ECLI:NL:RBDHA:2024:20067

Uitspraak

Rechtbank den haag

Team handel - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/612630 / KG ZA 21-507

Vonnis in kort geding van 3 augustus 2021

in de zaak van

1.Mutsaersstichting te Venlo,

2.
Stichting Geestelijke Gezondheidszorg Oost-Brabantte Boekel,

eiseressen,

advocaten: mrs. S. van der Heul, R. Tak en L. Bras te Arnhem,

tegen:

1.
Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Limburg-Noordte Venray,

2.
Gemeente Beeselte Reuver,

3.
Gemeente Gennepte Bergen,

4.
Gemeente Bergente Bergen,

5.
Gemeente Horst aan de Maaste Horst,

6.
Gemeente Peel en Maaste Panningen,

7.
Gemeente Venlote Venlo,

8.
Gemeente Venrayte Venray,

gedaagden,

advocaat: mr. J.D.E. van den Heuvel te Venlo.

Eiseressen worden hierna gezamenlijk aangeduid als ‘de Stichtingen’ en ieder voor zich als de Mutsaersstichting en GGZ Oost-Brabant. Gedaagde sub 1 wordt hierna aangeduid als ‘MGR’ en gedaagden sub 2 tot en met 8 als ‘de Gemeenten’.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties;

- de door MGR en de Gemeenten overgelegde conclusie van antwoord met producties;

- de akte houdende wijziging van eis en reactie op conclusie van antwoord met producties;

- de op 5 juli 2021 gehouden mondelinge behandeling.

1.2.

Ter zitting is de zaak pro forma aangehouden teneinde partijen de gelegenheid te geven om (met elkaar en – gezien de aard van de procedure – eventueel met de overige potentiële deelnemers aan de aanbesteding) te overleggen en te pogen het geschil in onderling overleg te beëindigen. Bij brieven van 12 juli 2021 respectievelijk 13 juli 2021 hebben partijen de voorzieningenrechter gevraagd vonnis te wijzen. Vonnis is vervolgens bepaald op heden.

2.De feiten

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

2.1.

De Stichtingen zijn zorgaanbieders gespecialiseerd in het bieden van specialistische GGZ. Zij bieden vanuit verschillende locaties in Noord- en Midden-Limburg geïndiceerde jeugdhulpverlening en geestelijke gezondheidszorg aan kinderen, jongeren en volwassenen.

2.2.

De Gemeenten werken samen op het gebied van inkoop van – onder andere – jeugdhulp. De inkoop van deze diensten is door de Gemeenten centraal belegd bij MGR. Voor de inkoop van jeugdhulp worden momenteel diverse aanbestedingen georganiseerd, in de volgende segmenten:

segment 1: Opname vervangende behandeling en behandeling met verblijf;

segment 2: Wonen (onderverdeeld in onder andere pleegzorg en gezinshuizen);

segment 3: Dagbesteding – Dagbehandeling;

segment 4: Ambulant.

Segment 4 bestaat ook weer uit vier onderdelen, die apart worden aanbesteed, waaronder het onderdeel GGZ Jeugd (met zowel een regionaal als een lokaal perceel). Dit kort geding heeft betrekking op de beide aanbestedingen in het onderdeel GGZ Jeugd.

2.3.

De Gemeenten hebben voor het onderdeel GGZ Jeugd twee aanbestedingen in de markt gezet:

Aanbesteding Ambulant GGZ Lokaal Noord-Limburg;

Aanbesteding GGZ Jeugd Noord-Limburg.

Aan de onder a genoemde aanbesteding nemen gedaagden sub 2 tot en met 6 en 8 deel (gemeente Venlo neemt geen deel). Aan de onder b genoemde aanbesteding nemen gedaagden sub 2 tot en met 8 deel. Beide aanbestedingen zijn inhoudelijk nagenoeg identiek. Al hetgeen hierna staat vermeld, heeft betrekking op beide aanbestedingen, tenzij anders wordt aangegeven.

2.4.

In de hiervoor onder a genoemde aanbesteding zijn de Gemeenten voornemens om met ingang van 1 januari 2022 een raamovereenkomst te sluiten met inschrijvers die voldoen aan de gestelde eisen en voorwaarden. In de hiervoor onder b genoemde aanbesteding zijn de Gemeenten voornemens met ingang van 1 januari 2022 een raamovereenkomst te sluiten met tien inschrijvers die kwalitatief als beste worden beoordeeld. De looptijd van de overeenkomsten is vier jaar, met een optionele verlenging van maximaal twee keer drie jaar.

2.5.

De Gemeenten (althans MGR) hebben (heeft) in aanloop naar de aanbestedingsprocedure vier werksessies voor de GGZ-aanbieders georganiseerd, op 30 juli 2020, 13 augustus 2020, 24 augustus 2020 en 8 oktober 2020. De Stichtingen zijn bij al deze werksessies aanwezig geweest. Vervolgens hebben de Gemeenten op 18 november 2020 de voorgenomen productbeschrijving van Ambulante hulp GGZ gepubliceerd. Hierop heeft de Mutsaersstichting bij brieven van 26 november 2020 en 3 december 2020 gereageerd.

2.6.

Door Bureau HHM (hierna: HHM) is een kostprijsonderzoek uitgevoerd ten behoeve van de aanbestedingen in de jeugdhulp die momenteel worden georganiseerd. Naar aanleiding hiervan is een notitie gedateerd 29 januari 2021 opgesteld. Hierbij zijn jeugdhulpaanbieders in de gelegenheid gesteld vooraf reacties in te dienen, die bij de opstelling van de notitie zijn betrokken.

2.7.

De aanbestedingsleidraden zijn op 1 maart 2021, respectievelijk 2 maart 2021 gepubliceerd. Vervolgens zijn door potentiële inschrijvers nog vragen gesteld, die zijn beantwoord in twee afzonderlijke Nota’s van Inlichtingen.

2.8.

In de aanbestedingsleidraden staat, voor zover nu relevant, het volgende vermeld:

Een opdrachtnemer heeft een resultaatsverplichting om minimaal 5% van de totale opdracht waarde van de af te sluiten raamovereenkomst in te zetten ten behoeve van social return;

Opdrachtgever verplicht de opdrachtnemer (in het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemen en inkopen) door middel van rapportages aantoonbaar bij te dragen aan de doelstellingen zoals die geformuleerd zijn in de Green Deal Duurzame zorg 2.0;

In hoofdstuk 3, Opdrachtbeschrijving en scope, staat het volgende vermeld:

“3.1.1 Wat is het ontwikkelpotentieel/wat willen we bereiken?

Het aantal jeugdigen dat van jeugdhulp gebruik maakt is de afgelopen jaren sterk toegenomen en daarmee ook de kosten van jeugdhulp. Binnen dit segment zit het grootste volume van jeugdigen (8.251 cliënten) met een hulpvraag met totale uitgaven van bijna € 33.000.000. Wat ervaren we momenteel als problematiek:


Onvoldoende grip op de kosten doordat de kosten per jeugdhulptraject onvoorspelbaar zijn (gemiddelde kosten per cliënt stijgt al jaren).


Veel stapeling van ambulante hulp.


De praktijk leert dat er aan de voorkant vaak een onjuiste inschatting wordt gemaakt van de juiste vorm van jeugdhulp die ingezet moet worden, waardoor niet meteen de juiste hulp wordt ingezet.


Voor veel vormen van jeugd GGZ is er sprake van lange (schadelijke) wachtlijsten.


Aanbieders hebben de neiging om zware trajecten in te zetten. De omslag naar lichtere ondersteuning wordt te weinig gemaakt.


De intensiteit en complexiteit van de jeugdigen die gebruik maken van jeugd GGSZ neemt toe. De regio heeft onvoldoende instrumentarium om aanbieders te kunnen sturen, onder andere op kwaliteit.


Zelfstandigheid van gezinnen staat in veel begeleidingsvormen onvoldoende centraal.


De individuele begeleiding in het onderwijs neemt toe.


Op een aantal vormen van ondersteuning ontstaat de discussie of deze ondersteuning wel of geen jeugdhulp is.

Ontwikkelpotentieel

Om de hulp voor jeugdigen beter te organiseren, en de kosten binnen dit segment beter te reguleren hebben we een ontwikkelpotentieel geformuleerd voor dit segment. Met dit segment willen we het volgende bereiken:


Meer voorspelbaarheid van de kosten van de inzet van de jeugdhulp per product.


Het verkorten van de gemiddelde behandelduur.


Het stimuleren van de inzet van een lagere intensiteit van de hulp.


Voorkomen van stapeling van verschillende ambulante producten.


Hogere kwaliteitseisen en betere regie op casussen (doelen stellen en deze evalueren), om de kwaliteit van ambulante begeleiding te verbeteren.


De komende 3 jaar de schadelijke wachtlijsten halveren.


Versterken generalistische basis Jeugd GGZ. Innovatie stimuleren bij aanbieders om jeugdigen langer in de generalistische basis te houden.


Over 3 jaar is de verhouding cliënt aantallen generalistische basis GGZ en specialistische GGZ 60% 40%


Bij GGZ wordt er eerst naar een systeemoplossing gekeken.


In kaart brengen van de gemiddelde behandelduur bij hoog specialistische GGZ en hiermee in gesprek gaan.


Het verminderen van administratieve lasten voor zowel gemeenten als aanbieders.


Verhogen van de kwaliteit van jeugdhulpaanbieders door aanscherping kwaliteitseisen.


Aanbieders/hulpverleners werken toe naar onafhankelijke gezinnen, die zonder hulp verder kunnen (loslaten).


Opvoedproblemen normaliseren en ouders aanspreken op hun verantwoordelijkheid.


Medewerkers van de toegang (en andere verwijzers) indiceren kostenbewust.


De toestroom naar dyslexie verminderen.

3.1.2

Wat gaan we aanbesteden?

(…)

2. Ambulant GGZ Jeugd

Ambulante hulp GGZ is een vorm van gespecialiseerde ondersteuning voor jeugdigen met diverse psychische problematiek. Het kan gaan om psychische stoornissen, psychosociale en gedragsproblematiek. Door de hulp en ondersteuning ervaart de jeugdige (en zijn of haar een vermindering van de problemen en kan regie voeren op het eigen leven/gezin. Doel is om bij het ontbreken van de eigen regie deze weer te herstellen. Er wordt aangesloten op eigen mogelijkheden en behoeften waarbij de focus ligt op het (terug) vinden van eigen kracht (voor ouders en kinderen), het leren omgaan met klachten, met de kwetsbaarheden en ontwrichting die psychische klachten met zich meebrengen.

(…)

Afbakening

Afbakening met segment 1: Behandeling met verblijf en ambulante alternatieven

Zowel binnen segment 1 (behandeling met verblijf en ambulante alternatieven) als binnen segment 4 (ambulant) wordt ambulante hulp ingekocht. De trajecten/zorgvormen binnen segment 1 zijn altijd gericht op het voorkomen van verblijf. Dit zijn dus zware vormen van ambulante hulp. Deze specifieke behandelingen worden niet ingekocht binnen segment 4. Dit

betreft bijvoorbeeld MST, MDFT.

In het werkproces dat wordt opgesteld voor de toegang worden deze mogelijkheden nader uitgewerkt. Bij de inzet van jeugdhulp uit segment 1 is ook altijd de verbijzonderde toegang betrokken. De gemeentelijke toegang is hier altijd onderdeel van.

Een voorbeeld van hoe dit ingezet kan worden: In het gezin dat vanuit segment 4 begeleiding krijgt, kan het voorkomen dat bijvoorbeeld MST noodzakelijk is, dit wordt dan aangeboden vanuit segment 1. Gezamenlijk wordt gekeken of de begeleiding aanvullend ingezet moet worden of dat dit gestopt wordt.

Andersom kan het voorkomen dat er begeleiding noodzakelijk wordt geacht in een gezin dat ondersteund wordt vanuit segment 1. Dan wordt een gecontracteerde aanbieder ingeschakeld uit segment 4 ingezet. Dit kan dezelfde aanbieder zijn, maar kan ook door een andere aanbieder uitgevoerd worden.

(…)”

In paragraaf 3.2.4 staat omschreven dat in de GGZ van oudsher een indeling tussen

Basis-GGZ en Specialistische GGZ bestaat en dat de Gemeenten hierin een verandering willen realiseren. Dit wordt als volgt toegelicht:

“Wij willen de mogelijkheid bieden om in trajecten de hulp in te zetten die nodig is. Wanneer in een traject met Basis-GGZ bijvoorbeeld kortdurend Specialistische GGZ-hulp nodig is, bieden wij de flexibiliteit aan de aanbieder dit in te zetten, zonder dat een nieuwe beschikking nodig is. Ditzelfde is mogelijk als in een traject met voornamelijk Specialistische GGZ afgeschaald kan worden. Wel wordt een trajectindeling gehanteerd met een indeling in Licht, Midden en Zwaar. De toegang en aanbieder bepalen in overleg met de jeugdige vooraf welke intensiteit passend zou zijn, en daarbij is er dus de mogelijkheid om binnen het traject minder of meer specialisme in te zetten. Voor de indeling Licht, Midden en Zwaar geldt dat dit zowel in het aantal uren onderscheidend is als in het specialisme dat wordt ingezet. Diagnostiek is onderdeel binnen de verschillende intensiteiten.”

In de in paragraaf 3.2.4 opgenomen tabel staat de volgende verdeling:

In paragraaf 3.2.5 staat vermeld wat moet worden geleverd voor dit product, namelijk:

“Alle behandeling die nodig is voor de jeugdige evenals het betrekken van ouders/sociale netwerk bij de behandeling om de resultaten te bereiken.

Alle directe cliënt contacttijd, indirecte cliënt gebonden tijd en niet -cliënt gebonden tijd die nodig is om het traject te doorlopen.

De behandeling is gericht op het jeugdige én het gezin (systemische aanpak). Van belang om de hulpverlening op het hele gezin te betrekken, niet alleen op het kind. Rekening houden met problematiek van ouders en hun draaglast.

Indien de hulpvraag van de jeugdige en/of het gezin het vraagt, wordt er samengewerkt met andere aanbieders.

De behandeling is altijd multidisciplinair ingebed, is gericht op herstel, verbetering,

gedragsverandering teweegbrengen, het versterken van de opvoedvaardigheden van het systeem en netwerk en leren omgaan met gedrag van het kind of acceptatie van het probleem bij het kind en organiseren van terugvalpreventie.

Oog hebben voor normaliseren en aandacht hebben voor het gegeven dat ‘problemen’ bij het leven horen. Ouders en kind bewust maken dat deze ‘obstakels’ in het opgroeien en opvoeden van jeugdigen voorkomen.

De behandeling duurt een afgebakende periode, met een start en eindpunt. Hierbij is van belang om waar mogelijk tijdig af te schalen naar ondersteuning/behandeling vanuit de lokale jeugdhulpprofessional bij de huisarts (o.a. POH GGZ jeugd/SOJ) of het lokaal team/toegang/sociale basis of lichtere vormen van jeugdhulp.’’

Paragraaf 3.4 heeft betrekking op de bekostiging, tarieven en reële prijs. Hierin staat, onder verwijzing naar het kostprijsonderzoek van HHM het volgende vermeld:

“(…)

De bekostiging vindt plaats op basis van een tarief per traject. Een traject is gebaseerd op een gemiddelde looptijd en een gemiddelde inzet van aantal uren.

De tarieven voor GGZ zijn:

In het geval er meer behoefte aan differentiatie blijkt te zijn, behouden de gemeenten zich het recht voor om aanvullende trajecten te formuleren ofwel wijzigingen in de huidige trajecten toe te passen.

De bekostiging van ambulant GGZ bestaat voornamelijk uit trajecten.

Inuitzonderingssituatieszijn er twee mogelijkheden voor een P*Q-financiering. Dit kan alleen worden ingezet door de gemeentelijke toegang of (voor externe verwijzers zoals Gecertificeerde Instellingen, huisartsen, jeugdartsen, enz.) in nadrukkelijke afstemming met de gemeentelijke toegang.


Maatwerk: Wanneer de hulpvraag zulke intensieve zorg vraagt dat de toegang, op basis van redelijke overwegingen, beslist dat de zorg niet binnen de reguliere trajecten kan worden geleverd.


Meerwerk: Wanneer tijdens een traject er zich dergelijke nieuwe feiten en omstandigheden voordoen, waardoor de toegang, op basis van redelijke overwegingen, inschat dat substantieel meer hulp nodig is, kan Meerwerk worden ingezet, naast het bestaande traject licht/midden/zwaar. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om van intensiteit te wisselen tijdens het traject. Daar is Meerwerk voor bedoeld.

(…)

1. De vastgestelde tarieven, zijnde een reële prijs (het tarief) is gebaseerd oponder anderede volgende kostprijselementen:

a)
Kosten van de beroepskracht.

b)
Redelijke overheadkosten, inclusief winst/risico.

c)
Kosten voor niet-productieve uren van de beroepskrachten als gevolg van verlof, ziekte, scholing en werkoverleg.

d)
Reis- en opleidingskosten.

e)
Indexatie van loon binnen een overeenkomst.

f)
Kosten als gevolg van gemeentelijke eisen, zoals rapportageverplichtingen en administratieve verplichtingen.

(…)”

2.9.

Bij brieven van 13 april 2021 (GGZ Oost-Brabant) en 15 april 2021 (Mutsaersstichting) hebben de Stichtingen bezwaren geuit over (kort weergegeven) de volgende punten:

er wordt geen inzage gegeven in de kostprijsberekening;

er is geen kostendekkend tarief vastgesteld;

er worden disproportionele eisen aan het product GGZ-Jeugd gesteld;

de Gemeenten trekken – in strijd met de Jeugdwet – een te grote regiefunctie naar zich toe.

Bij brieven van 21 mei 2021 hebben de Gemeenten op deze brieven gereageerd. In deze brieven staat vermeld dat op grond van nader advies van HHM een bijstelling van het tarief zal plaatsvinden, waarmee tegemoetgekomen wordt aan de specifieke eisen voor GGZ rond opleiding, deskundigheidsbevordering en rapportage. Daarnaast vindt bijstelling op het tarief plaats met betrekking tot de specifiek voor GGZ geldende CAO. De wijziging in de tarieven is neergelegd in een Addendum van 21 mei 2021 bij de onder 2.6 genoemde notitie van 29 januari 2021 van HHM. In dit addendum staat het volgende vermeld over de tarieven:

Tevens staat in het Addendum vermeld dat het tarief voor maatwerk voor een micro aanbieder € 90,36 en voor een reguliere aanbieder € 106,08 per uur bedraagt.

2.10.

In verband met deze procedure hebben de Gemeenten de uiterste datum waarop kan worden ingeschreven op de aanbestedingen opgeschort tot nadat in dit kort geding vonnis is gewezen.

3.Het geschil

3.1.

De Stichtingen vorderen na wijziging van eis – zakelijk weergegeven – MGR en de Gemeenten te gebieden:

de huidige aanbestedingen te staken en gestaakt te houden totdat is voldaan aan het vonnis;

de zorg in te kopen in overeenstemming met de Jeugdwet, in ieder geval met de artikelen 2.2 en 2.6 eerste lid, onderdeel e van de Jeugdwet, waarbij MGR en de Gemeenten worden gelast de regierol van de Gemeenten in overeenstemming te brengen met de bedoelingen van de wetgever, de autonomie van zorgverleners te respecteren en de privacy van jeugdigen te eerbiedigen;

nieuwe, proportionele en voldoende transparante producteisen vast te stellen;

deugdelijk kostprijsonderzoek dat in ieder geval is afgestemd op de GGZ te doen;

nieuwe tarieven vast te stellen die in overeenstemming zijn met artikel 2.12 van de Jeugdwet en de verordeningen van de individuele regiogemeenten;

een en ander met inachtneming van dit vonnis, althans een voorlopige voorziening te treffen die de voorzieningenrechter passend acht en recht doet aan de belangen van de Stichtingen, alles met veroordeling van MGR en de Gemeenten in de kosten van dit geding.

3.2.

Daartoe voeren de Stichtingen – samengevat – aan dat de aanbestedingen onrechtmatig zijn. De voorwaarden die door de Gemeenten worden gesteld zijn disproportioneel en in de aanbestedingen wordt geen reëel tarief geboden. Daarnaast is in de opzet van de aanbestedingen sprake van overschrijding van bevoegdheden door de Gemeenten; zij willen feitelijk op de stoel van de verwijzers gaan zitten, hetgeen in strijd is met de Jeugdwet. Daardoor kunnen de Stichtingen niet inschrijven en komt de continuïteit van de zorg voor jeugdigen in gevaar.

3.3.

MGR en de Gemeenten voeren verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

4.De beoordeling van het geschil

Ontvankelijkheid

4.1.

MGR en de Gemeenten stellen terecht dat de Gemeenten de aanbestedende dienst en opdrachtgever zijn en dat MGR slechts de aanbesteding voor de Gemeenten faciliteert en verzorgt. Dit blijkt uitdrukkelijk uit paragraaf 1.1 van de Leidraad. Gelet hierop kunnen de Stichtingen geen vordering jegens MGR geldend maken en zijn zij niet-ontvankelijk voor zover hun vorderingen gericht zijn tegen MGR.

Inhoudelijk

4.2.

Het geschil betreft de opzet van de twee aanbestedingen van segment 4, ambulant, onderdeel GGZ Jeugd (verder: de aanbesteding). Ambulante GGZ hulp is een vorm van gespecialiseerde ondersteuning voor jeugdigen met diverse psychische problematiek. De behandeling is gericht op herstel, genezing, ontwikkeling, stabiliseren of hanteerbaar maken van het probleem of de aandoening. De hulp kan zowel thuis als op locatie van de zorgaanbieder plaatsvinden, maar betreft nadrukkelijk niet opname of opname vervangende behandeling. Daarvoor is door de Gemeenten een aanbesteding in segment 1 in voorbereiding. De Gemeenten hebben ervoor gekozen om bij de aanbesteding van de ambulante Jeugd GGZ te werken met drie verschillende trajecten: licht, midden en zwaar. Aanbieders kunnen binnen die trajecten opschalen van basis GGZ naar specialistische GGZ en vice versa. Aan de poort wordt bepaald welk traject passend is. Elk traject heeft zijn eigen duur. GGZ licht duurt gemiddeld drie tot negen maanden, midden zes tot negen maanden en zwaar negen tot twaalf maanden. De maximale duur van alle trajecten is in beginsel 12 maanden. Bij het eerste traject ligt de nadruk op basis GGZ en bij het laatste traject ligt de nadruk op de inzet van specialistische GGZ. De Gemeenten vergoeden per traject een vast bedrag, ongeacht de vraag of het traject qua tijd volledig wordt benut. Er is dus geen sprake van een betaling op urenbasis voor daadwerkelijk geleverde zorguren. Indien na afloop van een traject volgens de GGZ-behandelaar een verlenging nodig is op basis van dezelfde zorgvraag, binnen een half jaar na afloop van het traject, dient door dezelfde zorgverlener opnieuw zorg te worden geleverd, zonder dat daar een nieuwe vergoeding tegenover staat. Ingeval er meer tijd verstreken is dan een half jaar of er een andere zorgvraag is dan waarvan eerder sprake was, dient een nieuwe trajectaanvraag te worden gedaan bij de Gemeenten met navenante betaling.

4.3.

In de periode van 30 juli 2020 tot en met 8 oktober 2020 zijn er vier sessies met zorgaanbieders door de Gemeenten georganiseerd ter voorbereiding van de aanbesteding. Daarbij is volgens de Gemeenten geconstateerd dat er tot dan toe vanuit de gemeentelijke toegang weinig regie is gevoerd en er in Noord-Limburg een relatief groot aantal jeugdigen in een specialistisch GGZ-traject zit ten opzichte van de aantallen in de basis GGZ. De Gemeenten hebben te kennen gegeven te streven naar een omslag naar meer basis GGZ en minder specialistische GGZ. Daartoe wordt door de Gemeenten van belang geacht dat zij hun regierol versterken en afspraken maken met de betrokken professionals over de invulling van de verwijzingsmogelijkheid en de voorwaarden die hieraan kunnen worden gesteld.

4.4.

Niet in geschil is dat de aanbestedende diensten, in dit geval de Gemeenten, op basis van de Jeugdwet gehouden zijn om een uitvraag te doen op basis van reële tarieven die transparant zijn opgebouwd en waarbij rekening is gehouden met regionale omstandigheden. Er kan slechts aanleiding bestaan te gebieden de aanbesteding te staken, indien blijkt dat sprake is van disproportionele eisen, die door de Gemeenten in redelijkheid niet kunnen worden gesteld, of irreële tarieven. Daarbij heeft te gelden dat de Gemeenten beleidsvrijheid toekomt, binnen de in de jurisprudentie gestelde kaders (vgl. Hof Den Haag 7 juli 2020, ECLI:GHDHA:2020:1120). De Gemeenten stellen zich op het standpunt dat zij voldoen aan voormelde aanbestedingseisen. De Stichtingen betwisten dat en achten de opzet van de aanbesteding op meerdere gronden onrechtmatig.

4.5.

Vaststaat dat met de nieuwe Jeugdwet de Gemeenten bestuurlijk en financieel verantwoordelijk zijn geworden voor de (toegang tot) jeugdhulp. Daarmee is beoogd de jeugdhulp efficiënter en effectiever te maken. Dat brengt met zich dat aan de Gemeenten is opgedragen met de hen ter beschikking gestelde middelen de juiste hulp te bieden aan jeugdigen en hun ouders en zorg te dragen voor een toereikend jeugdhulpaanbod. De wettelijke stelselwijziging noopte tot een evaluatie van de bestaande situatie in de jeugdhulp, zoals de Gemeenten terecht naar voren hebben gebracht. De Gemeenten zijn nu immers verantwoordelijk voor de juiste hulp op het juiste moment, en moeten gelijktijdig koersen op kostenbeheersing en vermindering van regeldruk. Volgens de Gemeenten is daarom een integrale aanpak wezenlijk en staat die aanpak in de aanbesteding centraal.

Afbakening perceel 1 en 4

4.6.

Allereerst dient de vraag te worden beantwoord of voldoende helder is wat de afbakening van de aanbesteding is. De voorzieningenrechter passeert de stelling van de Stichtingen dat de aanbesteding prematuur is, omdat segment 1 nog niet is aanbesteed en daarom onvoldoende duidelijk is hoe de verhouding tussen segment 1 en segment 4 is. Naar voorlopig oordeel hebben de Gemeenten in de aanbestedingstukken voldoende duidelijk omschreven welke zorg onder segment 4 valt. Het betreft blijkens de stukken de GGZ-zorg waarbij geen opnamedreiging aan de orde is en die ambulant kan worden verleend. Dat is duidelijk anders dan segment 1 dat ziet op ‘opname vervangende behandeling en behandeling met verblijf’ (zie ook paragraaf 3.1.2 van de Leidraad). Daaraan doet niet af dat beide segmenten ambulante zorg bevatten, nu duidelijk is dat segment 1 zal gaan zien op zwaardere zorg dan die van segment 4.

4.7.

Ook de indeling in drie zorgzwaarte trajecten met een bepaalde duur is niet onbegrijpelijk, noch disproportioneel. Daartoe is van belang dat onweersproken is gebleven dat de duur van de trajecten is gebaseerd op een door de Gemeenten uitgevoerd onderzoek naar historische objectieve data waaruit de gemiddelde duur en omvang van de drie trajecten is afgeleid. Terecht hebben de Gemeenten in dat kader naar voren gebracht dat het aan hen is de uitvraag te bepalen. Daaraan doet niet af dat de thans gehanteerde indeling een breuk is met de werkwijze in het verleden. Evenmin is de opzet van de aanbesteding onaanvaardbaar nu er in de aanbesteding - anders dan voorheen - geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen hoog specialistische en specialistische GGZ. Daarbij weegt mee dat de Gemeenten duidelijk gemaakt hebben dat perceel 4 met name ziet op de relatief wat minder zware zorg. Dat maakt het niet onaanvaardbaar dat in dit perceel niet gekozen is voor separate financiering van hoog specialistische GGZ. Dat klemt te meer daar in de trajecttarieven een differentiatie is opgenomen naar zorgzwaarte, waarbij ervan is uitgegaan dat ook hoog specialistisch zorg zo nodig binnen een traject kan worden verleend. Voor zover de Stichtingen menen dat het tarief daarvoor volstrekt onvoldoende is, nu geen separaat tarief voor hoog specialistische zorg is vastgesteld, gaat de voorzieningenrechter daaraan voorbij. Blijkens de berekeningen van de Gemeenten is zowel in het gemiddeld traject als in het zwaarste traject rekening gehouden met ureninzet van kinder- en jeugdpsychiaters en klinisch psychologen. Daarmee is in beginsel voldoende rekening gehouden met mogelijke (gedeeltelijke) inzet van hoog gekwalificeerde zorgverleners. Ook het betoog van de Stichtingen dat zij, als hoog specialistische GGZ zorgverleners, door de opzet van de aanbesteding benadeeld worden, omdat zij bij inschrijving feitelijk zullen worden geconfronteerd met veel jeugdigen die uitsluitend behoefte hebben aan een lichtere vorm van GGZ, terwijl zij juist gespecialiseerd zijn in hoog-specialistische zorg, kan hen niet baten. Het is immers aan de Gemeenten de uitvraag te bepalen en aan de Stichtingen te beslissen of zij al dan niet op deze aanbesteding willen inschrijven.

De rol van de Gemeenten

4.8.

Partijen strijden verder vooral over de rol die de Gemeenten zich bij de organisatie van de Jeugd GGZ-zorg blijkens de aanbestedingsstukken hebben toebedeeld. De Gemeenten hebben in dat kader ter zitting, anders dan in hun antwoord staat vermeld, bevestigd dat zij de
eindverantwoordelijkheid willen hebben ter zake van de daadwerkelijke toegang naar iedere vorm van jeugdhulp, ook als er sprake is van een verwijzing naar GGZ-hulp door een medicus. Dat is volgens de Stichtingen echter in strijd met artikel 2.6, lid 1 onder e van de Jeugdwet waarin staat dat jeugdhulp na verwijzing van de huisarts, medisch specialist of jeugdarts (direct) toegankelijk is. Volgens de Gemeenten is het niet de bedoeling te tornen aan de toegang tot GGZ-hulp na een verwijzing, maar dient wel in samenspraak met de gemeente te worden bepaald welke ‘intensiteit’ van zorg passend is. Dat staat met zoveel woorden onder 3.2.4 van de aanbestedingsleidraad vermeld. Volgens de Gemeenten is het van belang dat eerst de totale situatie van de jeugdige in kaart wordt gebracht, waarna vanuit een multidisciplinaire toegangspoort wordt beslist over het inzetten van de meest passende hulp. Om de regierol te kunnen waarborgen zijn de Gemeenten voornemens de ‘gemeentelijke toegang’ als centraal loket binnen de jeugdhulp te hanteren. Die toegang ziet dan naar de rechtbank begrijpt na medische verwijzing (door bijvoorbeeld de huisarts) niet alleen op het accorderen van het nodige budget voor de gevraagde hulpverlening, maar ook op de beoordeling van de vraag of de aangevraagde hulpzwaarte geëigend en noodzakelijk is of dat kan worden volstaan met een minder zware vorm van hulp. Bij een verwijzing van de huisarts naar de Jeugd GGZ zal dat - naar de rechtbank begrijpt - in de visie van de Gemeenten bijvoorbeeld betekenen dat de gemeentelijke toegang het laatste woord heeft als het gaat om de keuze voor de traject
zwaarte. Aan de verwijzing naar de GGZ op zich zal niet worden getornd. De Stichtingen bestrijden met klem dat de Gemeenten een dergelijke beslissende rol mogen spelen. In hun visie gaan de Gemeenten daarmee op de stoel van de professionele medische verwijzers zitten en is een inmenging op dossierniveau onaanvaardbaar en in strijd met privacyregels en het medisch beroepsgeheim.

4.9.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat een integrale aanpak van de jeugdhulp als door de Gemeenten bepleit in beginsel in lijn lijkt te zijn met de bedoeling van de Jeugdwet. Niet voor niets is de jeugdhulp bij de Jeugdwet overgeheveld naar gemeenten. Het college van B&W is juridisch gezien ook de bevoegde instantie die het uiteindelijke besluit over de in te zetten voorziening neemt. Nu het hier de implementatie van een vergaande stelselwijziging betreft, is het voor de inschrijvers op de aanbesteding essentieel dat duidelijk is wat er van hen in deze aanbesteding feitelijk gevraagd wordt. Dat is noodzakelijk om te kunnen beoordelen of een zorgaanbieder wil inschrijven. In dat kader is opmerkelijk dat ter zitting is gebleken dat over de daadwerkelijke uitwerking van de met de aanbesteding beoogde werkwijze in de praktijk nog veel onduidelijkheid blijkt te bestaan. Zo is pas ter zitting duidelijk geworden dat een door de Gemeenten toegekend zorgtraject steeds volledig zal worden betaald, ook als het eerder eindigt, en dat de Gemeenten de eindbeslissing willen hebben over het al dan niet toekennen van een bepaalde trajectzwaarte, ook in geval er een medische verwijzing aan ten grondslag ligt. Dat dergelijke zwaarwegende punten niet voorafgaand aan deze procedure al helder waren, maakt duidelijk dat er nog meer overleg over de opzet van de aanbesteding tussen partijen nodig was, zoals ter zitting ook is medegedeeld. Dienovereenkomstig zijn partijen weer in overleg getreden, maar dat heeft kennelijk niet tot overeenstemming geleid. Dat brengt met zich dat de voorzieningenrechter nu gehouden is een oordeel te geven op hoofdlijnen, uitgaande van de voorliggende informatie.

4.10.

Niet in geschil is dat een toeleiding naar jeugdhulp door de Gemeenten zelf kan worden gedaan indien een cliënt zich tot hen wendt (de gemeentelijke route). Wel bestaat discussie over de rol van de Gemeenten indien er een medisch verwijzer in het spel is. De rol die de Gemeenten in dat laatste geval willen spelen brengt naar voorlopig oordeel niet met zich, dat een concrete verwijzing naar een bepaalde zorgverlener, zoals in dit geval bijvoorbeeld een verwijzing van de huisarts naar de Mutsaersstichting, standaard door de gemeentelijke toegang nog inhoudelijk moet worden getoetst op juistheid en/of zonder meer kan worden gewijzigd. Of de verwijzing juist is en welke zorgzwaarte in het concrete geval passend is, dient naar voorlopig oordeel
primairin samenspraak tussen de verwijzer en de beoogde zorgverlener naar wie wordt verwezen te worden beoordeeld. In die zin ligt de verantwoordelijkheid voor de verwijzing bij de medici. Wel kan van de verwijzers en de beoogde behandelaars worden gevergd dat zij in het kader van ‘toegang’ tot de zorg bij een voorgenomen verwijzing/behandeling contact opnemen met de gemeentelijke toegang en het beoogde traject gemotiveerd kenbaar maken. Zo ontstaat er bij de Gemeenten tijdig zicht op de situatie van de jeugdige. Vervolgens dienen de Gemeenten een voorgenomen traject financieel te accorderen (door afgifte van een verleningsbeschikking) en zal van de behandelaars, naar de rechtbank begrijpt, vervolgens een plan van aanpak worden gevraagd, waarin doelen staan opgenomen. Dat plan van aanpak vormt dan de basis voor een periodieke evaluatie, in samenspraak met de gemeentelijke toegang. Voorshands gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat een goed gemotiveerde aanvraag voor bekostiging van een traject conform het verzoek door de Gemeenten zal worden gehonoreerd. Dat kan slechts anders zijn als er bij een verzoek om afgifte van een besluit voor de gevraagde voorziening aan de zijde van de Gemeenten sprake is van gerede twijfel over de juistheid van een verwijzing dan wel het beoogde zorgzwaarte traject. In dat geval ligt het blijkens de wetsgeschiedenis en de ter zake relevante bestuursrechtelijke jurisprudentie op de weg van de Gemeenten een (interne of externe) medisch deskundige in te schakelen om die twijfels onafhankelijk te laten toetsen. Een dergelijke situatie zal, naar de voorzieningenrechter aanneemt, leiden tot collegiaal overleg tussen de betreffende medici, waarbij gestreefd dient te worden naar consensus over het te volgen traject. Slechts indien er een blijvend verschil van mening ontstaat tussen de verwijzer/beoogde behandelaar enerzijds en de door de Gemeenten ingeschakelde medisch deskundige anderzijds, kan een gemeente de gevraagde voorziening weigeren. Die weigering kan vervolgens desgewenst bestuursrechtelijk worden getoetst op verzoek van de belanghebbende. Overigens kan wel van medisch verwijzers worden gevergd dat zij, in het licht van de stelselwijziging en de daarmee beoogde integrale aanpak, in nauw overleg met de Gemeenten zijn en blijven, teneinde goede afspraken te maken over de invulling van het doorverwijzingsproces en de voorwaarden die daaraan kunnen worden gesteld. Het ligt primair op de weg van de Gemeenten in het kader van deze aanbesteding
voldoende inzicht te geven in de wijze waarop dat overleg wordt vormgegeven en wat die voorwaarden precies behelzen.Tot op heden blijkt een en ander naar voorlopig oordeel onvoldoende duidelijk uit de aanbestedingsstukken. Dat brengt met zich dat van de Gemeenten kan worden gevergd
een en ander nog te verhelderen.

4.11.

De verplichting van verwijzers om in overleg te gaan met gemeenten over het verwijzingsproces en aanverwante onderwerpen is overigens vastgelegd in de Jeugdwet. In dat kader hebben de Gemeenten er op gewezen dat er in veel huisartsenpraktijken al een praktijkondersteuner werkzaam is en er ook in veel gemeenten al wijkteams zijn ingesteld, dan wel jeugd- en gezinscoaches werkzaam zijn, die de verwijzing naar jeugdhulp tussen de huisarts en de gemeenten inmiddels afstemmen. Intensief overleg tussen alle betrokkenen zal naar oordeel van de voorzieningenrechter de beoogde integrale aanpak en daarmee de jeugdhulp ten goede komen. Daarbij is ook van belang dat de verwijzers goed weten wie de door de Gemeenten gecontracteerde zorgverleners zijn en voor welk type zorg zij zijn gecontracteerd, teneinde te voorkomen dat (onbedoeld) verwijzing naar te zware of niet gecontracteerde zorg plaatsvindt.

4.12.

Ingeval een GGZ-traject al loopt kan blijkens de aanbestedingsstukken de zorgverlener, in dit geval bijvoorbeeld de behandelend psychiater, zelfstandig besluiten tot het tussentijds (binnen de termijn van het lopende traject) opschalen of afschalen van zorg, indien daartoe volgens hem aanleiding bestaat. Hij is daartoe conform zijn eigen professionele standaard in voorkomend geval ook gehouden en handelt in beginsel tuchtrechtelijk verwijtbaar als hij te veel of te weinig zorg levert. De Gemeenten mogen er dus in redelijkheid op vertrouwen dat binnen het geïndiceerde traject de noodzakelijke zorg wordt verleend. Een beslissing tot op- of afschalen van zorg is voor de gemeentelijke toegang een gegeven. Dat ligt anders voor de verlenging van een traject. Daarvoor is blijkens de aanbestedingsstukken wel een nader overleg met de gemeentelijke toegang nodig, nu dat budgettaire gevolgen heeft en de gemeentelijke toegang ook eerst met alle betrokkenen wil kunnen overleggen over de vraag of er wellicht een andere (lichtere) hulpvorm mogelijk is. Ook hier heeft naar voorlopig oordeel te gelden dat ten behoeve van de beoordeling van de verlenging relevante informatie dient te worden verstrekt door de behandelaar, maar dat de Gemeenten slechts gemotiveerd en op advies van een deskundig medisch adviseur mogen afwijken van een door de behandelaar gegeven verlengingsadvies.

Beroepsgeheim en AVG

4.13.

Naar de voorzieningenrechter begrijpt hebben de Stichtingen principiële bezwaren tegen de beoogde werkwijze van de Gemeenten, omdat die volgens hen de behandelvrijheid doorkruist en leidt tot het delen van vertrouwelijke (behandel)informatie met de gemeentelijke toegang. Zij verschillen met de Gemeenten fundamenteel van mening over de vraag of de gemeentelijke toegang überhaupt recht heeft op informatie over de aard van de zorgvraag die voor de medisch verwijzer reden is geweest voor de doorverwijzing en of gedurende het hulpverleningstraject (behandel)informatie in het kader van evaluatie moet worden gedeeld. Daarbij is volgens de Stichtingen van belang dat het delen van die informatie met derden een schending met zich brengt van het medisch beroepsgeheim en de AVG. De Gemeenten stellen zich van hun kant op het standpunt dat afstemming van hulpvraag en diagnose van belang zijn voor het kunnen inzetten van de juiste hulp (vraagverheldering) en evaluatie met de betrokken hulpverleners nodig is om de hulp te optimaliseren. Zij wensen over relevante informatie te kunnen beschikken die van belang is voor een integrale beoordeling en zeggen te zullen zorgdragen voor beoordeling van de verstrekte informatie door ter zake deskundige (SKJ-geregistreerde) medewerkers, dan wel een ingeschakelde (medisch) professional, en dat de beoordeling steeds geschiedt door personen met een geheimhoudingsplicht. Voorts stellen de Gemeenten de betrokken ouders en jeugdige zo nodig te zullen vragen om toestemming voor gegevensuitwisseling.

4.14.

De voorzieningenrechter begrijpt de wens van de Gemeenten om zo veel mogelijk inzicht te hebben in de problematiek van de jeugdige, teneinde de hulp te kunnen optimaliseren en de daarmee verbonden wens van de Gemeenten om, vooraf en vervolgens geregeld tussentijds, met alle betrokkenen het hulpverleningstraject te bespreken en te evalueren. Uit het algemeen programma van eisen (bijlage B2 bij de Leidraad), in het bijzonder de tekst bij “algemene eis 4 evaluatie”, blijkt dat het de bedoeling van de Gemeenten is dat bij elke evaluatie de jeugdige en zo nodig ook het sociale netwerk en de gemeentelijke toegang aanwezig zijn, alsmede de wettelijk vertegenwoordiger van de jeugdige. Op vragen 51 en 59 hebben de Gemeenten in het kader van de aanbesteding geantwoord dat voor de aanwezigheid van de gemeentelijke toegang door de jeugdige of diens vertegenwoordiger toestemming zal moeten worden geven. Anders dan de Stichtingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het vragen van die toestemming geen misbruik van de afhankelijkheidsrelatie van de jeugdige met zich brengt. Mits toestemming is gegeven kan in het evaluatie-overleg dus de nodige informatie uitwisseling plaatsvinden. De jeugdige en zijn ouders kunnen desgewenst met een van alle partijen onafhankelijk cliëntondersteuner overleg plegen over het al dan niet geven van toestemming voor aanwezigheid van de gemeentelijke toegang en gegevens uitwisseling. Toestemming laat overigens onverlet dat van professionals mag worden verwacht dat door hen slechts die informatie wordt gedeeld die daadwerkelijk relevant is voor het totaalbeeld en dat niet klakkeloos dossiers integraal worden gedeeld. Zo zal niet van een medisch behandelaar kunnen worden verlangd het complete medisch behandelplan aan de gemeentelijke toegang over te leggen, maar kan naar voorlopig oordeel wel worden gevergd dat door de behandelaar een plan van aanpak wordt opgesteld, en hij de gemeente in algemene termen informatie geeft over het probleem, de voortgang van de behandeling en de nog te verwachten behandelduur. Nu naar voorlopig oordeel in de overleggen slechts die informatie behoeft te worden gedeeld die nodig is om een helder beeld te krijgen van de hulpvraag ten behoeve van een goede toeleiding naar de jeugdhulp en bovendien informatie slechts wordt gedeeld met toestemming van betrokkenen, is de angst van de Stichtingen dat het medisch beroepsgeheim of de AVG door het delen van die informatie in het geding komt naar voorlopig oordeel ongegrond. Artikelen 7.3.11 en 7.3.13 van de Jeugdwet vermelden immers ook met zoveel woorden dat met toestemming van betrokkene informatie mag worden verstrekt.

4.15.

Blijkens de stellingen van de Gemeenten dient een zorgverlener die een verlenging of herindicatie wenst aan te vragen na afloop van een eerder traject, vooraf contact op te nemen met de initiële verwijzer én de gemeentelijke toegang voor overleg over het vervolg. Datzelfde geldt overigens voor de aanvraag van maatwerk of meerwerk, waarvoor een aparte vergoeding wordt verstrekt. Door vooraf steeds te overleggen kan volgens de Gemeenten in samenspraak worden bezien, of er voor het vervolg minder zware hulpopties denkbaar zijn. Anders dan de Stichtingen kennelijk menen acht de voorzieningenrechter deze gang van zaken niet onaanvaardbaar. Uitgangspunt is immers dat vervolgtrajecten zoveel mogelijk moeten worden voorkomen en dat in multidisciplinair overleg moet worden bezien of na afloop van een traject wellicht kan worden volstaan met een minder verstrekkende vorm van hulp. De Gemeenten zullen in voorkomend geval het recht hebben de visie van een medisch expert tegenover die van de behandelaar te stellen, indien zij gemotiveerd van mening zijn dat de visie van de behandelaar onjuist is, en in het uiterste geval een verlenging als verzocht kunnen weigeren. Dat is dan weer een beslissing die door de cliënt bestuursrechtelijk kan worden aangevochten. Overigens lijkt evident dat ook bij verlenging moet worden gestreefd naar consensus, in het belang van de jeugdige.

4.16.

De stelling van de Stichtingen dat het onaanvaardbaar is dat er geen extra vergoeding wordt verstrekt voor die gevallen waarin de jeugdige binnen een half jaar na afloop van het behandeltraject opnieuw in behandeling moet worden genomen, wordt gepasseerd. Daartoe is van belang dat vaststaat dat sprake is van traject betaling, ongeacht de vraag of daadwerkelijk de volle duur van het traject zorg moet worden verleend. Voorts betreft de ‘gratis’ hulp alleen die gevallen waarin de hulpvraag dezelfde is als die in het eerdere traject. Bij een gewijzigde hulpvraag wordt wél een nieuw betaald traject ingezet. Voorts is de verwachting van de Gemeenten dat een dergelijke situatie zich slechts bij uitzondering zal voordoen. Bij de initiële keuze voor een traject is immers zorgvuldig gekeken of de doelen reëel zijn en het traject passend. Onder voormelde omstandigheden mag er voorshands in redelijkheid van worden uitgegaan dat de kosten van de opvolgende behandeling (die voor rekening komen van de zorgverlener) worden gecompenseerd door de opbrengst van trajecten die feitelijk korter hebben gelopen dan de geplande duur van het traject. Het is wel aan de Gemeenten om in de uitvoeringsfase zorgvuldig te monitoren hoe vaak verlengingen als hiervoor bedoeld aan de orde zijn en op basis van de uitvoeringsrealiteit zo nodig aanvullende maatregelen te treffen. Blijkens de aanbestedingsstukken zijn de Gemeenten dat ook van plan.

4.17.

Duidelijk is dat door de nieuwe werkwijze zoals in de aanbesteding is opgenomen geregeld overleg zal moeten plaatsvinden tussen de verwijzers, de zorgverleners en de gemeentelijke toegang. De Stichtingen klagen erover dat dat overleg voor hen disproportionele administratieve kosten met zich zal brengen. De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat van een disproportionele administratieve last geen sprake is. Weliswaar zal de beoogde werkwijze mogelijk leiden tot wat meer multidisciplinair overleg dan thans het geval is, maar ook nu vindt volgens de Stichtingen al geregeld multidisciplinair overleg plaats met diverse geledingen. Voorshands moet er dan ook van worden uitgegaan dat sprake is van een marginale verschuiving. Verder is niet gemotiveerd weersproken dat er door de nieuwe werkwijze op een ander vlak juist minder administratieve lasten zijn, omdat het administratieve proces wordt vereenvoudigd. De Gemeenten koersen daarbij op regulering van het berichtenverkeer en de communicatie. Door de trajectbekostiging wordt bovendien de administratie rond uren en betalingen vereenvoudigd. Verder staat vast dat voor op- en/of afschaling binnen een traject geen nieuwe verwijzing noodzakelijk is. Daarbij komt dat de urenparameter na bezwaar al aangepast is, in die zin dat bij de correctie van het aantal declarabele uren rekening is gehouden met extra uren voor algemene administratie en registratie.

Tarieven

4.18.

Dat de tarieven op grond van artikel 2.12 van de Jeugdwet reëel dienen te zijn is niet in geschil. Vaststaat dat de Gemeenten in de voorfase een marktconsultatie hebben gehouden, waarbij diverse werksessies hebben plaatsgevonden. HHM is door de Gemeenten verzocht om vooraf een tariefonderzoek te doen. Hierbij heeft dialoog met de zorgaanbieders plaatsgevonden en de reacties van aanbieders zijn meegenomen bij de vaststelling van het definitieve kostprijsmodel. Daarnaast zijn diverse benchmarks onderzocht. Op basis van het ambtelijk overleg en de consultatie zijn de parameters vastgesteld waarop vervolgens een kostenmodel is toegepast, hetgeen heeft geleid tot een kostprijsmodel. Vervolgens is het aldus tot stand gekomen kostprijsmodel door de Gemeenten tot uitgangspunt genomen voor de tarieven in de aanbesteding.

4.19.

Volgens de Stichtingen zijn de door de Gemeenten gehanteerde tarieven desondanks niet reëel en deugt het kostprijsonderzoek van HHM niet. Bovendien is onvoldoende inzicht gegeven in de afwegingen bij het vaststellen van de tarieven, aldus de Stichtingen. De Gemeenten bestrijden dat.

4.20.

Vaststaat dat het tarief na klachten al is aangepast, door voor de tariefvaststelling nog uitsluitend de CAO GGZ te hanteren. Er bestaat nog wel verschil van mening over de vraag of daarbij de juiste inschaling is gehanteerd. De Stichtingen stellen zich gemotiveerd op het standpunt dat van een onjuiste verhouding van schalen is uitgegaan en hebben daarbij verwezen naar de volgens hen juiste uitgangspunten die daarvoor in Noord Oost Brabant zijn gehanteerd. De Gemeenten hebben de andere schaalverhouding tot op heden onvoldoende gemotiveerd weersproken. Het ligt daarom op de weg van de Gemeenten
om alsnog nader te motiveren dat de inschaling op juiste gegevens berust en zo nodig de schaalverhouding overeenkomstig het door de Stichtingen gestelde aan te passen. Het is immers noodzakelijk dat regionale en sectorspecifieke gegevens worden meegenomen bij de vaststelling van de tarieven.

4.21.

Voor het overige worden de bezwaren tegen de vaststelling van de tarieven en de opbouw daarvan goeddeels verworpen. Vaststaat dat HHM een uitgebreid kostprijsonderzoek heeft verricht. Daarbij is er door HHM voor gekozen om te starten met het kiezen van parameterwaarden die in beginsel passen bij de gevraagde producten en bij de regionale kenmerken. Daarbij heeft zij tevens onderzoek gedaan naar uitkomsten in vergelijkbare trajecten elders en diverse benchmarks in aanmerking genomen. Vervolgens zijn de uitkomsten met de Gemeenten besproken en vastgesteld en in een rekenmodel ingebouwd. De voorzieningenrechter acht anders dan de Stichtingen de parameter ‘overhead’ voldoende duidelijk gedefinieerd en ziet in de gehanteerde percentages van 35% en 15% geen aanleiding voor aanpassing daarvan. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen microaanbieders en reguliere aanbieders en is voldoende duidelijk welke kosten in de post overhead zijn begrepen. Aldus is naar voorlopig oordeel voldoende rekening gehouden met differentiaties binnen de markt. Wel kunnen nog vraagtekens worden geplaatst bij het in de kostprijsberekening gehanteerde verzuimpercentage. Niet weersproken is dat het landelijk percentage hoger ligt dan het door HHM gehanteerde percentage en dat in de Jeugd GGZ het verzuimpercentage structureel 2% hoger ligt dan waarmee is gerekend. Het is aan de Gemeenten te verduidelijken waarom HHM van de door haar genoemde verzuimpercentages is uitgegaan en niet heeft gerekend met verzuim dat specifiek ziet op Jeugd GGZ. Naar voorlopig oordeel ligt het in de rede alleen GGZ verzuimcijfers te verdisconteren, nu gemotiveerd is aangevoerd dat in de jeugd-GGZ het verzuim op verklaarbare gronden hoger ligt dan in andere branches. Voor zover het naar beneden bijstellen van het verzuimpercentage slechts gebaseerd is op verwachte goede resultaten van toekomstig verzuimbeleid, acht de voorzieningenrechter het met onmiddellijke ingang rekening houden met verbeteringen op dat punt te verstrekkend. Daargelaten dat niet vast staat dat het verzuim op korte termijn in die mate beïnvloedbaar is, betekent dat dat direct minder wordt betaald, zonder dat er aanbieders tijd wordt gegund om het verzuimbeleid te verbeteren. De voorzieningenrechter ziet daarin aanleiding partijen in overweging te geven op dit punt nader overleg te voeren, w
aarbij de Gemeenten hun standpunt nader moeten motiveren en zo nodig overeenkomstig hetgeen hier is overwogen dienen aan te passen.

4.22.

Het verwijt dat in de aanbestedingsprocedure ten onrechte te weinig rekening is gehouden met hoge kosten voor de opgenomen SROI- en MVI-verplichtingen volgt de voorzieningenrechter niet. Daarbij is van belang dat de Gemeenten er op gewezen hebben dat de SROI-verplichting geen financiële verplichting is, maar keuzes betreft met betrekking tot inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Die keuzes moeten worden betaald uit de ontvangen vergoeding, waarvan 5% moet worden ingezet voor social return. De eis met betrekking tot maatschappelijk verantwoord ondernemen en inkopen betreft een inspanningsverplichting in het kader van een cultuuromslag. Weliswaar vragen de Gemeenten de aanbieders om na het doen van een nulmeting periodiek schriftelijk te rapporteren over de voortgang van een ander, maar voor zover die rapportages kosten met zich brengen kunnen die in redelijkheid worden geacht te zijn begrepen in de post ‘overhead’. Overigens zal het slechts een incidentele rapportage betreffen waaraan geen grote kosten verbonden zijn.

4.23.

Voor zover de Stichtingen stellen dat zij vooral hoog-specialistische zorg leveren, waardoor zij zeker niet uitkomen met het aangeboden tarief, kan hen dat niet baten. De Gemeenten hebben immers gemotiveerd naar voren gebracht dat de uitvraag niet ziet op hoog-specialistische zorg maar dat dit type zware zorg (deels) kan zijn geacht te zijn begrepen in de zwaardere trajecttarieven. Dat acht de voorzieningenrechter een navolgbaar standpunt. Derhalve is het niet onaanvaardbaar dat in de tarieven voor de ambulante zorg segment 4 geen apart tarief voor hoog-specialistische zorg wordt gehanteerd.

4.24.

Het tarief voor meer- en maatwerk is weliswaar lager dan het tarief voor het zwaarste traject, maar dat enkele feit brengt niet met zich dat daarmee vast staat dat het tarief niet kostendekkend kan zijn. Daaraan doet niet af dat de Stichtingen kennelijk menen dat zij het werk voor het vastgestelde tarief niet kunnen of willen doen. Het door een individuele partij gehanteerde huidige tarief is immers niet bepalend voor de vraag of een tarief als reëel in de zin van de Jeugdwet moet worden gezien. Dat zou immers betekenen dat het tarief nooit minder kan zijn dan het tarief dat de duurste zorgverlener in rekening brengt, hetgeen niet de bedoeling is.

4.25.

De voorzieningenrechter kan de Stichtingen wel volgen in hun stelling dat onvoldoende inzichtelijk is geworden waarom een reële prijs voor trajecten tevens een reële prijs voor ‘plekken’ oplevert.
De Gemeenten moeten daarom alsnog inzichtelijk maken dat een reële prijs voor trajecten ook een reële prijs voor plekken oplevert,nu de gemeenten Bergen en Venlo hebben gekozen voor tarifering op basis van plekken in plaats van trajecten.

Conclusie

4.26.

De slotsom is dat de Gemeenten op enkele punten zoals opgenomen in r.o. 4.10, 4.20, 4.21 en 4.25 nog een verduidelijking van de aanbestedingsstukken zullen moeten geven en zo nodig de aanbestedingsstukken op de gemelde punten zullen moeten aanpassen. Op voorhand valt niet te voorzien of verduidelijking voldoende is of dat bij nader inzien een aanpassing daadwerkelijk aan de orde dient te zijn. Dat zal afhangen van de uitkomst van het verduidelijkingsproces. De voorzieningenrechter zal een en ander als verplichting in het dictum opnemen op de hierna te melden wijze. Daarbij wordt ervan uit gegaan dat de Gemeenten, indien daartoe aanleiding blijkt te bestaan, tot aanpassing van de betreffende punten in de aanbestedingsstukken zullen overgaan.

4.27.

Nu partijen over en weer deels in het ongelijk zijn gesteld wordt daarin aanleiding gevonden te bepalen dat iedere partij de eigen proceskosten draagt.

5.De beslissing

De voorzieningenrechter:

5.1.

verklaart de Stichtingen niet-ontvankelijk in hun vorderingen jegens MGR;

5.2.

bepaalt dat de aanbesteding niet eerder mag worden voortgezet dan nadat de Gemeenten:

meer inzicht hebben gegeven in de wijze waarop het overleg als bedoeld in r.o. 4.10 wordt vormgegeven en wat de voorwaarden voor aanbieders zullen gaan behelzen,
alsnog aannemelijk hebben gemaakt dat de inschaling als bedoeld in r.o. 4.20 op de juiste gegevens berust en een en ander aanpassen indien dat na controle niet het geval blijkt te zijn,
een inhoudelijke reactie hebben geformuleerd over het verzuimpercentage als bedoeld in r.o. 4.21 en dat percentage zo nodig aanpassen,
aannemelijk maken dat een reële prijs voor trajecten ook een reële prijs voor plekken oplevert, als bedoeld in r.o. 4.25 en zo nodig aanpassingen doen;

5.3.

verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

5.4.

wijst het meer of anders gevorderde af;

5.5.

bepaalt dat iedere partij zijn eigen proceskosten draagt.

Dit vonnis is gewezen door mr. S.J. Hoekstra-van Vliet en in het openbaar uitgesproken op 3 augustus 2021.

Kort geding over aanbesteding jeugdhulp door Gemeenten in Limburg

Uitspraak

Rechtbank den haag

1.Mutsaersstichting te Venlo,

1.De procedure

2.De feiten

3.Het geschil

4.De beoordeling van het geschil

5.De beslissing