Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 23/2518 en SGR 23/2517
uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 mei 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.R.S. Adrichem),
en
het college van burgemeester en wethouders van Teylingen, het college
(gemachtigde: mr. P.J. Koomen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser tegen het besluit van het college dat is verzonden op 20 februari 2023 (het bestreden besluit). Met dat besluit is de last onder dwangsom die hem is opgelegd in stand gelaten. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
Het college heeft met het besluit van 23 september 2022 (het primaire besluit) eiser gelast de met het bestemmingsplan strijdige situatie op het perceel Sectie [X], nummer [kadastraal nummer], gelegen aan de [adres] te [plaats] (het perceel) vóór 1 mei 2023 te beëindigen en beëindigd te houden. Met het bestreden besluit is het college bij dit besluit gebleven. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld en verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Met het besluit van 18 april 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot
vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
Eiser heeft nadere stukken overgelegd.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 25 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld door zijn dochter P[naam 1], zijn zoon
[naam 2] en zijn echtgenote [naam 3], de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college, vergezeld door ing. [naam 4].
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is al meer dan twintig jaar eigenaar van het perceel. Een deel van het perceel wordt gebruikt voor het hobbymatig stallen en berijden van twee paarden en een pony. Op het perceel bevinden zich een stal, twee paardenbakken en springtoestellen. Het perceel wordt gebruikt voor privédoeleinden.
Op 20 juni 2019 hebben toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Daarbij zijn overtredingen van het bestemmingsplan vastgesteld.
Op 17 oktober 2019, 19 november 2019 en 12 december 2019 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen eiser en de gemeente. Op 2 januari 2020 heeft het college aan eiser een bevestiging gestuurd van de tijdens het gesprek van 12 december 2019 gemaakte afspraken. In deze brief wordt uiteengezet dat op het perceel in strijd met het bestemmingsplan een stal en twee paardenbakken met verlichting aanwezig zijn. Uit de brief volgt dat het college niet kan instemmen met de huidige situatie op het perceel, maar dat het bereid is af te zien van handhavend optreden als eiser de gemaakte afspraken met betrekking tot het perceel tijdig nakomt en als de gemeente geen handhavingsverzoek ontvangt ten aanzien van de illegale uitbreiding van de stal op het perceel.
Ook op 4 februari 2020 en 18 juni 2020 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen eiser en de gemeente.
Op 1 februari 2021 heeft het college eiser er schriftelijk op gewezen dat nog steeds sprake is van strijdig gebruik van het perceel en medegedeeld dat op 15 januari 2021 is geconstateerd dat de gemaakte afspraken met betrekking tot het perceel niet geheel zijn nagekomen. Het college heeft eiser tot 31 mei 2021 de tijd gegeven om de vastgestelde overtredingen te beëindigen en aangekondigd dat handhavend zal worden opgetreden als eiser hieraan niet tijdig gevolg geeft.
Op 31 maart 2021 heeft eiser hierop een schriftelijke reactie gegeven.
Op 8 juni 2021 heeft wederom een gesprek plaatsgevonden tussen eiser en de gemeente.
In de brief van 12 augustus 2021 heeft het college aan eiser zijn voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen de geconstateerde overtredingen. Eiser heeft bij brief van 8 september 2021 zijn zienswijze hierop naar voren gebracht.
Met het primaire besluit heeft het college eiser gelast de met het bestemmingsplan strijdige situatie op het perceel vóór 1 mei 2023 te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per constatering, met een maximum van € 20.000,-.
Het college heeft eiser gelast om:
- de aanwezige paardenbakken inclusief omheining te verwijderen en nadien verwijderd te houden;
- het houden van paarden op het perceel te beëindigen en nadien beëindigd te houden;
- de springelementen en attributen uit de weide te verwijderen en nadien verwijderd te houden;
- het bouwwerk op het perceel te verwijderen en nadien verwijderd te houden en
- de verharding op het perceel te verwijderen en nadien blijvend verwijderd te houden.
Met het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit in stand gelaten.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. Eiser bestrijdt niet dat de aanwezigheid van de stal op het perceel strijd oplevert met het bestemmingsplan. Hij voert aan dat het gebruik van het perceel wel een bijdrage levert aan de ter plaatse geldende bestemming, nu dit – kort gezegd – ruimte biedt aan weidevogels en door gebruik en inrichting bijdraagt aan de ecologische waarde en landschappelijke kwaliteit van het gebied. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiser een notitie van HavenLand Ruimtelijke Ordening en Duurzaamheid (HavenLand) van 7 april 2023 overgelegd. Volgens eiser zijn de ruimtelijke effecten van het gebruik van het perceel ook niet groter dan het gebruik dat het bestemmingsplan toestaat.
Eiser stelt verder dat sprake is van concreet zicht op legalisering, omdat hij voor de stal en het gebruik van het perceel op 24 februari 2023 een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend. Daarnaast voert eiser aan dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwens-, het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel.
5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, en voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Buitengebied Teylingen”. Het perceel van eiser heeft hierin de bestemming “Agrarisch-Grondgebonden veehouderij-waardevolle graslanden”.
Op grond van artikel 14.1 van de planregels zijn deze gronden bestemd voor:
a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf in de vorm van een grondgebonden veehouderijbedrijf zoals genoemd in artikel 1, lid 1.10, onder h;
(….);
f. behoud en versterking en herstel van de voorkomende natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden, in de vorm van:
1. karakteristieke graslanden;
2. water;
3. kenmerkende landschapsstructuur;
4. weidevogels;
5. waardevolle oever en slootvegetatie;
6. geriefhoutbosjes en houtwallen en -singels;
(…);
h. de bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals groen, water op perceelniveau, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen en toegangswegen.
In artikel 14.2, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat op deze gronden gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde, uitsluitend binnen het bouwvlak en ten dienste van de bestemming mogen worden gebouwd.
Op grond van artikel 14.2, aanhef en onder b, van de planregels is het bepaalde onder a niet van toepassing op:
1. erf- en terreinafscheidingen;
2. zonnepanelen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - zonnepanelen';
3. agrarische hulpgebouwen;
4. kuilvoerplaten ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch -
kuilvoerplaat';
5. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten behoeve van voorzieningen zoals
opgenomen in lid 14.1 onder h.
6. Niet in geschil is dat de op het perceel aanwezige bouwwerken in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan zijn opgericht, omdat op het perceel geen bouwvlak aanwezig is.
Daarnaast heeft het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van de zandlaag in de paardenbakken en het gebruik van het perceel voor paardrijactiviteiten eveneens in strijd zijn met het bestemmingsplan. De paardenbakken en het gebruik van het perceel dragen immers niet bij aan het behoud en versterking en herstel van de voorkomende natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden, in de vorm van karakteristieke graslanden en weidevogels, als bedoeld in artikel 14.1, aanhef en onder f, van de planregels. Dat – zoals kan worden afgeleid uit de notitie van Havenland – het hobbymatige gebruik van het perceel wellicht voor weidevogels minder verstorend werkt dan het meer intensieve agrarische gebruik van omliggende percelen, is hiervoor niet voldoende.
Vaststaat dat eiser niet beschikt over een omgevingsvergunning voor het huidige gebruik van het perceel of voor de hierop aanwezige bouwwerken. Daarom doet zich op het perceel van eiser strijd voor met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en was het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. De voorzieningenrechter volgt eiser niet in zijn betoog dat sprake is van concreet zicht op legalisering. Het gebruik van het perceel en de aanwezigheid van de bouwwerken hierop zouden gelegaliseerd kunnen worden door wijziging van het bestemmingsplan of door verlening van een omgevingsvergunning waarmee van het bestemmingsplan mag worden afgeweken. Voor concreet zicht op legalisering is in die gevallen volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) vereist dat er een ontwerpbesluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd of dat een ontvankelijke vergunningaanvraag is ingediend. [1] Ter zitting is gebleken dat van geen van beide sprake is. Eiser heeft weliswaar een aanvraag om een omgevingsvergunning bij het college ingediend, maar het college heeft eiser bij brief van
11 april 2023 bericht dat deze aanvraag nog niet in behandeling kan worden genomen omdat de vereiste ruimtelijke onderbouwing en bouwkundige tekeningen nog ontbreken. Ter zitting heeft eiser bevestigd dat de ruimtelijke onderbouwing ook thans nog niet gereed is. Dat betekent dat het college terecht geen concreet zicht op legalisering heeft aangenomen.
9. Eiser beroept zich daarnaast op het vertrouwensbeginsel. Hij voert aan dat het college in de brief van 2 januari 2020 ondubbelzinnig heeft toegezegd dat niet handhavend zal worden opgetreden indien de afspraken uit die brief zouden worden nagekomen. Dat nadien onduidelijkheid is ontstaan over de precieze inhoud van de afspraken staat volgens eiser niet in de weg aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Volgens eiser heeft het college bovendien voor veel onduidelijkheid gezorgd door de gemaakte afspraken telkens anders te formuleren. Uit de uitlatingen en gedragingen van het college heeft hij mogen opmaken dat niet handhavend zou worden opgetreden, aldus eiser.
10. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen, omdat de afspraken uit de brief van 2 januari 2020 niet allemaal zijn nagekomen.
11. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [2] moet voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden voldaan aan drie voorwaarden. Allereerst moet het gaan om een toezegging of een uitlating die de burger mag opvatten als een toezegging. Ten tweede moet de toezegging of uitlating zijn gedaan door het bestuursorgaan zelf, of door een persoon van wie de burger redelijkerwijs mocht aannemen dat die de huidige opvattingen van het bevoegde bestuursorgaan weergaf. Als derde stap moet een afweging worden gemaakt tussen de belangen van de persoon aan wie de toezegging is gedaan, de belangen van derden (zoals omwonenden of concurrenten) en de belangen van de samenleving.
11.1
In de brief van het college van 2 januari 2020 zijn de tijdens het gesprek van
12 december 2019 gemaakte afspraken vastgelegd. In deze brief staat, voor zover hier van belang:
“De situatie op het perceel van de heer Herruer ([adres] kadastraal [kadastraal nummer]) moet worden teruggebracht naar de situatie zoals die was in 2010. Er is dan voldoende vrije uitloop voor de paarden rondom de stal (dierenwelzijn). Dit betekent dat:
- het zand in de beide paddocks/paardenbakken moet worden verwijderd en/of worden afgedekt met zwarte grond en worden ingezaaid met gras;
- alle verlichting (lantaarnpalen) in het weiland moet worden verwijderd;
- verlichting op losse palen rondom de stal is niet toegestaan. Deze moet worden verwijderd. De verlichting t.b.v. de stal moet aan de stal vastzitten.
Voor de nieuw te realiseren situatie verwijzen we naar de tekening in de bijlage bij deze brief. Het bovenstaande moet uiterlijk eind mei 2020 zijn gerealiseerd. Anders zijn wij genoodzaakt alsnog een handhavingsprocedure in gang te zetten.”
11.2.
De voorzieningenrechter volgt eiser niet voor zover hij heeft betoogd dat de afspraken in de brief van 2 januari 2020 afwijken van de afspraken zoals die tijdens het gesprek op 12 december 2019 zijn gemaakt. Het dossier biedt voor dit standpunt van eiser onvoldoende steun. Aan het door eiser zelf opgestelde verslag van het gesprek op 12 december 2019 kent de voorzieningenrechter niet het door hem gewenste gewicht toe. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter had voor eiser na ontvangst van de brief van 2 januari 2020 duidelijk moeten zijn onder welke voorwaarden het college bereid was van handhavend optreden af te zien.
11.3.
Niet in geschil is dat de gemaakte afspraken over de verlichting zijn nagekomen en dat het college geen handhavingsverzoek heeft ontvangen. Er bestaat tussen partijen echter verschil van mening over de vraag of de eerstgenoemde afspraak over de beide paddocks/paardenbakken is nagekomen. Volgens eiser blijkt uit het door hem opgestelde gespreksverslag dat tijdens het gesprek op 12 december 2019 is overeengekomen dat het perceel weer het karakter van een weiland zou krijgen, maar dat in verband met het welzijn van de paarden een gedeelte vóór de stal voorzien kon blijven van een zandbodem. Eiser stelt dat hij deze afspraak is nagekomen.
11.4.
De voorzieningenrechter volgt dit standpunt van eiser niet. In de brief van het college van 2 januari 2020 staat duidelijk dat de situatie op het perceel moet worden teruggebracht naar de situatie zoals die was in 2010. Van de zijde van het college is dit op 8 januari 2020, in reactie op een e-mail van de dochter van eiser, nogmaals bevestigd. Ter verduidelijking van wat de situatie op het perceel in 2010 was, is zowel bij de brief van 2 januari 2020 als bij de e-mail van 8 januari 2020 een luchtfoto van het perceel in 2010 gevoegd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter had voor eiser daarom duidelijk moeten zijn welk eindbeeld het college voor ogen stond en wat er van hem verwacht werd om handhavend optreden te voorkomen. Eiser diende de zandgrond in de beide paardenbakken terug te brengen naar grasland. Nabij de stal mocht een beperkt en nader aangeduid gebied – ter grootte van ongeveer de helft van de kleine paardenbak – als zandgrond ten behoeve van de uitloop voor de paarden behouden blijven.
11.5
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser die afspraak onvoldoende is nagekomen. Dit wordt onder meer gestaafd door luchtfoto’s uit 2021 en 2022 die het college heeft overgelegd, waarop zichtbaar is dat de beide paardenbakken nog aanwezig zijn en dat het uitloopgebied nabij de stal aanzienlijk groter is dan op de luchtfoto uit 2010. Weliswaar is niet in geschil dat eiser heeft geprobeerd de paardenbakken in te zaaien met gras, maar zoals eiser zelf ook heeft erkend lopen de paarden het gras kapot waardoor de onderliggende zandlaag weer zichtbaar wordt. Dit betekent dat de situatie op het perceel niet tijdig is teruggebracht naar de situatie zoals die was in 2010, zodat niet voldaan is aan de door het college geformuleerde voorwaarden waaronder van handhavend optreden zou worden afgezien. Door alsnog tot handhavend optreden te besluiten heeft het college dan ook niet gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
Het betoog slaagt niet.
12. Daarnaast voert eiser aan dat handhavend optreden, gelet op de hiermee te dienen belangen, in dit geval onevenredige gevolgen heeft. Eiser wijst er in dit verband op dat het bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid kent om op het perceel activiteiten toe te staan die ingrijpender ruimtelijke gevolgen hebben dan het huidige gebruik van het perceel. Hoewel hij geen gebruik kan maken van die afwijkingsmogelijkheid, blijkt hieruit volgens eiser wel dat de planwetgever het huidige gebruik van het perceel ruimtelijk aanvaardbaar heeft geacht.
Verder doet het huidige gebruik van het perceel volgens eiser geen afbreuk aan de geschiktheid van het perceel voor weidevogels.
Eiser betoogt daarnaast dat vergelijkbare situaties op nabijgelegen percelen in het verleden zijn vergund. Dit doet volgens eiser afbreuk aan het standpunt van verweerder dat met handhavend optreden een zwaarwegend belang gediend zou worden.
Eiser voert voorts aan dat het handhavend optreden zeer ingrijpend is voor hem en zijn familie. Het houden en berijden van paarden werkt therapeutisch voor de dochter van eiser en draagt bij aan haar herstel na een ongeval. Bovendien is het volgens eiser niet goed mogelijk om de paarden tijdig elders onder te brengen.
12.1
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is geen sprake van een situatie waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat hiervan behoort te worden afgezien. In het geval van eiser kan niet worden gesproken van een overtreding van geringe aard en ernst. Een groot deel van het perceel wordt immers gebruikt in strijd met de hierop rustende bestemming en op het perceel bevindt zich een illegaal gebouw van een aanzienlijke omvang. Het college heeft het tegengaan van verrommeling van het buitengebied en het belang van het perceel als weidevogelgebied mogen laten prevaleren boven het belang van eiser. Dat het bestemmingsplan een afwijkingsmogelijkheid kent om op het perceel onder voorwaarden ook paardrijactiviteiten of een manege toe te staan, is hierbij niet van belang. Niet in geschil is immers dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden om van deze afwijkingsmogelijkheid gebruik te maken.
Dat het college in het verleden situaties die volgens eiser vergelijkbaar zijn met het voorliggende geval heeft vergund, doet – anders dan eiser stelt – geen afbreuk aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving in dit geval. Het college heeft in dit verband mogen meewegen dat er bij deze gevallen van uit werd gegaan dat sprake was van situaties die onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan vielen en dat daarom – al dan niet terecht – tot vergunningverlening is overgegaan. Het college heeft in die gevallen dus niet van handhavend optreden afgezien omdat met handhaving geen redelijk doel gediend zou worden.
Ook in de omstandigheid dat de dochter van eiser baat heeft bij het huidige gebruik van het perceel omdat dit van belang is voor haar herstel na een ongeval, heeft het college geen aanleiding hoeven zien om handhavend optreden achterwege te laten. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de dochter van eiser ook elders kan paardrijden. Voor zover eiser in dit verband heeft gesteld dat het voor hem moeilijk is om de paarden elders onder te brengen, heeft het college ter zitting nader toegelicht dat hierbij de menselijke maat zal worden gehanteerd en dat eiser een termijn zal worden gegund om elders geschikte stallingsruimte te vinden.
Het betoog slaagt niet.
13. Eiser doet tot slot een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hij voert aan dat tegen vergelijkbare situaties op nabijgelegen percelen niet handhavend is opgetreden en dat die situaties zijn gelegaliseerd.
13.1.
Het betoog slaagt niet. Niet in geschil is dat de situaties waarop eiser het oog heeft, in het verleden zijn vergund. Of dat al dan niet terecht is gebeurd, ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor. Vaststaat echter dat door het verlenen van een vergunning voor de bebouwing op en/of het gebruik van de desbetreffende percelen, niet langer sprake is van een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden. Reeds daarom is geen sprake van vergelijkbare gevallen.
14. Gezien het vorenstaande is de voorzieningenrechter niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had behoren af te zien.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit standhoudt. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2023.
griffier
de voorzieningenrechter is verhinderd
mede te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.