Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/7070
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. E.M.N. Noordover)
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat
namens deze Rijkswaterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. W.T. Fukkink).
Inleiding
1. Verweerder heeft bij besluit van 2 juli 2021 (het primaire besluit) de aanvraag van eiser op grond van de Waterwet voor het plaatsen van zes laagvervalturbines bij de Flakkeese spuisluis in de Grevelingendam niet-ontvankelijk verklaard. Het daartegen door eiser gemaakte bezwaar is bij besluit van 28 september 2021 (het bestreden besluit) niet-ontvankelijk verklaard. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het bestreden besluit.
2. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
3. De rechtbank heeft het beroep op 3 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomenieraan: eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte de aanvraag van eiser buiten behandeling heeft gesteld. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
5.1.
In 2017 heeft verweerder aan BT Projects een vergunning op grond van de Waterwet verleend voor het realiseren van het Tidal Technology Center Grevelingendam (TTC-GD). De betreffende werkzaamheden zijn gestaakt en deze vergunning is op 1 juli 2020 vervallen.
5.2.
Eiser heeft op 1 juli 2020 een aanvraag ingediend voor het plaatsen van zes laagvervalturbines bij de Flakkeese spuisluis in de Grevelingendam ten behoeve van het realiseren van een getijdencentrale. Eiser beoogt daarmee energie op te wekken uit het getijdenverschil tussen Oosterschelde en het Grevelingenmeer. Bij besluit van 13 augustus 2020 is deze aanvraag van eiser buiten behandeling gesteld. Het door eiser tegen dit besluit gerichte bezwaar is bij besluit van 17 november 2020 ongegrond verklaard. Eiser heeft geen beroep ingesteld tegen laatste besluit.
5.3.
Op 10 juni 2021 heeft eiser opnieuw een aanvraag ingediend voor het plaatsen van zes laagvervalturbines bij de Flakkeese spuisluis in de Grevelingendam. Dit heeft geleid tot het nemen van het primaire besluit.
6. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van 10 juni 2021 niet-ontvankelijk verklaard. Eiser kan volgens verweerder niet als belanghebbende worden aangemerkt. Verweerder heeft dit standpunt bij het bestreden besluit gehandhaard. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat aannemelijk is dat de activiteit waarvoor de vergunning is aangevraagd niet kan worden verwezenlijkt. Daarom mag een uitzondering worden gemaakt op de hoofdregel dat de aanvrager van een vergunning wordt verondersteld belanghebbende te zijn. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit standpunt gehandhaafd en de bezwaren van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd bevestigd dat het dictum van het bestreden besluit had moeten luiden dat het bezwaar ongegrond is.
7. Eiser betoogt dat hij wel degelijk belanghebbende is. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat door een evidente privaatrechtelijke belemmering zijn project niet kan worden verwezenlijkt. Meer specifiek is door verweerder het ontbreken van privaatrechtelijke toestemming door het Rijksvastgoedbedrijf voor het gebruik maken van de spuisluis niet aannemelijk gemaakt. Verder kan technisch gezien het plaatsen van de turbines feitelijk worden gerealiseerd. De locatie is - vergeleken met het moment waarop de watervergunning aan BT Projects is verleend voor een getijdencentrale - inmiddels (nog) meer geschikt voor het installeren van turbines. De bodembescherming is afgewerkt met een betonnen toplaag en oeverbescherming, waardoor de kans op negatieve effecten van de turbines op de bodem- en oeverbescherming afneemt. De turbines kunnen worden geplaatst zonder het waterstaatswerk aan te tasten en er is geen droge bouwput nodig. Er is daarom geen bouwrisico voor verweerder. Ook financieel is het project haalbaar. Eiser krijgt een Europese investerings- en terugleversubsidie zodra de vergunning is verleend en daarnaast zijn er private investeerders. Verder wordt al sinds 2006 gesproken over de realisering van een getijdencentrale ter plaatse van de Flakkeese spuisluis. Daarmee wordt het opwekken van energie beoogd en eiser heeft veel ervaring met dit soort projecten. Verder maakt het feit dat de spuifunctie van de spuisluis getest gaat worden niet dat het project niet kan worden gerealiseerd. Indien uit de testfase blijkt dat operationele bewerkingen nodig zijn, kunnen aan de vergunning voorschriften worden verbonden. Dit is ook gebeurd in het kader van de aan BT Projects afgegeven watervergunning en de vergunning aan BT Projects is zelfs verstrekt voordat de testresultaten beschikbaar waren. Verder is het voor eiser onduidelijk wat de juridische grondslag is om het testen een rol te laten spelen bij de beoordeling van de aanvraag om een watervergunning. Eiser acht het bestreden besluit in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
8.1.
Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder "aanvraag" een "verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen", verstaan. Op basis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder "belanghebbende" "degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken" begrepen.
8.2.
Als hoofdregel geldt dat een verzoeker om een vergunning in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op zijn verzoek. In de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) is op deze regel een uitzondering gemaakt voor onder meer een verzoek om een vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet beheer rijkswaterstaatwerken. Deze jurisprudentie is van overeenkomstige toepassing op een aanvraag om een vergunning op grond van de Waterwet. Als aannemelijk is dat de activiteit waarvoor de vergunning is aangevraagd, niet kan worden verwezenlijkt, is de verzoeker geen belanghebbende en is zijn verzoek om vergunning te verlenen geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. [1] De uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021 [2] , waarnaar eiser verwijst, heeft eenzelfde strekking: een aanvrager van een watervergunning moet aangemerkt worden als belanghebbende wanneer niet op voorhand duidelijk is dat de benodigde privaatrechtelijke toestemming van de Staat niet zal worden gegeven.
8.3
Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of eiser belanghebbende is. Gelet op de jurisprudentie in overweging 8.2 is eiser geen belanghebbende als aannemelijk is dat het door eiser beoogde project niet kan worden verwezenlijkt.
8.4
Verweerder heeft toegelicht dat de spuisluis niet beschikbaar is. Aanvragen voor een vergunning voor activiteiten in de Flakkeese spuisluis worden niet in behandeling genomen totdat de resultaten bekend zijn van het testen van de waterkwaliteit bij de spuisluis. Hieraan ligt mede ten grondslag dat het project van BT Projects feitelijk en financieel mislukt is ten koste van de belastingbetaler. Verweerder wil zich met betrekking tot de Flakkeese spuisluis richten op haar kernactiviteit, het verbeteren van de waterkwaliteit in het Grevelingenmeer. Daarom wil verweerder andere activiteiten in de Flakkeese spuisluis, zoals het realiseren van een getijdencentrale, niet toestaan in afwachting van voornoemde testresultaten. De aanvang van het testen van de waterkwaliteit is gepland in december 2021. Het testen zal minstens vijf jaar duren, zodat voldoende informatie kan worden vergaard om gedegen analyses van het water te kunnen maken. Tijdens de testperiode moeten verstoringen in de werking van de spuisluis, zoals die als gevolg van het realiseren van een getijdencentrale, worden voorkomen omdat de testresultaten anders niet betrouwbaar zijn. Daarnaast kan een dergelijk ingrijpen een negatief effect hebben op de beoogde verbeterde waterkwaliteit. Verweerder wijst er verder op dat het uitgangspunt van het ‘National Water Programma 2022-2027’ (hierna: NWP) is dat de waterveiligheid en waterkwaliteit niet aangetast mogen worden en eventuele ecologische effecten onderdeel zijn van de afweging om water voor duurzame energie te benutten. Rijkswaterstaat heeft in verband met initiatieven van derde partijen om energie op rijksgronden op te wekken, in samenwerking met het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) het programma ‘Opwek Energie op Rijksvastgoed’ (hierna: OER) opgezet. In dit programma zijn locaties op rijksgronden geselecteerd, die in aanmerking kunnen komen voor grootschalige energieopwekking, en de Flakkeese spuislius wordt niet aangewezen als locatie.
8.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met wat hij aanvoert ten aanzien van de beschikbaarheid van de spuisluis niet aannemelijk heeft gemaakt dat de activiteit, waarvoor eiser een vergunning heeft aangevraagd, niet kan worden verwezenlijkt. Wat verweerder ten aanzien van de beschikbaarheid heeft aangevoerd betreft geen feitelijke (privaatrechtelijke) belemmering, maar komt neer op een een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag. Voornoemde stellingen van verweerder zien op de onwenselijkheid van het project van eiser in verband met het testen van de waterkwaliteit in het Grevelingenmeer. Om het beroep op de uitzondering te doen slagen, moet verweerder aannemelijk maken dat de door eiser beoogde activiteit feitelijk niet kan worden verwezenlijkt.
8.6
Verweerder heeft ook aangevoerd dat de Flakkeese spuisluis niet geschikt is voor voor het realiseren van een getijdencentrale. De spuisluis kent civieltechnische beperkingen om energie op te wekken. Na het verwijderen van het TTC is de spuisluis teruggebracht in de oorspronkelijke toestand. Onderdeel van deze werken was het terugplaatsen van een stromingsverdeler. De stromingsverdeler bevindt zich op een afstand van 16 meter van de uitstroomopeningen van de spuikokers. De ruimte tussen de spuikokers en de stromingsverdeler wordt aangeduid als woelbak. In de woelbak treden grote turbulenties op. Eiser wil in deze woelbak zijn turbines plaatsen, terwijl turbines juist een gelijkmatige stroming nodig hebben om efficiënt te kunnen draaien. Daarnaast zijn de sponningen aan de buitenzijde van de spuikokers, waarin eiser de turbines wil bevestigen, niet berekend op de krachten die door de tubines op het betonwerk worden uitgeoefend.
8.7
Wat verweerder aanvoert ten aanzien van de civieltechnische beperkingen is naar het oordeel van de rechtbank ook onvoldoende om te oordelen dat het project niet kan worden uitgevoerd. Aan BT Projects is immers in het verleden voor een vergelijkbaar project vergunning verleend. Daarnaast geeft eiser gemotiveerd aan dat en waarom het project wel realiseerbaar is. Derhalve staat niet vast dat het project niet uitgevoerd kan worden omdat de spuisluis niet geschikt is.
8.8
Verweerder heeft verder aangevoerd dat het feit dat de spuisluis eigendom is van de Staat een privaatrechtelijke belemmering oplevert voor het realiseren van de getijdencentrale door eiser. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat, indien de vergunning verleend zou worden, het zo goed als zeker is dat door het Rijksvastgoedbedrijf namens de Staat geen privaatrechtelijke toestemming zal verlenen. Er zal ook geen privaatrechtelijke overeenkomst met eiser worden gesloten. In geval van vergunningverlening zal in ieder geval een openbare aanbesteding moeten volgen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd aangegeven hiervan geen verklaring van de Staat of het Rijksvastgoedbedrijf te kunnen overleggen. Maar zelfs al zou namens verweerder een dergelijke verklaring zijn overgelegd, kan hieruit niet worden afgeleid dat moet worden uitgesloten dat het Rijkskvastgoedbedrijf een privaatrechtelijke overeenkomst met eiser zal sluiten. [3] Uit het door verweerder vermelde gegeven dat eventuele toestemming voor een getijdecentrale in de toekomst gepaard zal gaan met een openbare biedboekprocedure, moet immers worden afgeleid dat privaatrechtelijke toestemming niet uitgesloten is. Dat niet vaststaat dat het project aan eiser zal worden gegund is onvoldoende om aan te nemen dat op voorhand vaststaat dat het project als gevolg van een privaatrechtelijke belemmering niet kan worden gerealiseerd.
8.9
Gelet op het voorgaande heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat geen uitzondering op de hoofdregel, dat de verzoeker om een vergunning wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op zijn verzoek, van toepassing is.
Conclusie en gevolgen
9. Verweerder heeft eiser ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt en zijn aanvraag op grond van de Waterwet voor het plaatsen van zes laagvervalturbines bij de Flakkeese spuisluis in de Grevelingendam derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
10. De conclusie is dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak. De rechtbank verklaart het bezwaar gegrond, herroept het primaire besluit en bepaalt dat verweerder alsnog een inhoudelijk besluit moeten nemen op de aanvraag van eiser.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837 en wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt verder dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond en herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat verweerder alsnog een inhoudelijk besluit zal moeten nemen op de aanvraag;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-;
- draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht van € 181,- aan hem te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.