Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/1566
uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 april 2023 in de zaak tussen
[verzoekster] B.V., gevestigd te [vestigingsplaats], verzoekster
(gemachtigde: mr. A. Danopoulos),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college
(gemachtigde: mr. V.E. Bajra).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van het college van 24 januari 2023, waarbij een aan verzoekster opgelegde last onder dwangsom in verband met overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) in stand is gelaten.
Het college heeft met het besluit van 23 november 2021 (het primaire besluit) verzoekster gelast om met haar inrichting gelegen aan de [adres] [nummer] te [plaats] vóór 1 juni 2023 blijvend te voldoen aan het gestelde in artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Met het bestreden besluit van 24 januari 2023 op het bezwaar van verzoekster is het college bij dit besluit gebleven. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld [1] .
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] en [B] namens verzoekster, de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigde van het college, vergezeld van [C], [D] en [E].
Totstandkoming van het besluit
2. Verzoekster exploiteert een inrichting ten behoeve van de productie van carbon black aan de [adres] [nummer] te [plaats]. Bij de productie van carbon black in een reactor komt afgas (restgas) vrij. Het afgas wordt gescheiden van de carbon black en wordt vervolgens in twee verbrandingsinstallaties (boilers) geoxideerd om het te zuiveren van schadelijke stoffen. Volgens verzoekster zijn deze verbrandingsinstallaties naverbranders die zijn ontworpen om het afgas te zuiveren. De warmte, die bij de oxidatie vrijkomt, wordt teruggewonnen en gebruikt om stoom en elektriciteit op te wekken. Het geoxideerde afgas, dat onder meer bestaat uit zwaveldioxide (SO2), wordt via een centrale schoorsteen geëmitteerd.
Naar aanleiding van een administratieve controle op 29 juli 2019 heeft het college geconstateerd dat de emissies van SO2 van de centrale schoorsteen van de inrichting van verzoekster niet aan artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit voldoen. De emissies van SO2 overschrijden de grenswaarde van 35 mg/Nm3.
Met de brief van 7 augustus 2019 heeft het college verzoekster meegedeeld dat de emissies van SO2 afkomstig van de verbrandingsinstallaties niet voldoen aan de emissienorm als bedoeld in artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit. Verzoekster heeft hierop gereageerd.
Op 10 oktober 2019 heeft verzoekster het college gevraagd om een maatwerkvoorschrift te stellen, bestaande uit het opnemen van de emissiegrenswaarden zoals gesteld in voorschrift 3.1 van de geldende omgevingsvergunning.
Bij besluit van 20 april 2021 heeft het college besloten het aangevraagde maatwerkvoorschrift te weigeren.
Op 29 juli 2021 heeft het college verzoekster meegedeeld dat het voornemen bestaat om handhavend op te treden vanwege overschrijding van de emissienorm in artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit. Verzoekster heeft hiertegen op 14 september 2021 een zienswijze ingediend.
Het college heeft vervolgens het primaire besluit genomen en verzoekster gelast om en aanzien van de emissies van SO2 vóór 1 juni 2023 blijvend te voldoen aan het gestelde in artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit. Indien verzoekster hieraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van
€ 15.000,-.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen [2] .
Met de uitspraak van 22 maart 2022 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het primaire besluit geschorst tot 6 weken na de beslissing op bezwaar.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van verzoekster, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie van 14 december 2022, ongegrond verklaard.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
4. Aangezien de voorzieningenrechter in de voorlopige voorzieningenprocedure hangende bezwaar voldoende spoedeisend belang heeft aangenomen en de begunstigingstermijn met het bestreden besluit niet is gewijzigd, acht de voorzieningenrechter ook in deze procedure voldoende spoedeisend belang aanwezig.
5. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het beroep een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt hij aan de hand van de argumenten die verzoekster heeft aangevoerd, de zogenoemde gronden, of het bestreden besluit in beroep naar verwachting stand kan houden.
6. In artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit is een stookinstallatie gedefinieerd als: technische eenheid waarin brandstoffen worden geoxideerd ten einde de aldus opgewekte warmte te gebruiken.
In artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit is bepaald dat paragraaf 5.1.1 van toepassing is op het in werking hebben van een grote stookinstallatie, met uitzondering van technische voorzieningen voor de zuivering van afgassen door verbranding die niet als autonome stookinstallatie worden geëxploiteerd.
Ingevolge artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt, indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.
De definitie van een naverbrandingsinstallatie opgenomen in de Richtlijn en Uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442 van de Europese Commissie van 31 juli 2017 tot vaststelling van BBT-conclusies (beste beschikbare technieken) op grond van de Richtlijn, voor grote stookinstallaties (het Uitvoeringsbesluit) luidt:
“Systeem dat is ontworpen voor de zuivering van rookgassen door verbranding, maar niet als zelfstandige stookinstallatie wordt geëxploiteerd, zoals een thermische naverbrander (d.w.z. een restgasverbrander), gebruikt voor de verwijdering van de verontreinigende stof(fen) (bv. VOS) in het rookgas met of zonder terugwinning van de daarbij opgewekte warmte. Getrapte verbrandingstechnieken, waarbij elke verbrandingsfase beperkt is tot een afzonderlijke kamer, die kunnen verschillen wat betreft de kenmerken van het verbrandingsproces (bv. brandstofluchtverhouding, temperatuurprofiel), worden geacht in het verbrandingsproces te zijn geïntegreerd en worden niet als naverbrandingsinstallaties beschouwd. Ook wanneer de in een procesverhitter/-oven of in een ander verbrandingsproces geproduceerde gassen vervolgens worden geoxideerd in een andere stookinstallatie voor het terugwinnen van de energetische waarde (met of zonder gebruik van aanvullende brandstof) om elektriciteit, stoom, warm water/warme olie of mechanische energie te produceren, wordt de laatstgenoemde installatie niet als een naverbrandingsinstallatie beschouwd”.
7. Verzoekster voert primair aan dat het college redelijkerwijs niet heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de last onder dwangsom en de handhaving daarvan in het bestreden besluit, omdat de verbrandingsinstallaties niet kwalificeren als "stookinstallatie"
zoals gedefinieerd in artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit.
In de uitspraak van 22 maart 2022 heeft de voorzieningenrechter overwogen dat naar voorlopig oordeel artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit zowel betrekking heeft op autonome stookinstallaties voor het gebruik van opgewekte warmte als op naverbranders waarbij het gebruik van de opgewekte warmte niet hoofddoel is. Daarbij heeft de voorzieningenrechter tevens overwogen dat wanneer een naverbrander geen stookinstallatie zou zijn, het ook niet nodig is om deze in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit uit te zonderen.
De voorzieningenrechter ziet geen reden om hierover thans anders te oordelen. Deze verzoeksgrond slaagt daarom ook niet.
8. Subsidiair voert verzoekster aan dat de verbrandingsinstallaties niet worden gereguleerd door paragraaf 5.1.1 van het Activiteitenbesluit. De verbrandingsinstallaties kwalificeren volgens haar als technische voorzieningen voor de zuivering van afgassen, die niet als autonome stookinstallaties worden geëxploiteerd. De verbrandingsinstallaties zijn immers ontworpen om afgas te zuiveren door verbranding. Dit gebeurt met als doel om de emissies van schadelijke stoffen te beheersen en niet met als doel om warmte op te wekken. Het afgas dat vrijkomt bij de productie van carbon black is door de Europese Commissie aangemerkt als afgas en niet als brandstof. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft verzoekster een notitie van Royal HaskoningDHV Nederland B.V. van 24 november 2020 overgelegd. De installaties vallen dan ook onder de definitie van een naverbrandingsinstallatie in het Uitvoeringsbesluit.
9. De voorzieningenrechter stelt voorop dat, gelet op artikel 7:13, zevende lid, van de Awb, in dit geval op het college een verzwaarde motiveringsplicht rust, omdat met het bestreden besluit is afgeweken van zowel het advies van de bezwarencommissie van
14 december 2022 als van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 maart 2022. Te meer, nu door het college niet bestreden is dat verzoekster forse investeringen zal moeten doen om aan de opgelegde last te kunnen voldoen. Daarnaast is niet betwist dat de aanpassingen die in dit verband aan de installaties moeten worden gedaan, zoals ter zitting door verzoekster uiteen is gezet, niet of nauwelijks terug te draaien zijn, omdat de gehele installatie aangepast moet worden en daarmee dus in beginsel onomkeerbaar zijn.
10. In het bestreden besluit is overwogen dat niet is voldaan aan de eerste volzin van de definitie van een naverbrander als bedoeld in het uitvoeringsbesluit, omdat de installatie niet is ontworpen met als (hoofd)doel het zuiveren van afgassen door middel van een volledige verbranding. In het ontwerp van de installatie bij verzoekster zijn elementen opgenomen die een volledige verbranding juist in de weg kunnen staan. Uit het ontwerp blijkt dat het hoofddoel het opwekken van stoom is, waarbij ten behoeve van de stoomproductie concessies zijn gedaan aan de volledige verbranding. Bij het ontwerp van een naverbrander kan geen enkele concessie worden gedaan aan de volledige verbranding en moeten onverbrand emissies tot (vrijwel) nul worden gereduceerd, aldus het college. Daarbij heeft het college betrokken dat bij de installatie van verzoekster (1) een rookgasrecirculatie, (2) een watergekoelde vuurhaard (ketel)membraanwand en (3) de voor een stoomketel kenmerkende warmtewisselaars aanwezig zijn en daarnaast heeft het college van belang geacht (4) het ontwerp van de stoomketel voor het produceren van stoom met ideale stoomcondities ten behoeve van het aandrijven van een turbine.
Daarnaast heeft het college overwogen dat op basis van de samenstelling, oorsprong en warmte-input het afgas beschouwd dient te worden als een brandstof en daarmee expliciet niet als een te zuiveren afgas.
Subsidiair stelt het college zich in het bestreden besluit op het standpunt dat - voor zover wel is voldaan aan de eerste volzin van deze definitie - op basis van de derde volzin van de definitie niet gesteld kan worden dat sprake is van een naverbrander, omdat in de installatie tijdens de uitvoering van een partiële verbranding reactieproducten (in hoofdzaak CO en H2) ontstaan, die vervolgens worden (door)geoxideerd. Deze partiële oxidatie wordt in de eerste stap namelijk eveneens uitgevoerd in een stookinstallatie, namelijk de reactor waar de carbon black wordt geproduceerd, aldus het college.
11. Verzoekster heeft de stellingen van het college gemotiveerd betwist. Zij stelt zich op het standpunt dat deze motivering geen steekhoudende aanvullende argumenten bevat om, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie en de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter, thans wel aan te nemen dat de installaties niet vallen onder de definitie van een naverbrandingsinstallaties in het Uitvoeringsbesluit.
12. De voorzieningenrechter acht, gelet ook op de toelichting ter zitting door verzoekster, genoegzaam aannemelijk dat de verbrandingsinstallaties zijn ontworpen om restgas uit het productieproces van carbon black te zuiveren door verbranding. De warmte die daarbij vrijkomt wordt gebruikt voor de opwekking van stoom en elektriciteit.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college nog steeds niet toereikend heeft gemotiveerd dat het hoofddoel van de installaties is het opwekken van stoom en niet het zuiveren van afgassen. De voorzieningenrechter stelt daarbij vast dat door het college nog steeds onbetwist is dat in de verbrandingsinstallaties alleen stoom wordt geproduceerd als er restgas wordt verbrand. De verbrandingsinstallaties zijn niet in werking als er door het staken van de productie van carbon black geen restgas is.
De stelling van het college dat niet is voldaan aan de eerste volzin van de definitie van naverbrandingsinstallatie in het Uitvoeringsbesluit, omdat er in het verbrandingsproces ten behoeve van de stoomopwekking concessies worden gedaan aan de volledige verbranding van de rookgassen waardoor de onverbrande emissies niet tot nihil worden gereduceerd, kan de voorzieningenrechter voorshands niet volgen. Naar zijn voorlopig oordeel kan deze voorwaarde niet uit de tekst van deze definitie worden afgeleid. De eerste volzin van deze definitie spreekt immers slechts over “de zuivering van rookgassen” en staat ook terugwinning van opgewekte warmte toe, omdat daarin is vermeld: “met of zonder terugwinning van de daarbij opgewekte warmte”. Anders dan het college stelt, volgt uit deze definitie niet dat van een naverbrandingsinstallatie met terugwinnen van warmte (in dit geval in de vorm van opwekken van stoom of elektriciteit) pas sprake kan zijn als de afgassen volledig worden verbrand. Aangezien de verbrandingsinstallaties geen zelfstandige stookinstallaties zijn en onderdeel zijn van het proces, zoals dat bij verzoekster plaatsvindt, heeft het college naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter nog steeds niet afdoende gemotiveerd waarom de installaties niet vallen onder de eerste volzin van de definitie van naverbrander.
13. Voor zover het college volhardt in het standpunt dat de installatie valt onder de uitzondering in de laatste volzin van de definitie van een naverbrandingsinstallatie in het Uitvoeringsbesluit, acht de voorzieningenrechter dit standpunt nog steeds onvoldoende gemotiveerd. Zoals ook reeds in de uitspraak van 25 maart 2022 is overwogen, heeft deze uitzondering naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen betrekking op de situatie waarbij afgas wordt gezuiverd met terugwinning van warmte, maar op de situatie waarbij afgas uit een ander verbrandingsproces wordt toegevoegd aan een andere, autonome stookinstallatie, voor het terugwinnen van de energetische waarde niet zijnde een naverbrandingsinstallatie. De uitleg die het college aan deze laatste volzin geeft leidt er immers toe dat elk systeem dat is ontworpen en wordt gebruikt voor de zuivering van afgas en dat ook warmte terugwint onder de uitzondering valt, waardoor de eerste zin van deze definitie geen betekenis meer heeft. De stelling van het college dat in de reactor, waar carbon black wordt geproduceerd, door partiële verbanding al reactieproducten ontstaan die vervolgens in de verbrandingsinstallaties worden doorgeoxideerd betekent derhalve niet dat de verbrandingsinstallaties vallen onder de uitzondering. De zuivering van het restgas door verbanding vindt immers niet plaats in de reactor waar carbon black wordt geproduceerd (het restgas is immers een gevolg van dat productieproces) maar in de verbrandingsinstallaties waarbij de warmte wordt omgezet in stoom en elektriciteit. Deze verbrandingsinstallaties zijn, zoals gezegd, onderdeel van het proces zoals dat bij verzoekster plaatsvindt en er wordt alleen bij verbranding van het restgas stoom en elektriciteit opgewekt.
14. De conclusie is dan ook dat met het bestreden besluit niet is voldaan aan de verzwaarde motiveringsplicht om af te wijken van het advies van de bezwarencommissie.
15. Het vorenstaande betekent dat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gerede twijfel bestaat aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit, omdat dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is genomen. Daarom staat niet vast dat het bestreden besluit in beroep stand zal houden.
Weliswaar moet het college het algemeen belang in acht nemen, te weten de handhaving van de milieuregelgeving die ertoe strekt om de SO2-emissie zoveel mogelijk te beperken, hetgeen een zwaarwegend belang is, maar van verzoekster kan niet worden verwacht dat zij forse investeringen moet doen om aan de opgelegde last te voldoen terwijl er gerede twijfel bestaat of de normen van het Activiteitenbesluit op de installaties van verzoekster van toepassing zijn.
Conclusie en gevolgen
16. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit en het besluit van 23 november 2021 zijn geschorst tot de uitspraak op het beroep.
De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat het college het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekster ook een vergoeding krijgt van haar proceskosten, omdat het verzoek wordt toegewezen. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek toe;
- treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit en het besluit van
23 november 2021 zijn geschorst tot de uitspraak op het beroep;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 april 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: