Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/2401
uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 april 2023 in de zaak tussen
[verzoeker] en [verzoekster], uit [woonplaats], verzoekers
(gemachtigde: mr. N. Overeem),
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem
(gemachtigde: A. Hardlooper).
Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1] en
[derde-partij 2],uit [woonplaats] (vergunninghouders)
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de verlening van een omgevingsvergunning aan vergunninghouders.
1.1.
Met het primaire besluit van 22 december 2021 heeft verweerder – voor zover hier van belang – aan vergunninghouders een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van een recreatiewoning op het perceel [adres] [nummer] te [plaats]. Met het bestreden besluit van 13 juli 2022 heeft verweerder besloten om het primaire besluit, onder toevoeging van een ondergeschikte wijziging, in stand te houden. Verzoekers hebben daartegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [verzoeker], bijgestaan door zijn gemachtigde, de gemachtigde van verweerder, en vergunninghouders, bijgestaan door hun gemachtigde.
Totstandkoming van het besluit
2. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten “bouwen” en “strijdig gebruik” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De strijd met het bestemmingsplan betreft volgens verweerder het bouwen binnen gronden met de dubbelbestemming “Waterstaat-waterkering”.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
4. De voorzieningenrechter beoordeelt eerst het spoedeisend belang van verzoekers. Gebleken is dat de oude recreatiewoning op het perceel is gesloopt en dat is begonnen met het bouwrijp maken van het perceel. Vergunninghouders willen de uitkomst van de beroepsprocedure niet afwachten. Daarom acht de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang aanwezig.
5. Verzoekers zijn eigenaar van het naastgelegen perceel. Zij hebben bezwaren tegen de omvang en vormgeving van de voorgenomen recreatiewoning. Volgens verzoekers heeft verweerder miskend dat het bouwplan in strijd is met de dubbelbestemming ‘Waarde-Cultuurhistorie’. Verzoekers wijzen erop dat verweerder het bouwplan heeft voorgelegd aan adviseurs van Dorp, Stad & Land (commissie) en dat drie keer negatief over het bouwplan is geadviseerd. Volgens verzoekers merkt verweerder deze adviezen ten onrechte slechts aan als welstandsadviezen en gaat verweerder er ten onrechte aan voorbij dat uit de adviezen ook volgt dat het bouwplan in strijd is met de dubbelbestemming ‘Waarde-Cultuurhistorie’. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom is afgeweken van deze adviezen, aldus verzoekers. Verder heeft verweerder volgens verzoekers onvoldoende toegelicht waarom hij is afgeweken van het advies van de commissie bezwaarschriften, waarom geen gewicht is toegekend aan een brief van Staatsbosbeheer en waarom niet is tegemoetgekomen aan de wens van de gemeenteraad om de afgifte van de omgevingsvergunning te bespreken in de raadsvergadering alvorens een besluit op bezwaar te nemen.
6. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers zich uitsluitend verzetten tegen de realisering van de nieuwe recreatiewoning, waarbij met name de omvang en de vormgeving van de recreatiewoning worden aangevochten. Tegen de sloop van de bestaande recreatiewoning en de toekenning van het huisnummer aan de nieuwe recreatiewoning verzetten verzoekers zich niet. Dat betekent dat in zoverre geen aanleiding bestaat het bestreden besluit of het primaire besluit te schorsen.
7. Op het perceel is het bestemmingsplan “Buitengebied West” van toepassing. Op grond van dit bestemmingsplan heeft het perceel – voor zover hier van belang – de bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Cultuurhistorie’. Niet in geschil is dat op het perceel een recreatiewoning uit categorie 4 is toegestaan. Uit artikel 16.2, aanhef en onder e van het bestemmingsplan volgt dat op het perceel een verblijfsrecreatief onderkomen is toegestaan met een maximale oppervlakte van 90 m2 (inclusief aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen), en dat de maximale goothoogte 3,5 meter en de maximale bouwhoogte 6 meter mogen zijn.
7.1.
Op grond van artikel 36.1 van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Waarde-Cultuurhistorie’ aangewezen gronden – behalve voor de andere aldaar voorkomende bestemming(en) – mede bestemd voor een beschermd dorpsgezicht en daarmee voor het behoud en/of herstel van de ter plaatse aanwezige landschappelijke, cultuurhistorische, (historisch-)stedenbouwkundige en (historisch-)architectonische waarden in verband met de ligging binnen het beschermd dorpsgezicht Aderpolder (Boerenbuurt).
7.2.
Op grond van artikel 36.2 van het bestemmingsplan geldt voor het bouwen op de in lid 36.1 bedoelde gronden dat alle aanvragen voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, getoetst dienen te worden door de door het college daartoe aangegeven commissie.
8. Uit voornoemde artikelen blijkt dat op het perceel een recreatiewoning mag worden gerealiseerd met de afmetingen zoals genoemd in artikel 16.2 onder e. Voor zover verzoekers zich verzetten tegen de vergunde omvang van de recreatiewoning, zal hun beroep naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet slagen: op deze locatie mag – met inachtneming van de overige eisen die het bestemmingsplan stelt – een recreatiewoning worden gebouwd met een oppervlakte van 90 m2 en een bouwhoogte van maximaal 6 meter. De voorzieningenrechter ziet zich echter voor de vraag gesteld of verweerder zich, naar voorlopig oordeel, op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan in overeenstemming is met de dubbelbestemming ‘Waarde-Cultuurhistorie’. Daarover wordt als volgt overwogen.
9. Verweerder heeft het bouwplan diverse keren voorgelegd aan de adviseurs van de commissie. In het advies van 24 juni 2021 constateert de commissie dat het bouwplan binnen het karakteristieke dorpsgezicht Boerenbuurt Kaag ligt. De commissie beschrijft dat de betreffende polder alleen over het water bereikbaar is, waardoor het landelijke karakter opmerkelijk gaaf is gebleven, mede door de afwezigheid van recreatiebouw. De polder is waardevol vanwege het onaangetaste landelijke karakter en de kleinschaligheid van de schaarse bebouwing. Uit het advies volgt dat het bouwplan door massa, architectuur, kleur en materiaal teveel afwijkt van de karakteristieke bebouwing in de omgeving. De historische waarde van het dorpsgezicht wordt hierdoor volgens de commissie teveel aangetast.
9.1.
In het advies van 21 oktober 2021 erkent de commissie dat de architectonische uitwerking en de materialisatie van gebouwen in de omgeving van het bouwplan tamelijk divers zijn. De massaopbouw van een laag met een geprononceerde kap, vaak van forse afmeting, vormt in deze omgeving volgens de commissie echter wel een karakteristiek bebouwingsbeeld. Het bouwplan wijkt volgens de commissie in massaopbouw teveel af van deze karakteristiek. De massaopbouw van het bouwplan roept vanuit verschillende standpunten meer het beeld op van een twee-laags volume met hier en daar afgeschuinde dakvlakken. De commissie is van mening dat het ontwerp op dit aspect teveel afwijkt van de karakteristiek van de omgeving, waardoor het beeld van een samenhangende bebouwingsstructuur teveel aangetast wordt. Geadviseerd wordt het ontwerp meer te laten aansluiten bij de in het gebied gangbare massaopbouw, door de kap zoveel als mogelijk door te trekken tot aan de begane grondlaag, waardoor de gehanteerde thematiek van een laag met kap rondom wordt doorgezet, aldus de commissie. De overige aspecten van het ontwerp zoals materialisatie, detaillering, kleurgebruik en de wijze waarop de omgeving, bezonning, privacy en duurzaamheid zijn verwerkt in het ontwerp, zijn volgens de commissie akkoord.
9.2.
Uit het advies van 5 juli 2022 blijkt dat de commissie niet akkoord is met het plan. De commissie merkt op dat dit advies grotendeels overeenkomt met de eerdere adviezen. De commissie benadrukt andermaal dat een massaopbouw van één laag met een geprononceerde kap in de omgeving van het bouwplan een karakteristiek bebouwingsbeeld vormt. Volgens de commissie wijkt het ontwerp van de recreatiewoning in massaopbouw teveel af van deze karakteristiek, waardoor het beeld van een samenhangende bebouwingsstructuur teveel wordt aangetast. De recreatiewoning roept, ondanks de aanpassing, nog steeds teveel het beeld op van een twee-laags volume, aldus de commissie. Het doorzetten van het voor het dak gebruikte materiaal in het verticale gevelvlak doet hier niet aan af. Geadviseerd wordt het ontwerp meer aan te laten sluiten bij de in dit gebied gangbare massaopbouw van eenvoudige volumes, één laag met kap.
10. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder onvoldoende gemotiveerd aan de adviezen van de commissie is voorbijgegaan. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de commissie zich als welstandscommissie moet conformeren aan de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt en dat de commissie dat in dit geval niet heeft gedaan. Volgens verweerder staat het bestemmingsplan ter plaatse een recreatiewoning met twee bouwlagen toe en mag het welstandsadvies er niet toe leiden dat realisatie van deze bouwmogelijkheid wordt belemmerd. Met die motivering is verweerder er naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter aan voorbijgegaan dat de commissie zich niet uitsluitend heeft gebogen over de vraag of het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand, maar ook heeft beoordeeld of het bouwplan in strijd is met de dubbelbestemming ‘Waarde-Cultuurhistorie’. Volgens de commissie is het bouwplan niet in overeenstemming met deze dubbelbestemming. Uit het bestreden besluit blijkt naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende waarom verweerder dit standpunt van de commissie niet deelt. De toelichting van verweerder dat de passage over het betrokken gebied in de welstandsnota en in de toelichting bij het bestemmingsplan niet klopt, omdat hierin ten onrechte is opgenomen dat het landelijke karakter van de polder mede door de afwezigheid van recreatiebouw opmerkelijk gaaf is gebleven, is hiervoor niet voldoende. Uit de adviezen van de commissie volgt niet dat de aan- of afwezigheid van recreatiebouw en de gevolgen daarvan voor het landelijke karakter van de polder een doorslaggevende rol heeft gespeeld, maar dat veeleer is gekeken naar de samenhang in bebouwingsstructuur in het gebied. De voorzieningenrechter is er niet van overtuigd dat het bestreden besluit zonder een aanvullende motivering op dit punt in de bodemprocedure in stand zal kunnen blijven. Gelet daarop en omdat voortzetting van de bouwwerkzaamheden gevolgen zal hebben die bezwaarlijk ongedaan te maken zijn, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het bestreden besluit en het primaire besluit – voor zover dit betrekking heeft op de bouw van de recreatiewoning – te schorsen tot de uitspraak in de bodemprocedure. Wat verzoekers verder hebben aangevoerd over de brief van Staatsbosbeheer en over de wens van de gemeenteraad om het bouwplan te bespreken, behoeft geen bespreking.
11. Overigens is de voorzieningenrechter er ook niet van overtuigd dat verweerder gevolgd kan worden in zijn standpunt dat het advies van de commissie, voor zover dit de redelijke eisen van welstand betreft, een onaanvaardbare beperking oplevert van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Het is vaste rechtspraak [1] dat de welstandstoets zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft verweerder – met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan – meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandsbeoordeling een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zo’n keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is – met name indien de bebouwingsmogelijkheden daarin gedetailleerd zijn aangegeven – vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven. In dat geval wordt de grens van de welstandstoets eerder overschreden. Het primaat van het bestemmingsplan gaat niet zover dat er geen ruimte meer is voor een negatief welstandsoordeel, als het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. [2] Pas als wordt vastgesteld dat verwezenlijking van uitdrukkelijk in het bestemmingsplan opgenomen bouwmogelijkheden geheel onmogelijk wordt gemaakt, missen de in de welstandsnota opgenomen welstandscriteria toepassing op grond van artikel 12, derde lid, van de Woningwet.
Uit deze rechtspraak volgt dat de welstandscommissie minder ruimte heeft om een bouwplan onaanvaardbaar te achten naarmate een bestemmingsplan meer gedetailleerde bouwmogelijkheden bevat. In dit geval is echter sprake van tamelijk globale bouwregels, waarin uitsluitend de oppervlakte, de goothoogte en de bouwhoogte van de recreatiewoning worden begrensd. De voorzieningenrechter sluit voorshands niet uit dat – zoals ook de adviescommissie bezwaarschriften heeft overwogen – het mogelijk is om de maximale bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan te benutten, binnen de randvoorwaarden met betrekking tot de vormgeving van de recreatiewoning zoals de commissie die heeft geformuleerd in haar adviezen.
Conclusie en gevolgen
12. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit en het primaire besluit – voor zover dit de realisatie van de recreatiewoning betreft – schorsen totdat de rechtbank op het beroep heeft beslist.
13. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, dient verweerder aan verzoekers het door hun betaalde griffierecht te vergoeden.
14. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van een verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot de uitspraak op het beroep;
- schorst het primaire besluit, voor zover daarmee omgevingsvergunning is verleend voor de realisatie van de recreatiewoning, tot de uitspraak op het beroep;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van
€ 1.674,-
€ 1.674,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. K.A. Linthout, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
19 april 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: