Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/7528 en SGR 23/4494
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 maart 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] (hierna afzonderlijk: eiser),
[eiser 1],
[eiser 3],
[eiser 4],
[eiser 5], uit Afghanistan, tezamen eisers
(gemachtigde: mr. F.W. Verbaas),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. van Asperen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van het verzoek om overbrenging naar Nederland.
1.1.
Op 10 februari 2022 is namens eisers beroep ingesteld bij deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op hun verzoek om overbrenging. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 22/769. Bij uitspraak van 5 april 2022 heeft deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, dit beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het daartegen ingestelde verzet is bij uitspraak van 11 november 2022 gegrond verklaard, met veroordeling van verweerder in de proceskosten van eisers. Hierdoor is de eerdere uitspraak van 5 april 2022 vervallen. Het beroep is verwezen naar deze rechtbank voor verdere behandeling vanwege haar relatieve bevoegdheid en is geregistreerd onder nummer SGR 22/7528.
1.2.
Verweerder heeft het verzoek van eisers met het besluit van 12 december 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 2 juni 2023 op het bezwaar van eisers is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven. Hiertegen is door eisers beroep bij deze rechtbank ingesteld bekend onder nummer SGR 23/4494.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De beroepen zijn op 14 februari 2024 op zitting behandeld. Eiser heeft via een telefoonverbinding deelgenomen. De gemachtigde van eisers was aanwezig. Als tolk was A.J. Omarkhel aanwezig. Daarnaast was [naam 1] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2].
Beoordeling door de rechtbank
Verhouding tussen de beroepsprocedures
2. De rechtbank stelt vast dat het beroep (SGR 22/7528) tegen het niet tijdig beslissen door verweerder nog aanhangig was toen het primaire besluit van 12 december 2022 werd genomen. Dit beroep is daarmee van rechtswege ook gericht tegen dit reële besluit en – omdat het vervolgens niet is doorgezonden ter behandeling als bezwaar – eveneens tegen het later naar aanleiding van het bezwaar genomen bestreden besluit van 2 juni 2023. [1] Eisers hebben tegen het bestreden besluit vervolgens zelf ook beroep (SGR 23/4494) ingesteld. Nu beide beroepen gericht zijn tegen hetzelfde bestreden besluit, ziet de rechtbank aanleiding het laatst ingestelde beroep niet-ontvankelijk te verklaren wegens gebrek aan procesbelang. De rechtbank zal hierna eerst de inhoudelijke gronden tegen het bestreden besluit beoordelen. Daarbij zal de rechtbank gelet op het voorgaande de gronden ingediend in het beroep met nummer SGR 23/4494 om redenen van proceseconomie beschouwen als tevens ingediend in het eerdere beroep met nummer SGR 22/7528. Aan het eind van deze uitspraak zal de rechtbank ingaan op het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen, nu eisers hebben aangevoerd hier nog belang bij te hebben omdat verweerder volgens eisers een bestuurlijke dwangsom heeft verbeurd.
Waar gaat deze zaak over?
3. Eiser stelt te hebben gewerkt in Afghanistan als vertaler/manager in de periode van 2008 tot 2015 voor het bedrijf GSE/Bluegreenworld. Op 25 augustus 2021 heeft eiser verzocht om hem en zijn gezinsleden over te brengen naar Nederland. Zowel eiser als de gemachtigde van eiser hebben dit verzoek meermaals herhaald. Dit verzoek is afgewezen, omdat eiser volgens verweerder niet voor overbrenging in aanmerking komt. Hij is niet opgeroepen tijdens de acute evacuatiefase, en behoort niet tot één van de twee groepen waarvoor een speciale voorziening is getroffen in de Kamerbrief van 11 oktober 2021 (de Kamerbrief). [2] Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de organisatie waarvoor eiser heeft gewerkt niet onder de speciale voorziening valt. Een van de voorwaarden daarbij is dat een Nederlandse ngo [3] financiering heeft ontvangen ten laste van de begroting van Buitenlandse Zaken/Buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking (BZ/BHOS) ter uitvoering van een project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling. In het geval van GSE/ Bluegreenworld is hier niet aan voldaan, omdat het geen Nederlandse ngo is. Ten slotte is volgens verweerder geen sprake van een schending van het evenredigheidsbeginsel.
Wat vindt eiser in beroep?
4. Eiser betoogt dat hij onder de motie Belhaj valt. Hij betwist voorts het standpunt van verweerder dat de organisatie waarvoor hij werkte niet onder de speciale voorziening valt. Eiser voert aan dat verweerder miskent dat GSE/Bluegreenworld – die speciaal was opgericht omdat de politiek resultaat wilde zien met een project in het ontwikkelingswerk in Uruzgan – de werkzaamheden verrichte die vaak ook door ngo’s worden verricht, terwijl de organisatie geen winstoogmerk had en daarmee hetzij als een ngo beschouwd kan worden, hetzij als een soortgelijke organisatie. Subsidiair beroept eiser zich op het evenredigheidsbeginsel. Eiser stelt, gelet op wat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [4] heeft beslist over het vereiste van de periode van werkzaamheden van één jaar, dat van het vereiste – een bericht te hebben gekregen om naar het vliegveld te gaan in de zin van de Kamerbrief – in bijzondere omstandigheden mag worden afgeweken. Volgens eiser doen dergelijke omstandigheden zich voor, omdat hij zich in een vroeg stadium heeft aangemeld, zijn zwaarwegende belangen en het ontbreken van belangen van derden. Verder heeft de Kamerbrief niet de status van beleidsregel, maar van een vaste gedragslijn omdat het niet bekend is gemaakt op de door de Awb voorgeschreven wijze. Ook heeft verweerder de hoorplicht geschonden door eiser niet te horen over zijn bezwaarschrift. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst eiser verder naar een kamerstuk, het rapport van de Commissie Ruys en een artikel uit het dagblad Trouw.
4.1.
Ten slotte voert eiser aan dat hij verweerder bij brief van 25 januari 2022 in gebreke heeft gesteld. Hij verzoekt de rechtbank dan ook verweerder te veroordelen tot het betalen van een bestuurlijke dwangsom van € 1.442,-.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
5. Het beleid en toetsingskader voor overbrenging van personen uit Afghanistan is neergelegd in de Kamerbrief. In die brief wordt een speciale voorziening getroffen voor twee afgebakende groepen die, naast personen die ten tijde van de acute evacuatiefase al waren opgeroepen, voor overbrenging naar Nederland in aanmerking komen.
5.1.
Het gaat hierbij onder meer om medewerkers (en hun kerngezinnen) van een ten laste van de BZ/BHOS-begroting gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling. Medewerkers kunnen worden aangedragen door in Nederland gevestigde ngo’s als zij sinds 1 januari 2018 tenminste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor het desbetreffende ontwikkelingsproject in een publieke, zichtbare functie. De ngo’s zullen worden uitgenodigd om medewerkers die aan deze criteria voldoen voor te dragen.
5.2.
Ook personen (en hun kerngezin) die in de afgelopen twintig jaar hebben gewerkt voor Defensie of EUPOL in Afghanistan in een voor het publiek zichtbare functie komen in aanmerking. Zij moeten kunnen aantonen dat zij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris van EUPOL.
5.3.
Over dit beleid heeft de Afdeling twee richtinggevende uitspraken [5] gedaan. Geoordeeld is dat het gaat om buitenwettelijk en begunstigend beleid, waarbij het kabinet veel beleidsruimte heeft. Het stond het kabinet daarom vrij om vereisten vast te stellen zodat de groepen waarop de begunstiging van toepassing is duidelijk konden worden afgebakend. [6] Aan personen die buiten dit beleid vallen, wordt niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. Als de minister de overkomst van personen die buiten dit beleid vallen niet faciliteert schendt hij niet hun fundamentele rechten. Ook niet als de Taliban dat mogelijk wel doen. [7] Een beroep op het recht op leven en het verbod op een onmenselijke of vernederende behandeling als bedoeld in het EVRM en het IVBPR slaagt niet omdat deze verdragen Nederland niet verplichten tot evacuatie van personen. [8] Het beleid is in het algemeen niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. [9] Bij de toepassing van het beleid moet er wel aandacht zijn voor gevallen waarin iemand bijvoorbeeld net niet onder de omschrijving van een groep in het beleid valt, en dit tot een inconsistente toepassing van het beleid leidt waarvoor geen goede motivering gegeven is. Ook mag verweerder niet strikt vasthouden aan de minimumperiode van een jaar als zich bijzondere omstandigheden voordoen. De rechtbank leidt uit de in de aangehaalde jurisprudentie genoemde omstandigheden af dat er voor een persoon die behoort tot een van de twee doelgroepen maar die niet gedurende de minimumperiode structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht een verplichting tot evacuatie kan bestaan. Dat is het geval als gezegd kan worden dat die persoon door de aard van de werkzaamheden (high profile) in een kortere periode zodanig in een voor het publiek zichtbare functie is geweest dat consistente toepassing van dit vereiste meebrengt dat zijn situatie vergelijkbaar is met een persoon die daarin ten minste een jaar heeft gewerkt.
6. De rechtbank zal wat in beroep is aangevoerd beoordelen aan de hand van het hiervoor onder 5 tot en met 5.3 weergegeven kader. Daarbij wijst de rechtbank er op dat uit hetgeen onder 5.3 is opgenomen, volgt dat de mate van gevaar die een aanvrager stelt te lopen niet kan worden meegewogen.
6.1.
Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 februari 2023 [10] was de motie Belhaj gekoppeld aan de acute evacuatiefase en is de motie niet meer onverkort in werking sinds de beëindiging van de evacuatiefase op 26 augustus 2021. Daarop is alleen een uitzondering gemaakt voor de personen die reeds waren opgeroepen voor evacuatie in het kader van die motie. In de Kamerbrief staat dat het daarbij alleen gaat om diegenen die tijdens de acute evacuatiefase niet konden worden geëvacueerd, terwijl ze daarvoor wel waren opgeroepen. De Afdeling gaat daar in haar uitspraak van 22 februari 2023 ook vanuit. Eiser is tijdens de evacuatiefase niet opgeroepen en hij kan daarom ook geen rechten ontlenen aan de motie Belhaj.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op goede gronden geconcludeerd dat eiser niet binnen de reikwijdte van de in de Kamerbrief omschreven groepen valt. Het is een beleidskeuze van het kabinet geweest om voor de twee in de Kamerbrief genoemde groepen een speciale voorziening te treffen. Deze beleidskeuze kan in rechte slechts terughoudend worden getoetst. Verweerder heeft daarbij een keuze gemaakt voor medewerkers van ngo’s waaraan het financieringscriterium is gekoppeld. Hierbij is niet de mate van gevaar, maar de mate waarin er sprake is van een evidente zorgplicht van verweerder redengevend geweest. Bij door verweerder gefinancierde ngo’s is er sprake van een verdergaande zorgplicht dan in het geval een ngo door anderen wordt gefinancierd. Hiermee is een navolgbare reden gegeven voor het gemaakte onderscheid. [11] De rechtbank is met verweerder van oordeel dat GSE/Bluegreenworld geen Nederlandse ngo is. Daarnaast heeft eiser niet sinds 1 januari 2018 tenminste en jaar structureel substantiële werkzaamheden verricht voor een ontwikkelingsproject als bedoeld in de Kamerbrief, omdat eiser zelf kenbaar heeft gemaakt dat zijn werkzaamheden voor GSE/Bluegreenworld al in 2015 zijn beëindigd. De omstandigheid dat projecten wel anderszins met Nederlands geld zouden worden gefinancierd, maakt dat niet anders. Hieruit vloeit voort dat verweerder op basis van het toepasselijke kader niet gehouden was zich in te spannen om de overkomst van eiser en zijn gezinsleden naar Nederland te faciliteren.
6.3.
In hetgeen eisers hebben aangevoerd over de status van de Kamerbrief als vaste gedragslijn in plaats van beleid, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van het door de Afdeling gegeven oordeel dat sprake is van (buitenwettelijk begunstigend) beleid. Hierbij is van belang dat de Kamerbrief is gepubliceerd en voor een ieder kenbaar is. Voor zover al sprake zou zijn van strijd met de bekendmakingsvereisten van de Awb, valt niet in te zien hoe eisers hierdoor in hun belangen zijn geschaad. In ieder geval kan dit niet tot het oordeel leiden dat verweerder gehouden is een verdergaande motivering te geven in het bestreden besluit dan hij heeft gedaan.
6.4.
Dat eiser zich in een vroeg stadium heeft aangemeld, zwaarwegende belangen heeft en dat het zou ontbreken aan belangen van derden, heeft verweerder gezien het beoordelingskader niet hoeven meewegen. Anders dan eiser betoogt, is er bij de beoordeling van een aanvraag om overbrenging naar Nederland geen ruimte voor een verdergaande toetsing op de door aanvrager aangevoerde bijzondere individuele omstandigheden.
7. De rechtbank is van oordeel dat de hoorplicht in de bezwaarfase niet is geschonden, omdat verweerder op basis van alle beschikbare informatie die hij ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit, tot het oordeel heeft kunnen komen dat eiser kennelijk niet voldoet aan de criteria. Op de zitting zijn geen nieuwe dingen naar voren gekomen die dit anders maken.
8. Voor zover eiser naar zijn gronden in bezwaar verwijst, heeft verweerder in het
bestreden besluit daarop gereageerd. Eiser heeft niet aangegeven op welke wijze
verweerder dit onjuist heeft gedaan. De verwijzing naar hetgeen in bezwaar is aangevoerd, leidt daarom niet tot een ander oordeel.
9. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bestreden besluit zorgvuldig heeft voorbereid en voldoende heeft gemotiveerd waarom eiser en zijn gezinsleden niet in aanmerking komen voor overbrenging naar Nederland.
10. Het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit is ongegrond.
Beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen en de bestuurlijke dwangsom
11. Vaststaat dat verweerder met het besluit van 12 december 2022 alsnog een besluit heeft genomen op het verzoek van eisers. Vanaf dat moment bestaat geen procesbelang meer bij een beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen door verweerder. Het beroep moet in zoverre dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard. Daarmee is geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 8:55c van de Awb waarin de bestuursrechter desgevraagd de hoogte van de (verbeurde) bestuurlijke dwangsom vaststelt, omdat geen sprake is van een gegrond beroep. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat in deze procedure geen ingebrekestelling is verstuurd als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb. Weliswaar heeft de gemachtigde van eisers verweerder bij brief van 25 januari 2022 een verzoek gedaan om eiser alsnog te evacueren en alle mogelijkheden om dat doel te bereiken te benutten, maar hieruit blijkt niet dat gemachtigde met dit geschrift voor ogen had verweerder in gebreke te stellen als bedoeld in het genoemde artikel. In de brief is niet aangegeven dat de beslistermijn was overschreden en verweerder wordt niet aangemaand alsnog een bestuursrechtelijk besluit te nemen op het verzoek tot overbrenging. Dit wordt verder ondersteund door de woordkeuze van de gemachtigde in de genoemde brief, nu verweerder daarin wordt gesommeerd zijn onrechtmatig handelen te staken en over te gaan tot evacuatie van eisers. Deze woordkeuze is begrijpelijk nu op dat moment nog niet was uitgemaakt door de Afdeling dat verweerder in gevallen als die van eisers een besluit in de zin van de Awb diende te nemen op een verzoek om overbrenging. Daarbij vonden in deze periode in vergelijkbare gevallen civielrechtelijke kortgedingen plaats over de vraag of de Nederlandse Staat zich voldoende inspande in dit kader. Het feit dat de Awb met de bedoelde uitspraak van de Afdeling van toepassing is geworden op de rechtsverhouding tussen eisers en verweerder verandert echter niet de bewoording en het karakter van de brief van 25 januari 2022. Nu hieruit volgt dat het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet terecht is ingesteld omdat een geldige ingebrekestelling ontbreekt, kan verweerder in dit verband niet worden veroordeeld in de proceskosten van eisers.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep met nummer SGR 22/7528 zal, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk worden verklaard en voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit ongegrond worden verklaard. Dat betekent dat verweerder zich niet hoeft in te spannen om eiser en zijn gezinsleden over te brengen naar Nederland. Het beroep met nummer SGR 23/4494 zal niet-ontvankelijk worden verklaard. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met nummer SGR 22/7528 voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep met nummer SGR 22/7528 voor zover gericht tegen het
bestreden besluit ongegrond;
- verklaart het beroep met nummer SGR 23/4494 niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Maas, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.