Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/180
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 oktober 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A. Kara),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. de Lange).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een bestuurlijke boete.
1.1.
Bij besluit van 30 januari 2023 heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd wegens de tewerkstelling van vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning (twv) en het niet voldoen aan een vordering van de toezichthouder.
1.2.
Met het bestreden besluit van 1 december 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de boete gebleven.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 2 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: de gemachtigde van verweerder en de gemachtigde van eiseres heeft deelgenomen via een videoverbinding.
Beoordeling door de rechtbank
2. Eiseres drijft een groothandel in groente en fruit. Zij houdt haar hoofdkantoor in Duitsland en heeft een magazijn in Venlo.
3. Op 10 februari 2022 en 5 april 2022 hebben toezichthouders van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de Inspectie) controles uitgevoerd in het magazijn.
Bij de controle op 10 februari 2022 is vastgesteld dat er zes vreemdelingen in het magazijn aan het werk waren, voor wie geen twv was verleend. Tijdens de controle van 5 april 2022 is waargenomen dat een in het magazijn werkzame persoon bij de inspecteurs vandaan liep. Op 7 april 2022 heeft de Inspectie aan eiseres een vordering opgelegd om deze persoon te identificeren; eiseres heeft niet aan deze vordering voldaan.
4. De bevindingen van de Inspectie zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt boeterapport van 22 september 2022.
5. Op basis van de bevindingen van de Inspectie heeft verweerder op 30 januari 2023 aan eiseres een boete opgelegd van € 30.000,- wegens overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Dit boetebedrag is opgebouwd uit zes boetes van € 4.000,- wegens het tewerkstellen van zes vreemdelingen zonder twv [1] en een boete van € 6.000,- wegens het niet voldoen aan de vordering tot identificatie [2] .
Wat stelt eiseres in beroep?
6. De zes boetes voor het tewerkstellen van vreemdelingen zijn volgens eiseres ten onrechte opgelegd. Voor de tewerkstellingen in Nederland waren geen twv’s vereist. Eiseres heeft namelijk gebruik gemaakt van grensoverschrijdende dienstverlening. De werknemers zijn grensoverschrijdend gedetacheerd in de zin van de Europese detacheringsrichtlijn [3] . De tewerkstelling voldoet aan de omschrijving van het begrip “transnationale dienstverrichting” in de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie, die leidend is bij de uitleg van grensoverschrijdende dienstverlening. De aard van de werkzaamheden wijst niet op continuïteit en het magazijn was pas kort in gebruik. Op de arbeidsovereenkomsten met de vreemdelingen is bovendien het Duits recht van toepassing en de werknemers werken voor de vennootschap in Duitsland.
Eiseres doet verder een beroep op de standstill-bepaling van Besluit 1/80 en stelt dat voor de aangetroffen Turkse vreemdelingen geen twv vereist was. [4] Verweerder heeft dit miskend en het bestreden besluit daarmee ondeugdelijk gemotiveerd. Ook heeft ten onrechte geen belangenafweging plaatsgevonden.
7. De boete voor het niet voldoen aan de vordering tot identificatie is volgens eiseres eveneens ten onrechte opgelegd. Eiseres kon niet voldoen aan deze vordering, omdat zij niet weet wie de betreffende persoon is. Van eiseres kan niet worden verwacht dat zij als onderzoeker optreedt. Verweerder is eraan voorbijgegaan dat de persoon in kwestie ook werkzaam had kunnen zijn voor toeleveranciers of een transportbedrijf. De verweten overtreding staat dus niet vast en het bestreden besluit is onzorgvuldig voorbereid.
8. Daar komt bij, dat verweerder de aanleiding voor de controle niet kenbaar heeft gemaakt. Hiermee bestaat de schijn dat met willekeur dan wel vooringenomenheid is gehandeld.
9. Eiseres verzoekt tot slot om schadevergoeding, in de vorm van restitutie voor betaalde aanmaningskosten en de kosten van een dwangbevel, alsook de daarover verschenen rente.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Is terecht een boete opgelegd voor tewerkstelling zonder twv?
10. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder twv of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning. [5] Onder de voorwaarden zoals bepaald in het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022 (BuWav), zijn hiervan uitgezonderd de vreemdelingen die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verrichten in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie. [6] De rechtbank begrijpt uit de stellingen van eiseres, dat zij betoogt dat deze uitzondering aan de orde is.
11. Niet in geschil is dat eiseres is gevestigd in Duitsland en in Duitsland substantiële activiteiten verricht. Uit het boeterapport komt naar voren dat de zes vreemdelingen te werk zijn gesteld in het magazijn in Venlo, waar andere activiteiten worden uitgeoefend dan in het kantoor in Duitsland. Het magazijn is bestemd om duurzaam te worden gebruikt als vaste opslaglocatie voor groenten en fruit. Met de vreemdelingen zijn arbeidsovereenkomsten gesloten voor onbepaalde tijd voor het verrichten van opslagwerkzaamheden met als standplaats Venlo. Anders dan eiseres betoogt, blijkt uit de aard van de werkzaamheden en de omstandigheden waaronder die worden verricht, dat deze geen tijdelijk karakter hadden. Voor de eerst ter zitting ingenomen stelling dat de vreemdelingen ook in Duitsland werkzaamheden verrichten in het daar gevestigde magazijn, vindt de rechtbank geen steun in het dossier. De uitzondering op het verbod is daarmee niet aan de orde. Verweerder heeft dus op goede gronden geoordeeld dat twv’s waren vereist.
12. Van transnationale dienstverlening kan in dit geval bovendien geen sprake zijn, omdat het magazijn in Venlo geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft; de werknemers zijn dus niet te werk gesteld in het kader van de verrichting van een dienst aan een dienstenontvanger. Of die tewerkstelling het karakter heeft van detachering kan niet tot een ander oordeel leiden. De begripsomschrijving van transnationale dienstverrichting zoals neergelegd in de detacheringsrichtlijn en de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie, beoogt te voorkomen dat de bescherming van werknemers zou kunnen worden omzeild. Dit kan dus niet afdoen aan de verplichting tot het beschikken over een tewerkstellingsvergunning. Daarmee kan het beroep op deze regelingen niet slagen. Er is dan ook geen sprake van een uitzondering op het verbod om vreemdelingen zonder twv tewerk te stellen. Verder is niet relevant dat het magazijn ten tijde van de controles pas kort in gebruik was. Het magazijn biedt eiseres een vaste opslagruimte, in plaats van de opslagruimten van expediteurs waar zij voorheen een beroep op deed. Dat de vreemdelingen naar Duits recht voor een Duitse onderneming werken, leidt ook niet tot een ander oordeel, want het gaat erom dat zij op de Nederlandse arbeidsmarkt te werk zijn gesteld.
13. Eiseres heeft een beroep gedaan op de standstill-bepaling in Besluit 1/80. Hoewel deze beroepsgrond eerst ter zitting naar voren is gebracht en aldus tardief is aangevoerd, heeft verweerder hier wel een inhoudelijk standpunt over kunnen innemen. De rechtbank volgt het primaire standpunt van verweerder dat om onder de personele reikwijdte van de standstill-bepaling te vallen, de vreemdeling moet behoren tot de legale arbeidsmarkt. Daarvoor is vereist dat je hier mag werken en een voldoende duurzaam verblijfsrecht hebt. Het gaat in dit geval om Turkse vreemdelingen die een asielprocedure hebben doorlopen in Duitsland en niet is gebleken van een verblijfsrecht of toegang tot de arbeidsmarkt in Nederland. De Turkse vreemdelingen kunnen dan ook geen beroep doen op de standstill-bepaling, nog daargelaten dat voor deze vreemdelingen ook vóór de inwerkingtreding van Besluit 1/80 het twv-vereiste gold, waardoor niet blijkt dat het twv-vereiste ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende regelgeving een nieuwe beperking behelst.
14. Verweerder heeft dus terecht geoordeeld dat eiseres het verbod ten aanzien van de zes te werk gestelde vreemdelingen heeft overtreden. Hij was bevoegd voor elke overtreding een boete op te leggen. Bovendien is gebleken dat verweerder de hoogte van de boete heeft afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin dit eiseres kan worden verweten. Dat er geen belangenafweging heeft plaatsgevonden volgt de rechtbank dan ook niet.
Is terecht een boete opgelegd voor het niet opvolgen van de vordering tot identificatie?
15. Een werkgever is verplicht om binnen 48 uur te voldoen aan een vordering van de toezichthouder tot vaststelling van de identiteit van een persoon, van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht. Dit moet gebeuren aan de hand van een legitimatiedocument zoals genoemd in de Wet op de identificatieplicht. De werkgever moet de toezichthouder daarover informeren door een afschrift van dit document te verstrekken. [7]
16. Uit het boeterapport blijkt dat in het magazijn van eiseres een persoon bezig was met het opstapelen van dozen tomaten. De Inspectie heeft de identiteit van deze persoon niet kunnen vaststellen. Zij had goede redenen om te vermoeden dat deze persoon werkzaam was voor eiseres en niet voor een ander bedrijf. Voor effectief toezicht op de Wav moet de Inspectie zich kunnen vergewissen van de identiteit van personen, waarvan het vermoeden bestaat dat zij werkzaamheden op de werkplek verrichten. Als werkgever was het de verantwoordelijkheid van eiseres om hier duidelijkheid over te verschaffen en dit uit te zoeken. Dat is ook geen onredelijke inspanning. Verweerder kan geen onzorgvuldigheid worden verweten en de boete is op goede gronden aan eiseres opgelegd.
Is er sprake van willekeur of vooringenomenheid?
17. De Inspectie is bevoegd tot toezicht op de naleving van de Wav en mag daartoe plaatsen betreden. Voor het afleggen van een controlebezoek is geen specifieke aanleiding nodig. Verweerder hoeft zich tegenover eiseres niet te verantwoorden voor de keuze om het magazijn te bezoeken. Als onderneming die in Nederland actief is, moet eiseres er rekening mee houden dat zij aan Nederlandse regelgeving moet voldoen en dat er toezichthouders zijn die de naleving daarvan op ieder moment mogen controleren. Verder heeft eiseres geen concrete argumenten aangevoerd waarom verweerder willekeurig of vooringenomen zou hebben gehandeld.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is ongegrond. De boetes zijn terecht opgelegd. Het bestreden besluit is rechtmatig tot stand gekomen en berust op goede gronden. Voor toewijzing van schadevergoeding is dus geen plaats. Ook is er geen aanleiding voor een vergoeding van proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.