Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/2011
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 december 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: V. Boender-Wiebenga).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag om een woningvormingsvergunning.
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 10 januari 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 1 februari 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 8 december 2023 op zitting behandeld. Aan de zijde van eiser hebben deelgenomen: eiser, zijn echtgenote en zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder heeft deelgenomen: zijn gemachtigde, ondersteund door [naam].
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2.1
Eiser is sinds 1992 de eigenaar van de woning aan de [adres] in [plaats] (hierna: de woning). Deze woning bestond vroeger uit twee zelfstandige woningen. In 2004 heeft eiser deze twee woningen samengevoegd tot één woning. Eiser wil de woning nu weer omzetten naar twee zelfstandige woningen en heeft daarom op 14 november 2021 een woningvormingsvergunning aangevraagd.
2.2.
Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder advies opgevraagd bij de afdeling Wonen. In dit advies wordt erop gewezen dat de woning in de wijk [stadsdeel] ligt en daarmee in een gebied waar een verbod op woningvorming geldt. [1] Dit verbod is ingesteld vanwege de negatieve impact van woningvorming op zowel het woningaanbod als de leefomgeving in de wijk [stadsdeel]. Verweerder heeft de aanvraag van eiser onder verwijzing naar het advies met het primaire besluit afgewezen.
2.3.
Naar aanleiding van het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit heeft verweerder advies opgevraagd bij de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie). De commissie heeft erop gewezen dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruik mag maken wanneer dit noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. [2] Onder verwijzing naar een aantal recente uitspraken [3] heeft de commissie gesteld dat verweerder dit onvoldoende gemotiveerd heeft ten aanzien van woningen in het duurdere segment, waar de woning van eiser toe behoort. De commissie komt dan ook tot de conclusie dat de vergunningplicht ten aanzien van deze woningen buiten toepassing moet blijven en adviseert verweerder om het primaire besluit te herroepen.
2.4.
Verweerder heeft dit advies van de commissie bij het nemen van het bestreden besluit niet gevolgd. Hij heeft gewezen op een latere uitspraak [4] waarin is geoordeeld dat verweerder voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat er nu sprake is van schaarste in alle prijssegmenten. Ook in het duurdere segment is het instellen van een vergunningplicht volgens verweerder daarom een geschikt en noodzakelijk instrument om de onevenwichtige effecten van schaarste in de gehele woningvoorraad te bestrijden. Verder ziet verweerder in dit geval geen mogelijkheid om in afwijking van het beleid de hardheidsclausule toe te passen. [5] Met deze aanvullende motivering heeft verweerder het bezwaar van eiser met het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Wat zijn de regels?
3. Ingevolge artikel 2 van Pro de Huisvestingswet (Hw) maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
Op grond van artikel 21, eerste lid, onder sub van de Hw is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
In artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv is bepaald dat alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag zonder vergunning mogen worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten.
In artikel 7:3 van Pro de Hvv is bepaald dat de burgemeester en wethouders artikelen van deze verordening buiten toepassing kunnen laten of daarvan kunnen afwijken indien toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.
Wat vindt eiser in beroep?
4. Eiser benadrukt dat hij door de woning te splitsen juist voorziet in de vraag naar woonruimte. Er ontstaan dan twee grote woningen waar een gezin in kan wonen. Verweerder heeft dan ook onvoldoende onderbouwd dat er in dit geval sprake is van schaarste. Verder heeft verweerder onvoldoende onderbouwd waarom in dit specifieke geval de hardheidsclausule niet kan worden toegepast. Hij wijst in dit verband op een eerdere uitspraak [6] van deze rechtbank in een zaak waar vergelijkbare rechtsvragen speelden. In die zaak werd door de rechtbank bij de beoordeling van de vraag of er een woningvormingsvergunning moest worden verleend van belang geacht dat die woning in het verleden al gesplitst was geweest. Tot slot wijst eiser erop dat de gemeenteraad een motie heeft aangenomen waarin verweerder wordt aangespoord om meer woningsplitsingen toe te staan.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Mocht verweerder eiser een algemene vergunningplicht tegenwerpen?
5. De rechtbank stelt voorop dat deze rechtbank in een uitspraak van 20 december 2022 heeft geoordeeld dat de gemeenteraad met de ‘Notitie Schaarste’, welke onderdeel is van de ‘Woonvisie Den Haag 2022’ [7] (hierna: de notitie), voldoende heeft onderbouwd dat er een zodanige schaarste bestaat aan woningen die behoren tot alle prijssegmenten in Den Haag dat een vergunningplicht een noodzakelijk en geschikt middel is om in te grijpen in de woningvoorraad. [8] In de notitie wordt gesteld dat een grotere vraag dan aanbod aan woningen, een verminderd aanbod van woonruimten en nieuwbouw die de grote vraag naar woningen niet kan opvangen factoren zijn die duiden op schaarste in alle prijssegmenten. Daarbij werken de negatieve effecten die zich voordoen in een sector of prijssegment door in alle andere sectoren en prijssegmenten, waardoor deze niet los van elkaar kunnen worden gezien.
6. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit specifiek ten aanzien van woningvorming toegelicht dat het instellen van een vergunningplicht voor alle woningen een noodzakelijk en geschikt instrument is om de samenstelling van de bestaande woningvoorraad te reguleren en de onrechtvaardige en onevenwichtige effecten van schaarste in de hele woningvoorraad te bestrijden. Woningvorming zorgt er immers voor dat reguliere bestaande woonruimten anders worden gebruikt en de samenstelling van de woningvoorraad verandert. Er ontstaat er een prijsopdrijvend effect doordat enerzijds investeerders gericht dit soort woningen opkopen en anderzijds woningzoekenden kunnen putten uit een kleiner aanbod van zelfstandige reguliere bestaande woningen. Dit vermindert uiteindelijk de doorstroommogelijkheden binnen de woningmarkt van alle woningzoekenden om vanuit een goedkope, middeldure of dure woning door te stromen naar een woning in hetzelfde of een ander prijssegment en vermindert ook de toegankelijkheid tot de woningmarkt voor onder andere starters. De regulering in het duurdere segment is dan ook noodzakelijk om de negatieve effecten in het alle prijssegmenten te bestrijden.
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze uitleg de vergunningplicht ten aanzien van woningvorming in zijn algemeenheid voldoende onderbouwd. Het betoog van eiser dat hij door de woning te splitsen juist in de vraag naar woonruimte voorziet en verweerder de schaarste daarom onvoldoende heeft gemotiveerd, kan daarom niet slagen.
Had verweerder de hardheidsclausule moeten toepassen?
8. Eiser betoogt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er in zijn specifieke geval geen woningvormingsvergunning kan worden verleend en doet daarmee een beroep op de hardheidsclausule. De rechtbank overweegt dat het bij een beroep op de hardheidsclausule aan eiser is om op grond van de feitelijke omstandigheden aannemelijk te maken dat de toepassing van het beleid in zijn geval leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.
9. Eiser heeft hiertoe aangevoerd dat hij en zijn vrouw kleiner willen gaan wonen omdat hun kinderen uit huis zijn. De benedenverdieping van 100m2 is daarvoor voldoende, waardoor de bovenverdieping van ongeveer dezelfde afmetingen als gevolg van het beleid van verweerder leeg zal komen te staan. Bovendien wijst eiser erop dat beide appartementen oorspronkelijk zelfstandige woningen waren en nog steeds als zodanig kunnen worden gekwalificeerd. Verder wijst eiser er nog op dat verweerder in reactie op de aangenomen motie van de gemeenteraad heeft toegezegd om meer uitzonderingen te gaan maken op de regel dat het splitsen van woningen in strijd is met het beleid.
10. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat dit geen bijzondere omstandigheden betreffen op grond waarvan verweerder de hardheidsclausule had moeten toepassen en in afwijking van het beleid een woningvormingsvorming aan eiser had moeten verlenen. Hoewel beide appartementen inderdaad oorspronkelijk zelfstandige woningen waren, en de appartementen beiden op zichzelf genomen ook ruim zijn te noemen, acht de rechtbank het aannemelijk dat de huidige samengevoegde woning de woonkwaliteit kan bieden die in het algemeen aan een grotere woning wordt toegedicht. Er zijn nu immers meer (slaap)kamers en daarmee biedt de woning in zijn huidige vorm ruimte aan een groter gezin dan bij splitsing het geval zal zijn. Feiten en omstandigheden waaruit het tegendeel blijkt, zijn door eiser gesteld noch gebleken. Zoals onder rechtsoverweging 6 al is overwogen, mocht verweerder vanuit die feitelijke weergave meer gewicht toekennen aan het behoud van zo’n grotere woning in de woonvoorraad dan aan het verlenen van een woningvormingsvergunning voor het splitsen van de woning in twee kleinere woningen.
De door eiser aangehaalde motie van de gemeenteraad kan niet tot een ander oordeel leiden, nu dit een beleidsmatige kwestie betreft die niets zegt over de feitelijke situatie van eiser. Afgezien daarvan is de rechtbank het met verweerder eens dat eiser aan de motie geen vertrouwen kan ontlenen nu deze nog niet is omgezet in concreet beleid.
Hoewel de rechtbank verder begrip heeft voor de wens van eiser en zijn echtgenote om na het vertrek van hun kinderen kleiner te willen wonen, betreft ook dit geen bijzondere omstandigheid waaraan verweerder doorslaggevend gewicht had moeten geven bij het nemen van het bestreden besluit. Verweerder heeft er in dat verband terecht op gewezen dat eiser de woning bij een dergelijke wens ook kan verkopen om vervolgens een kleinere woning te betrekken.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat verweerder de aanvraag van eiser om een woningvormingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.