Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/775
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2023 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. M. Berkel)
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
verweerder
(gemachtigde: mr. J. de Vreeze).
Procesverloop
Bij besluit van 13 augustus 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist dat het dagloon dat ten grondslag ligt aan de aan eiser bij besluit van 6 augustus 2019 toegekende uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW), niet met terugwerkende kracht wordt gewijzigd.
Bij besluit van 20 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2023. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Bij besluit van 6 augustus 2019 is aan eiser vanaf 1 mei 2019 een WW-uitkering toegekend op basis van een dagloon van € 172,31. Bij besluit van 13 april 2020 is aan eiser naar aanleiding van een ziekmelding op 13 januari 2020 een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend vanaf 13 april 2020 op basis van een WW-dagloon van € 176,17. Bij besluit van 12 januari 2021 is de ZW-uitkering beëindigd vanaf 13 februari 2021. Bij besluit van 17 februari 2021 is de WW-uitkering van eiser voortgezet op basis van een dagloon van € 179,49. Bij besluit van 19 juli 2021 is het bezwaar van eiser tegen het besluit van 12 januari 2021 gegrond verklaard en heeft verweerder beslist dat de ZW-uitkering vanaf 13 februari 2021 ongewijzigd doorloopt. Aan het besluit van 19 juli 2021 ligt een rapportage van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van 9 juli 2021 ten grondslag, waarin het maatmanloon wordt gewijzigd omdat aan de voormalige functie van eiser onlosmakelijk een bonusregeling was verbonden. Daarbij is de referteperiode vastgesteld op juli 2017 tot en met juni 2018. Naar aanleiding van het besluit van 19 juli 2021 heeft eiser verweerder bij brief van 29 juli 2021 verzocht om met terugwerkende kracht het maatmanloon te corrigeren voor de ZW-uitkering vanaf 13 januari 2020 en voor de WWuitkering vanaf 1 mei 2019 tot 13 januari 2020. Vervolgens is het primaire besluit genomen.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder legt daaraan ten grondslag dat voor de dagloonberekening van de WWuitkering de referteperiode loopt van 1 april 2018 tot en met 3 maart 2019. Volgens verweerder is de berekening van het maatmanloon uit de rapportage van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van 9 juli 2021 met betrekking tot de ZW-uitkering niet hetzelfde als de berekening van het dagloon voor de WW-uitkering. De wet staat verweerder niet toe om voor de vaststelling van de hoogte van het WW-dagloon uit te gaan van een ander refertejaar. Het maatmanloon speelt alleen een rol bij het bepalen van de mate van arbeidsongeschiktheid.
3. Eiser betoogt dat verweerder bij de berekening van het WW-dagloon moet uitgaan van de referteperiode juli 2017 tot en met juni 2018. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft dit in het kader van de ZW-uitkering in zijn rapportage van 9 juli 2021 onderkend door expliciet aan te geven dat de maanden na juli 2018 in de referteperiode niet representatief zijn. Eiser voert aan dat de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam in een beschikking van 29 maart 2019 heeft geoordeeld dat eiser vanaf 1 augustus 2018 tot en met 30 april 2019 ten onrechte door Oger Fashion B.V. (werkgever) op non-actief is gesteld. Doordat de werkgever eiser heeft verhinderd om zijn volledige inkomen te genieten, kan de periode van 1 augustus 2018 tot en met 3 maart 2019 niet als referteperiode worden gehanteerd, omdat deze periode niet representatief is. Omdat eiser geen werkzaamheden verrichtte, kwam hij immers niet in aanmerking voor de bonusregeling. De bonusregeling is vanaf 2014 onlosmakelijk als arbeidsvoorwaarde verbonden aan de arbeidsovereenkomst met werkgever. Bij het bepalen van het dagloon moet daarom rekening worden gehouden met het volledige SV-loon van eiser, bestaande uit het basisloon en de bonusregeling. Eiser wijst er verder op dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in de uitspraak van 19 juli 2017 heeft geoordeeld dat ziekte geen dagloonverlagend effect mag hebben. [1] Eiser stelt dat het op non-actief gesteld worden in dit geval ook een dagloonverlagend effect heeft gehad, en daarbij ten onrechte. De WW strekt er nu juist toe om te beschermen tegen inkomensverlies bij verlies van arbeid. Verweerder moet maatwerk leveren vanwege de specifieke situatie van eiser door de referteperiode te wijzigen en heeft daar ook ruimte toe. Eiser stelt tot slot, onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 februari 2023, dat van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) moet worden afgeweken indien handelen in overeenstemming daarmee in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. [2] Eiser meent dat die situatie zich hier ook voordoet.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
Herhaalde aanvraag?
4.1
Verweerder stelt in het verweerschrift dat het verzoek van eiser om herziening als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden opgevat en geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden bevat, zodat herziening van het besluit van 6 augustus 2019 niet aan de orde kan zijn. De rechtbank stelt vast dat van een eerder afwijzend besluit in dit geval geen sprake is. Verweerder heeft in het primaire besluit en het bestreden besluit het verzoek om herziening bovendien niet afgewezen onder toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, maar inhoudelijk beoordeeld. De rechtbank is daarom van oordeel dat in dit geval toetsing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb niet aan de orde is.
De berekening van het dagloon
4.2
De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.3
De rechtbank is van oordeel dat artikel 2 van het Dagloonbesluit niet de mogelijkheid biedt om voor de vaststelling van het dagloon uit te gaan van een andere dan de voorgeschreven referteperiode. Het Dagloonbesluit biedt ook geen mogelijkheid in de vorm van een hardheidsclausule of uitzonderingsbepaling om in geval van een onevenredige uitwerking van de gestelde regels af te wijken.
4.4
Naar het oordeel van de rechtbank brengt toetsing aan het evenredigheidsbeginsel evenwel met zich mee dat verweerder in dit geval wel van de voorgeschreven referteperiode had moeten afwijken. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval artikel 2 van het Dagloonbesluit buiten toepassing had moeten laten, omdat strikte toepassing van dat artikel voor eiser onevenredig nadelige gevolgen heeft. Aan de dagloonregelingen ligt het beginsel ten grondslag dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. [3] Door conform artikel 2 van het Dagloonbesluit de referteperiode van 1 april 2018 tot en met 3 maart 2019 te hanteren heeft verweerder echter een dagloon vastgesteld dat niet representatief is voor het welvaartsniveau van eiser voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. Eiser heeft toegelicht dat hij dankzij de bonusregeling sinds 2014 structureel een substantieel hoger inkomen heeft genoten. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser door zijn werkgever in de periode van 1 augustus 2018 tot en met 30 april 2019 ten onrechte op non-actief is gesteld. Eiser heeft dus in deze periode buiten zijn schuld om zijn bonus niet kunnen verdienen. Hierdoor was eisers inkomen gedurende zeven maanden van de door verweerder gehanteerde referteperiode (van 1 augustus 2018 tot en met 3 maart 2019) niet representatief voor het inkomen dat eiser voorafgaand aan zijn werkloosheid genoot. Dit leidt tot een voor eiser zeer nadelig resultaat, dat bovendien niet in lijn is met de doelstelling van de dagloonregeling. Gelet hierop is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank is niet in staat om zelf in de zaak te voorzien, omdat de hiervoor benodigde gegevens ontbreken. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Dat betekent dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder dient daarbij uit te gaan van een refertejaar dat een representatief beeld geeft van het welvaartsniveau van eiser voorafgaand aan zijn werkloosheid.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837 en wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt verder dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht van € 50,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage: relevante wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Werkloosheidswet
Artikel 1b
1. Voor de berekening van de hoogte van de uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden, verdiende, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
6 Bij algemene maatregel van bestuur worden, onder meer voor artikel 18, ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.
Artikel 44
De uitkering op grond van dit hoofdstuk wordt berekend naar het dagloon.
Dagloonbesluit werknemersverzekeringen
Artikel 2
1. Onder referteperiode wordt in dit hoofdstuk de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.
2 In afwijking van het eerste lid, is de referteperiode voor een reguliere WW-uitkering korter dan een jaar, indien er in de referteperiode, bedoeld in het eerste lid, een eerder recht op een reguliere WW-uitkering is ontstaan. De referteperiode begint dan op de eerste werkloosheidsdag van dat eerdere recht en eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden als bedoeld in het eerste lid.
3 In afwijking van het tweede lid, eindigt de referteperiode op de dag voorafgaand aan het arbeidsurenverlies of de dag waarop de dienstbetrekking is geëindigd, indien de eerste werkloosheidsdag van het eerdere recht is gelegen na afloop van de referteperiode als bedoeld in het tweede lid.
4 In afwijking van het eerste lid is de referteperiode voor een reguliere WW-uitkering korter dan een jaar, indien er in de referteperiode, bedoeld in het eerste lid, geen recht op loon bestond of geen loon is genoten. In dat geval is de referteperiode de periode vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot de dag waarop het arbeidsurenverlies is ingetreden.
5 In afwijking van het eerste lid begint de referteperiode voor het dagloon van een uitkering op grond van artikel 18 van de WW op de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen, indien de dienstbetrekking waaruit de werknemer werkloos is geworden, is aangevangen na het begin van de referteperiode als bedoeld in het eerste lid. De referteperiode eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.
6 In afwijking van het vijfde lid, eindigt de referteperiode op de dag voorafgaand aan het arbeidsurenverlies, indien de desbetreffende dienstbetrekking is aangevangen na afloop van de referteperiode, bedoeld in het vijfde lid.
7 Bij het vaststellen van het WW-dagloon van de werknemer, op wie in verband met opeenvolgende verliezen van arbeidsuren artikel 2 van het Besluit nadere regeling verlies van arbeidsuren van toepassing is, eindigt de referteperiode, in afwijking van het eerste en tweede lid, op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaand aan het aangiftetijdvak waarin het eerste verlies van arbeidsuren is ingetreden.
Artikel 5
1. Het dagloon van een uitkering op grond van de WW is de uitkomst van de volgende berekening:
(A – B + C) / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die in de referteperiode als loon zijn uitbetaald ten laste van een opgebouwd bedrag en de bedragen die in die periode als loon zijn uitbetaald ten laste van een arbeidsvoorwaardenbedrag;
C staat voor de in de referteperiode opgebouwde bedragen ten behoeve van vakantiebijslag dan wel ten behoeve van een arbeidsvoorwaardenbedrag; en
D staat voor 261 indien de referteperiode een duur van één jaar heeft. Indien er sprake is van een afwijkende referteperiode staat D voor het aantal dagloondagen in de referteperiode.
Artikel 6
1. Indien de werknemer in een aangiftetijdvak geen loon of minder loon heeft genoten in verband met verlof tijdens de dienstbetrekking, wordt bij de berekening van het dagloon, bedoeld in artikel 5, eerste lid, als loon in dat aangiftetijdvak in aanmerking genomen het loon, genoten in dezelfde dienstbetrekking in het laatste aan dat verlof voorafgaande en volledig in de referteperiode gelegen aangiftetijdvak, waarin die omstandigheid zich niet heeft voorgedaan en waarin de werknemer het volledige aangiftetijdvak in dienstbetrekking tot de desbetreffende werkgever stond.
2. Indien er geen voorafgaand aangiftetijdvak als bedoeld in het eerste lid is, wordt bij de berekening van het dagloon, bedoeld in artikel 5, eerste lid, het loon in aanmerking genomen uit dezelfde dienstbetrekking of uit de opvolgende dienstbetrekkingen als bedoel in artikel 3, derde lid, over het aangiftetijdvak direct na afloop van dat verlof, indien:
a. dat aangiftetijdvak geheel is gelegen in de referteperiode, en
b. de werknemer gedurende het volledige aangiftetijdvak in dienstbetrekking tot de
desbetreffende werkgever stond.
3. Indien er geen aangiftetijdvak is als bedoeld in het eerste of tweede lid, wordt voor ieder in de referteperiode gelegen aangiftetijdvak waarin door de werknemer geen of minder loon is genoten in verband met de in het eerste lid genoemde omstandigheid, bij de berekening van het dagloon het per aangiftetijdvak geldende overeengekomen loon in aanmerking genomen.
4. Dit artikel blijft buiten toepassing indien de toepassing van dit artikel leidt tot een lager dagloon.