en omstandigheden die op het tegendeel duiden,
en voldaan is aan het vierde lid,
wordt positief op de aanvraag beslist.
6 Bij een positieve beschikking als bedoeld in het vijfde lid bepaalt Onze Minister de ingangsdatum en de einddatum van de inschrijving in het register buitenlandse kinderopvang. Onze Minister draagt zorg voor inschrijving van een voorziening als bedoeld in het eerste of tweede lid in het register buitenlandse kinderopvang.
7 De ouder, bedoeld in het derde lid, doet gedurende de periode dat hij gebruik maakt van een voorziening als bedoeld in het eerste of tweede lid, van een wijziging in de gegevens die daartoe bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden aangewezen, onverwijld mededeling aan Onze Minister. Hierbij verzoekt hij de gegevens te wijzigen.
8 De ouder, bedoeld in het derde lid, kan aan Onze Minister een verzoek tot verwijdering van de inschrijving van een voorziening als bedoeld in het eerste of tweede lid, doen.
9 Onze Minister kan naar aanleiding van het verzoek, bedoeld in het zevende of achtste lid, besluiten tot wijziging van de gegevens of tot verwijdering van de inschrijving uit het register buitenlandse kinderopvang. Indien hij hiertoe besluit verwerkt hij dit zo nodig in het register buitenlandse kinderopvang.
10 De artikelen 1.45 tot en met 1.47b en 1.48d tot en met 1.60c en de afdelingen 4 en 5 van dit hoofdstuk zijn niet van toepassing op een voorziening als bedoeld in het eerste of tweede lid.
11 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur:
a. worden nadere regels gesteld omtrent de gegevens die worden verstrekt bij de aanvraag, bedoeld in het derde lid, en over de wijze van verstrekking van deze gegevens;
b. worden nadere regels gesteld over de wijze waarop kan worden aangetoond dat een voorziening als bedoeld in het eerste of tweede lid naar aard en strekking in overeenstemming is met het bepaalde bij of krachtens paragraaf 2 en 4 van deze afdeling;
c. kunnen ter uitvoering van het vijfde tot en met negende lid nadere regels worden gesteld.
Regeling Wet kinderopvang
Artikel 15. Kinderopvang in België
1. Onder een voorziening als bedoeld in artikel 1.48, eerste of tweede lid, van de wet in Vlaanderen en Brussel wordt in ieder geval verstaan:
a. dagopvang door ‘kinderdagverblijf’ of ‘minicrèche’;
b. ‘initiatieven voor buitenschoolse opvang’;
c. gastouderopvang door ‘onthaalouders’.
2 Indien de aanvraag, bedoeld in artikel 1.48, derde lid, van de wet, betrekking heeft op een voorziening als bedoeld in het eerste lid geldt als een bewijsstuk als bedoeld in artikel 10a, onderdeel h, van het Besluit registers, een geldige erkenning of attest van toezicht, afgegeven door Kind en Gezin.
(…)
Besluit landelijk register kinderopvang, register buitenlandse kinderopvang en personenregister kinderopvang
Artikel 10e De ingangs- en einddatum van de inschrijving in het register buitenlandse kinderopvang
De ingangsdatum van de inschrijving in het register buitenlandse kinderopvang, bedoeld in artikel 1.48, zesde lid, van de wet, wordt bepaald op de datum dat Onze Minister de aanvraag tot inschrijving daarin heeft ontvangen.
De einddatum van de inschrijving in het register buitenlandse kinderopvang, bedoeld in artikel 1.48, zesde lid, van de wet, wordt bepaald op vier jaar na de ingangsdatum van de inschrijving daarin, bedoeld in datzelfde artikel.
Indien met een bewijsstuk als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onderdeel h, slechts aannemelijk wordt gemaakt dat de voorziening, bedoeld in artikel 1.48, eerste of tweede lid, van de wet, voor een kortere periode dan vier jaar voldoet aan artikel 1.48, vijfde lid, onderdeel a, van de wet, wordt de einddatum, in afwijking van het tweede lid, bepaald op de laatste dag van die periode.
Indien sprake is van verwijdering als bedoeld in artikel 10d, wordt, in afwijking van het tweede lid, de datum waarop deze verwijdering ingaat als einddatum bepaald.