Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/2346
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2024 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. G.J.B. Velthuis),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college
(gemachtigden: mr. L.J. van der Zwart, M.J. Logan, R.W.A. Schoenmakers).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om eenmalige energietoeslag 2022 (energietoeslag) op grond van de Participatiewet (Pw).
1.1.
Het college heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 25 oktober 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 13 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2024 op zitting behandeld. Op deze zitting heeft de rechtbank ook de beroepen met zaaknummers SGR 23/1172 en SGR 23/5275 behandeld. Aan de zitting hebben in het beroep van eiseres deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Artikel 35, vierde lid, van de Participatiewet [1] maakt het mogelijk om categoriaal bijzondere bijstand toe te kennen aan een alleenstaande of gezin in de vorm van een eenmalige energietoeslag.
2.1.
Eiseres heeft op 5 juli 2022 voor het jaar 2022 energietoeslag aangevraagd. Met het primaire besluit heeft het college deze aanvraag afgewezen omdat eiseres student is en zij studiefinanciering ontvangt of daar mogelijk recht op heeft. Zij behoort daarom volgens het college niet tot de doelgroep van de energietoeslag.
2.2.
Het college heeft de afwijzing van de aanvraag in het bestreden besluit gehandhaafd. Eiseres is jonger dan 27 jaar, studerend en zij ontvangt studiefinanciering. Op grond van artikel 4, eerste en vierde lid van de Beleidsregel energietoeslag Den Haag 2022 (de Beleidsregel) voldoet zij daarom niet aan de voorwaarden om voor energietoeslag in aanmerking te komen. Volgens het college is individuele bijzondere bijstand een redelijk alternatief.
Wat vinden eiseres en het college in beroep?
3.
3.1.
Eiseres stelt zich kort gezegd op het standpunt dat zij, op de uitsluiting van studenten na, aan alle voorwaarden voldoet om voor energietoeslag in aanmerking te komen. Voor de uitsluiting van studenten bestaat geen objectieve en redelijke rechtvaardiging. Het college heeft niet deugdelijk cijfermatig onderbouwd dat een grote groep studenten in aanmerking zou kunnen komen voor de energietoeslag als zij niet worden uitgesloten. Ook ontbreekt een deugdelijke cijfermatige onderbouwing van de stelling dat studenten zouden worden overgecompenseerd. Als overcompensatie zich voordoet, had het college aanvullende eisen kunnen stellen, zoals het overleggen van een energiecontract op naam. De door het college genoemde individuele bijzondere bijstand is geen redelijk alternatief. Niet is gebleken dat bij aanvragen van studenten om individuele bijzondere bijstand wordt afgeweken van de voorwaarden die normaliter gelden om daarvoor in aanmerking te komen. Ook is onduidelijk het te verstrekken bedrag gelijk zal zijn aan het bedrag van de energietoeslag. Tot slot heeft het college geen deugdelijk verslag van de hoorzitting opgesteld.
3.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat het uitsluiten van personen die op grond van de Wet studiefinanciering 2000 studiefinanciering ontvangen (hierna: studenten) gerechtvaardigd is. Volgens het college is vanwege het verschil in woonsituatie tussen studenten en overige minima allereerst geen sprake van gelijke groepen. Daarnaast is er volgens het college een objectieve en redelijke rechtvaardiging om studenten verschillend te behandelen. Het college heeft beoogd om tegen aanvaardbare administratieve inspanningen en kosten een zo groot mogelijke groep mensen met een laag inkomen van dienst te zijn, maar tegelijkertijd het nadeel van die grofmazige benadering, te weten het reële risico van grootschalige overcompensatie binnen een specifieke en afgebakende groep van belanghebbenden (de studentenpopulatie) zoveel mogelijk te voorkomen door een uitzondering te maken voor studenten en studentenhuishoudens. Volgens het college zijn studenten in de regel kleiner behuisd dan overige minima, als gevolg waarvan zij in mindere mate worden geconfronteerd met gestegen energielasten. Het toekennen van energietoeslag aan studenten zou daardoor leiden tot een forse overcompensatie. Daarbij komt dat aanvullende uitvoeringsinspanningen nodig zijn om het inkomen van studenten vast te stellen. Het college acht de individuele bijzondere bijstand een redelijk alternatief voor de energietoeslag.
Wat is het beoordelingskader?
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat oordeelt de rechtbank?
5. Niet in geschil is dat het college in het bestreden besluit heeft besloten overeenkomstig de Beleidsregel. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of het beleid dat het college voert door studenten categoriaal uit te sluiten voor de eenmalige categoriale energietoeslag in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod.
6. Het toekennen van energietoeslag is een bevoegdheid van het college. Uit de memorie van toelichting bij artikel 35, vierde en vijfde lid, van de Pw volgt dat het college bij de uitoefening van deze bevoegdheid beleidsvrijheid heeft om te bepalen welke doelgroepen in aanmerking komen voor een eenmalige energietoeslag. [2] Wel moet het college daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de grondrechten in acht nemen, zoals het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod. Vooropgesteld moet worden dat het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM en van artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM niet meebrengt dat elke ongelijke behandeling is verboden, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling ontbreekt. In dat kader zal de rechtbank eerst beoordelen of er sprake is van gelijke gevallen. Indien dat het geval is, beoordeelt de rechtbank vervolgens of met het gemaakte onderscheid een legitiem doel wordt nagestreefd, of dat onderscheid passend is om het doel te bereiken en tot slot of het gemaakte onderscheid proportioneel is.
Is sprake van vergelijkbare gevallen?
6.1.
Hoewel de situatie van veel studenten anders kan zijn dan die van de meeste huishoudens die onder het minimabeleid vallen, zijn er ook studenten die zich in dezelfde situatie bevinden voor wat betreft woonsituatie, inkomen en energiekosten als niet-studenten die wel in aanmerking komen voor de energietoeslag. De rechtbank is dan ook van oordeel dat studenten en andere minima zich voor wat betreft de aanspraak op energietoeslag in een vergelijkbare situatie bevinden, en dat er sprake is van ongelijke behandeling van studenten door hen daarvan uit te sluiten. [3]
Is sprake van een legitiem doel?
6.2.
Uit de door het college gegeven toelichting blijkt dat het college de middelen die de regering voor de compensatie van gestegen energiekosten ter beschikking had gesteld, doelmatig heeft willen besteden. Het college heeft zich zoveel mogelijk willen beperken tot het compenseren van inwoners die daadwerkelijk worden getroffen door de verhoging van de energiekosten om zo overcompensatie te voorkomen. Dat is een legitiem doel.
Is het gemaakte onderscheid doelmatig?
6.3.
De rechtbank kan het college ten aanzien van de doelmatigheid van de uitsluiting van studenten ten dele volgen. Uit de door het college gegeven onderbouwing volgt dat de kans op overcompensatie bij studenten als groep in het algemeen een stuk groter is dan bij overige minima. Echter, het streven naar het beperken van overcompensatie gaat ten koste van het deel van de groep studenten die zich qua woonsituatie en financiën in een gelijke situatie bevinden met de groep minima die niet wordt uitgesloten van de energietoeslag. Om die reden is het uitsluiten van studenten maar ten dele een geschikt middel om de door het college gestelde doelen te bereiken.
Is het gemaakte onderscheid proportioneel?
6.4.
De rechtbank is van oordeel dat het uitsluiten van studenten van de energietoeslag niet voldoet aan het vereiste van proportionaliteit. Het college heeft becijferd en ter zitting nader toegelicht dat van de uitwonende studenten 27% in een meerkamerwoning woont, 31% in een eenkamerwoning woont en 42% in een kamer met gedeelde voorzieningen woont. Van de 27% van de uitwonende studenten die in een meerkamerwoning woont, heeft 52% (14% van alle uitwonende studenten) een woning met een woonoppervlak van minder dan 60 m². 48% van die 27% heeft een woning met een woonoppervlak van meer dan 60 m². Volgens het college heeft alleen dat laatste deel (dus 13% van alle uitwonende studenten) een woning met een woonoppervlak dat verglijkbaar is met het kleinste woonoppervlak van de overige minima. De rechtbank volgt het college hierin niet. Uit de cijfers van het college volgt namelijk dat 28% van de minima een woning heeft met een woonoppervlak van minder dan 70 m² (het gemiddelde woonoppervlak van minima). Hieronder vallen ook woningen met een woonoppervlak van minder dan 60 m² en de minima die in dergelijke woningen wonen, komen wel voor energietoeslag in aanmerking. De rechtbank is dan ook van oordeel dat in ieder geval de groep uitwonende studenten die een meerkamerwoning bewoont in vergelijkbare woonomstandigheden verkeert met een substantieel deel van de andere minima, terwijl zij wél worden uitgesloten van de energietoeslag. Door studenten als groep uit te sluiten, wordt een groot deel van de groep studenten aldus niet gecompenseerd, terwijl ook die groep wordt geconfronteerd met gestegen energiekosten. De rechtbank benadrukt hierbij dat hetgeen zij hiervoor heeft overwogen niet betekent dat zij van oordeel is dat de overige 73% van de uitwonende studenten niet in vergelijkbare woonomstandigheden als andere minima kan verkeren. Zo heeft het college erkend dat andere minima in een eenkamerwoning wel voor energietoeslag in aanmerking komen.
Verder heeft het college niet onderbouwd dat het in plaats van algehele uitsluiting van studenten geen minder vergaande maatregelen had kunnen treffen om de uit te sluiten groep te verkleinen. Daarbij valt te denken aan bijvoorbeeld het vereisen van een energiecontract op naam, het verstrekken van één energietoeslag per woning of het differentiëren in het bedrag van de energietoeslag door de hoogte daarvan afhankelijk te stellen van de woonsituatie. Het college heeft op geen enkele wijze (cijfermatig) onderbouwd dat dergelijke alternatieven een te grote uitvoeringslast met zich brengen die groter is dan de uitvoeringslast van de individuele bijzondere bijstand. Het college heeft in dat kader onder meer gesteld dat het inkomen van studenten lastig is vast te stellen, nu dit vaak uit meerdere bronnen bestaat, waaronder bijdragen van ouders die niet via de systemen zijn te achterhalen. Dit speelt echter niet alleen bij studenten, nu ook andere aanvragers om energietoeslag dienen aan te tonen dat hun inkomen minder dan 130% van de toepasselijke bijstandsnorm is. Ook bij hen kan sprake zijn van bijschrijvingen van derden die voor het vaststellen van het inkomen van belang zijn. Niet duidelijk is geworden waarom het college voor de beoordeling van aanvragen om energietoeslag van niet-studenten wel een werkproces heeft kunnen inrichten, maar voor aanvragen van studenten niet. Een mogelijke stijging van de (uitvoerings)lasten doordat mogelijk meer aanvragen moeten worden beoordeeld, weegt aldus niet op tegen de belangen van een groep die enkel vanwege het feit dat zij student zijn, worden uitgesloten.
Tot slot is de rechtbank van oordeel dat de individuele bijzondere bijstand geen redelijk alternatief voor algehele uitsluiting van studenten is. Dat het college de vereisten om in aanmerking te komen voor individuele bijzondere bijstand voor gestegen energiekosten zoveel mogelijk heeft gelijkgesteld aan de vereisten van de energietoeslag, laat onverlet dat de vereisten voor individuele bijzondere bijstand hoger liggen. Zo dient de aanvrager aan te tonen dat sprake is van gestegen energiekosten, wat in het kader van de energietoeslag nadrukkelijk niet hoeft. Ook is het resultaat anders, nu een aanvrager geen forfaitair bedrag ontvangt maar het verschil tussen het oude en het nieuwe voorschotbedrag, waarbij in geval van een naheffing geldt dat daarvoor geen aanvullende bijzondere bijstand kan worden verkregen maar aanspraak moet worden gemaakt op een ander fonds. De individuele bijzondere bijstand biedt aldus geen compensatie die vergelijkbaar is met de energietoeslag.
Conclusie over het gemaakte onderscheid
6.5.
Omdat het onderscheid zoals dat nu wordt gemaakt maar ten dele voldoet aan de eis van doelmatigheid en niet proportioneel is, is artikel 4, vierde lid, onder c, van de Beleidsregel in strijd met het discriminatieverbod en het gelijkheidsbeginsel. Deze bepaling is daarmee onverbindend. Het college kan deze bepaling dan ook niet aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag leggen. Het bestreden besluit berust daarmee op een ondeugdelijke grondslag.
Is sprake van een onvolledig verslag van de hoorzitting?
7. Eiseres heeft aangevoerd dat het verslag van de hoorzitting onvolledig is omdat haar verzoek om aanhouding van de beslissing op bezwaar totdat meer rechtspraak voorhanden is daarin ontbreekt. Deze beroepsgrond slaagt. In artikel 7:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat van het horen een verslag wordt gemaakt. Een nadere precisering van wat een verslag moet inhouden ontbreekt. Het verslag is als volgt in het bestreden besluit opgenomen: “U bent telefonisch gehoord in een hoorzitting op 6 februari 2023 door de heer [naam medewerker] van SZW Den Haag. Samengevat is gesproken over de lijn van de gemeente Den Haag inzake studenten, recente en nog te verwachten jurisprudentie en het vervolg van de procedure.” Hoewel niet kan niet worden geëist dat het verslag een woordelijke weergave inhoudt van al wat tijdens de hoorzitting is gezegd, is het verslag zoals dit in het bestreden besluit is opgenomen naar het oordeel van de rechtbank te summier. Hieruit blijkt immers op geen enkele wijze wat namens eiseres op de hoorzitting naar voren is gebracht en is betoogd en wat de eventuele reactie van het college hierop is geweest. Het verslag voldoet daarmee niet aan de daaraan in redelijkheid te stellen eisen.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit op een ondeugdelijke grondslag berust. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Ook heeft het college artikel 7:7 van Pro de Awb geschonden. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Ook zal de rechtbank niet zelf een beslissing over de aanvraag om energietoeslag nemen. Dit omdat de rechtbank daarvoor over onvoldoende informatie beschikt. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus).
8.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De reiskosten van de gemachtigde voor het bijwonen van de zitting komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van het Bpb alleen de reiskosten van een partij of belanghebbende voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 13 februari 2023;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Bannink, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet [4]
Artikel 35
(…)
4. In afwijking van het eerste lid kan tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.
(…)
Beleidsregel energietoeslag Den Haag 2022
Artikel 1
In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
(…)
- huishouden: de alleenstaande, alleenstaande ouder of gezin zoals bedoeld in artikel 4 van Pro de wet, inclusief kostendelende medebewoners;
(…)
Artikel 4
1. De energietoeslag wordt uitsluitend verstrekt aan huishoudens met een laag inkomen en wordt ambtshalve of op aanvraag als bijzondere bijstand verleend.
(…)
4. Tot een huishouden wordt niet gerekend de persoon die:
(…)
a.
b.
c. op de peildatum jonger is dan 27 jaar en aanspraak maakt op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000;
(…)
Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 14
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Protocol nr. 12 bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1
Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.