Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/4912 en SGR 24/6192
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2024 in de gevoegde zaken tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland, verweerder
(gemachtigden: mr. J.E. van der Holst, mr. W.J. Bosma en A. Salah).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de gedeeltelijke afwijzing van drie informatieverzoeken op grond van de Wet open overheid (Woo) en het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
1.1.
Verweerder heeft de gedeeltelijke afwijzing van de informatieverzoeken bij besluiten op bezwaar van 3 april 2024 en 5 juli 2024 grotendeels in stand gelaten. Het tweede besluit op bezwaar kwam tot stand nadat eiser beroep had ingesteld tegen het niet tijdig nemen van dat besluit; dit beroep is van rechtswege gericht tegen het alsnog genomen besluit op bezwaar. [1] Beide beroepen zijn door de rechtbank gevoegd.
1.2.
Verweerder heeft gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 11 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigden van verweerder deelgenomen. Ter zitting verscheen namens verweerder ook [naam] , gemeentesecretaris bij de gemeente Midden-Delfland.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiser heeft op 12 september 2023 gevraagd om openbaarmaking van informatie over de realisatie van een opvangcentrum voor vluchtelingen en de plaatsing van flexwoningen voor lokale woningzoekenden op de locatie Harnaschpolder in de gemeente Midden-Delfland (Woo-verzoek 1). Bij verzoek van 15 september 2023 heeft eiser gevraagd om openbaarmaking van informatie over de aanstelling en het functioneren van de interim-burgemeester van de gemeente (Woo-verzoek 2). Vervolgens heeft eiser op 29 september 2023 verzocht om openbaarmaking van verdere informatie over de realisatie van het opvangcentrum (Woo-verzoek 3).
3. Bij besluit van 10 oktober 2023 (Woo-besluit 1) is Woo-verzoek 1 grotendeels afgewezen, omdat de gevraagde informatie volgens verweerder niet bestaat of al openbaar is. Verweerder heeft bij het besluit een enkel document openbaar gemaakt. Met het besluit van 16 oktober 2023 (Woo-besluit 2) is Woo-verzoek 2 doorgezonden aan de commissaris van de Koningin van de Provincie Zuid-Holland en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op 8 november 2023 heeft verweerder op Woo-verzoek 3 beslist. Het verzoek is grotendeels afgewezen. Bij het besluit zijn in totaal 3 documenten openbaargemaakt.
4. Op 17 november 2023 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen Woo-besluit 1 en Woo-besluit 2. De bezwaarschriftencommissie heeft op 23 februari 2024 geadviseerd tot gegrondverklaring van het bezwaar. Verweerder heeft vervolgens een nieuwe zoekslag verricht.
5. Eiser heeft op 19 december 2023 bezwaar gemaakt tegen Woo-besluit 3.
6. Bij het bestreden besluit van 3 april 2024 heeft verweerder het bezwaar tegen Woo-besluit 1 en Woo-besluit 2 gegrond verklaard. Verweerder heeft een nadere toelichting gegeven op de zoekslag en een aantal documenten alsnog openbaargemaakt. Met betrekking tot Woo-verzoek 2 is toegelicht dat de gevraagde informatie niet onder verweerder berust, maar vermoedelijk wel onder de organen waarnaar het verzoek is doorgezonden.
7. Op 29 mei 2024 is verweerder door eiser in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar tegen Woo-besluit 3. Eiser heeft vervolgens op 24 juni 2024 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Verweerder heeft op 5 juli 2024 alsnog op het bezwaar beslist, zonder dat eiser voorafgaand is gehoord. Verweerder heeft het bezwaar kennelijk gegrond verklaard, maar geen nadere informatie openbaargemaakt, omdat de gevraagde informatie volgens verweerder al openbaar is, of niet bestaat. Hiertegen heeft eiser op 14 augustus 2024 aanvullende beroepsgronden ingediend.
Wat stelt eiser in beroep?
Het bestreden besluit van 3 april 2024
8. Verweerder heeft onvolledig en onzorgvuldig naar informatie gezocht en de zoekslag niet deugdelijk inzichtelijk gemaakt. De besluitvorming is daarnaast inconsistent, willekeurig en onzorgvuldig verlopen.
8.1
Er is niet zorgvuldig naar elektronische correspondentie gezocht:
- naar elektronische correspondentie met ambtenaren is alleen gezocht in de e-mailbox van gemeentesecretaris [naam] . De e-mailboxen van de burgmeester, wethouders en andere betrokken ambtenaren zijn niet doorzocht, terwijl daar expliciet om is gevraagd. Hiervoor heeft verweerder geen behoorlijke uitleg gegeven. Er moet meer relevante e-mail-, Whatsapp- en andere elektronische correspondentie zijn dan door verweerder openbaar is gemaakt;
- in de e-mailbox van de gemeentesecretaris is alleen gezocht op informatie uit de map met de naam “opvang”. Het is waarschijnlijk dat er ook relevante informatie in andere mappen kan worden gevonden;
- uit de toelichting op de zoekslag blijkt dat bijlagen bij verschillende e-mails zijn beoordeeld, maar de e-mails zelf en e-mails zonder bijlagen niet;
- verweerder heeft een overzicht verstrekt met informatie over e-mails uit de e-mailbox van de gemeentesecretaris, maar eiser kan niet controleren of deze selectie volledig en zorgvuldig is;
- verder zijn de gebruikte zoektermen bij de zoekslag in de uitgaande e-mailberichten onvoldoende omvattend; vanzelfsprekende zoektermen als “AZC”, “asielzoekerscentrum en “Harnaschpolder” zijn niet gehanteerd.
8.2
In het “zaaksysteem” is in een enkel dossier gezocht en in de “verkenner” in een enkele map, zonder gebruikmaking van zoektermen. Dit is onzorgvuldig en niet goed gemotiveerd. Het is niet aannemelijk dat er buiten deze bestanden geen documenten zijn opgeslagen.
8.3
Daarnaast ontbreekt er informatie waarover verweerder zou moeten beschikken, te weten:
- documenten met betrekking tot Bedrijvenschap Harnaschpolder;
- de wegingsfactoren die bij het onderzoek naar opvanglocaties zijn gebruikt;
- een lijst met ongeveer 40 potentiële opvanglocaties;
- informatie over de technische analyse van verschillende opvanglocaties;
- overige correspondentie;
- financiële stukken;
- informatie over contacten met belanghebbenden;
- overdrachtsdocumenten en jaarplannen met betrekking tot de interim-burgemeester.
8.4
Het bestreden besluit maakt de uitkomst van de zoekslag ook onvoldoende inzichtelijk, doordat niet per onderdeel van het Woo-verzoek is vermeld wat de zoekslag heeft opgeleverd.
8.5
Ook heeft verweerder willekeurig gehandeld, doordat in Woo-besluit 1 geen melding is gemaakt van documenten, die later alsnog openbaar zijn geworden.
8.6
Verweerder heeft bovendien niet afzonderlijk naar de Woo-verzoeken van eiser gekeken, maar die kennelijk gezamenlijk behandeld met Woo-verzoeken van derden, zonder tussen die verzoeken onderscheid te maken. Een afzonderlijke heroverweging in bezwaar heeft blijkbaar niet plaatsgevonden.
9. Om te bevorderen dat verweerder alsnog een behoorlijke zoekslag verricht, verzoekt eiser om de oplegging van een dwangsom en de benoeming van een onafhankelijk deskundige die op de zoekslag toeziet.
Het bestreden besluit van 5 juli 2024
10. Volgens eiser is het besluit onzorgvuldig genomen en getuigt de besluitvorming van willekeur. Verweerder heeft ten onrechte afgezien van horen in bezwaar. Ook heeft verweerder onjuist gehandeld, door eiser niet te vragen om precisering van het informatieverzoek. Het bestreden besluit geeft bovendien geen inzicht in de zoekslag. Verder wijst verweerder de openbaarmaking af van informatie die al openbaar zou zijn, maar hij verduidelijkt niet om welke informatie het gaat en waar die te vinden is. Het bestreden besluit komt daarbij sterk overeen met het primaire besluit en is door dezelfde ambtenaar behandeld; kennelijk heeft er geen volledige heroverweging plaatsgevonden. Het kan ook niet juist zijn, dat het bezwaar kennelijk gegrond wordt verklaard, maar er geen nadere documenten worden verstrekt. Aan verweerder moet tot slot een dwangsom worden opgelegd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Vooraf
11. De rechtbank beschrijft eerst de algemene juridische uitgangspunten die voor de toetsing van de bestreden besluiten van belang zijn. Daarna volgt de beoordeling van het bestreden besluit van 3 april 2024. Vervolgens geeft de rechtbank een beoordeling van het bestreden besluit van 5 juli 2024.
Wat zijn de juridische uitgangspunten?
12. Bij het nemen van een besluit op een verzoek om informatie op grond van de Woo, moet een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Daaruit moet blijken dat de zoekslag zorgvuldig is. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten is gemaakt. [2]
13. Wanneer het bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken, dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een document toch onder het bestuursorgaan berust. [3] Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan niet ongeloofwaardig voorkomt, wordt betrokken op welke wijze het onderzoek is uitgevoerd. [4]
Heeft eiser procesbelang?
14. Omdat verweerder in het verweerschrift ter discussie stelt of eiser procesbelang bij dit beroep heeft, zal de rechter zich daar eerst over uitspreken.
In deze procedure is in geschil of verweerder voldoende zorgvuldig naar alle informatie heeft gezocht. Dit vergt een inhoudelijke beoordeling van de zoekslag. Daarbij heeft eiser belang. Daaraan doet niet af dat verweerder van oordeel is dat alle relevante informatie al openbaar is gemaakt; de vraag naar de juistheid van dat oordeel vormt de kern van het geschil in beroep.
Was de zoekslag voldoende zorgvuldig?
Het bestreden besluit van 3 april 2024
15. Verweerder heeft in het besluit uitgelegd dat de zoekslag is verricht in drie systemen: (-) het zaaksysteem, (-) de mailbox van [naam] en (-) de interne harde schijf, ook de verkenner genoemd.
16.1
Verweerder geeft in het bestreden besluit aan dat niet met zoektermen is gezocht. Dit is volgens verweerder niet nodig omdat alle relevante documenten al aan het onderwerp “opvang” zijn gekoppeld. Daarom is in het zaaksysteem en in de mailbox niet met zoektermen gezocht en is afgezien van een zoekslag in de mailbox van andere ambtenaren. Ter zitting heeft verweerder toegelicht, dat alle relevante documenten zijn gekoppeld aan de naam van de heer [naam] , die daarmee een overzicht heeft van alles wat met het onderwerp van de opvang te maken heeft. Bovendien staat [naam] in de cc van alle relevante e-mailberichten.
16.2
Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder hier niet mee volstaan. Verweerder is stellig, dat alle relevante documenten ook daadwerkelijk voor [naam] zichtbaar zijn. De rechtbank ziet onvoldoende rechtvaardiging voor die stelligheid. Het informatieverzoek is ruim van inhoud en betreft een kwestie waarbij verschillende ambtenaren zijn betrokken. Hierbij maakt verweerder niet inzichtelijk hoe hij heeft verzekerd, dat alle relevante documenten daadwerkelijk aan [naam] worden gekoppeld. De rechtbank acht de kans daarom wezenlijk, dat er documenten zijn die onder het informatieverzoek vallen en waarbij de koppeling niet heeft plaatsgevonden. Dit vindt bevestiging in het feit, dat op 26 september 2023 door een andere gemeenteambtenaar een e-mailbericht over de opvang is verstuurd, die bij de zoekslag niet is aangetroffen.
16.3
De rechtbank acht de zoekslag dan ook onvoldoende zorgvuldig. Verweerder moet een nieuwe zoekslag verrichten en daarbij de door eiser genoemde zoektermen gebruiken. Deze zoekslag moet worden uitgevoerd in het zaaksysteem, de verkenner en in de mailboxen van alle ambtenaren die bij de bestuurlijke aangelegenheid zijn betrokken.
17. Verweerder heeft links naar zes WhatsApp-berichten opgegeven. Daaruit blijkt dat ambtenaren relevante informatie via WhatsApp hebben uitgewisseld. Volgens verweerder zijn alle relevante WhatsApp-berichten inmiddels al openbaar. Er is dus niet naar documenten gezocht in het door ambtenaren uitgewisselde WhatsApp-berichtenverkeer. Verweerder heeft echter niet toegelicht, hoe hij heeft vastgesteld dat er geen andere relevante Whatsapp-berichten zijn. Hiermee is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en kan de zoekslag ook op dit punt niet als voldoende zorgvuldig worden aangemerkt. Verweerder moet de zoekslag alsnog uitbreiden, zodat ook wordt gezocht in het berichtenverkeer via WhatsApp tussen de bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken ambtenaren.
18. Over documenten met betrekking tot opdrachten en aandachtspunten die van toepassing zijn tijdens de ambtstermijn van de interim-burgemeester, heeft verweerder de algemene stelling betrokken, dat die niet onder hem berusten. Mochten zulke gegevens bestaan, dan berusten die onder de commissaris van de Koningin of de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aldus verweerder. Uit het bestreden besluit en het verweerschrift wordt echter niet inzichtelijk, of verweerder ook handelingen heeft verricht om te verifiëren of dit klopt. De rechtbank concludeert dat niet zorgvuldig naar dergelijke documenten is gezocht. Verweerder moet dat alsnog doen en in het nader te nemen besluit inzichtelijk maken welke handelingen hij heeft verricht om te verifiëren, of er onder zijn ambtsdragers en ambtenaren informatie berust die onder eisers verzoek valt.
19. Op de stukken waarin de inhoud van beraadslagingen over de aanstelling van de interim-burgemeester is vastgelegd, is de Woo niet van toepassing. In de Gemeentewet is bepaald dat deze informatie wordt geheimgehouden; deze bepaling vormt een uitzondering op de openbaarmakingsplicht uit de Woo. [5] Deze motivering heeft verweerder evenwel niet ten grondslag gelegd aan de afwijzing van Woo-verzoek 2. In het verweerschrift is daar eerst op gewezen. Ook op dat punt is het bestreden besluit dus gebrekkig. De rechtbank kan dit gebrek passeren [6] ; omdat deze informatie niet in aanmerking komt voor openbaarmaking op grond van de Woo, is eiser is niet in zijn belangen geschaad.
20. In het beroep hebben partijen gediscussieerd over de vraag of verweerder over documenten zou moeten beschikken, zoals opgesomd bij r.o. 8.3 van deze uitspraak. Voor een antwoord op deze vraag kan de uitkomst van de nader te verrichten zoekslag van betekenis zijn. De rechtbank acht het voorbarig om hier in deze uitspraak al een oordeel over te geven.
21. De Woo biedt verder geen grondslag voor een verplichting, om bij een besluit tot openbaarmaking van informatie per onderdeel van het Woo-verzoek aan te geven wat de zoekslag heeft opgeleverd.
22. Eiser betoogt dat verweerder niet consistent heeft beslist, door eerst bij het primaire besluit te overwegen dat documenten niet bestonden en pas bij het bestreden besluit te verwijzen naar de openbaarmaking van die documenten. Dit treft geen doel. Verweerder heeft voorafgaand aan de raadsvergadering van 25 oktober 2023 een aantal documenten aan eiser verstrekt en een aantal documenten op de gemeentewebsite gepubliceerd. De rechtbank begrijpt uit de gegeven uitleg in het bestreden besluit en het verweerschrift, dat op deze documenten een verplichting tot geheimhouding was opgelegd op grond van artikel 87 van Pro de Gemeentewet, met als gevolg dat de Woo niet van toepassing was op de openbaarmaking daarvan. [7] Na opheffing van de geheimhouding is vervolgens tot openbaarmaking overgegaan. Verweerder heeft hiermee voldoende onderbouwd waarom openbaarmaking van de documenten in het primaire besluit is afgewezen, terwijl hierin geen aanwijzingen zijn te vinden voor willekeur of een onbehoorlijke bejegening.
23. In de stelling van eiser, dat een buurtgenoot een besluit heeft gekregen dat sterk overeenstemt met Woo-besluit 1 en daarbij dezelfde stukken heeft ontvangen, terwijl zijn verzoek anders was, vindt de rechtbank onvoldoende feitelijke aanknopingspunten om te oordelen dat de Woo-verzoeken van eiser naar willekeur of niet afzonderlijk zijn beoordeeld en dat in bezwaar geen afzonderlijke heroverweging heeft plaatsgevonden.
24. Gezien het bovenstaande is het beroep tegen het bestreden besluit van 3 april 2024 gegrond. Het besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. [8]
Het bestreden besluit van 5 juli 2024
25. De rechtbank stelt voorop, dat een bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid moet stellen te worden gehoord, voordat hij op het bezwaar beslist. [9] Eiser heeft aangeven daarvan gebruik te willen maken. Desondanks heeft verweerder hiervan afgezien. De kennelijk gegrondheid van het bezwaar is hiervoor als reden gegeven. Verweerder heeft hiermee blijkbaar toepassing willen geven aan de mogelijkheid af te zien van bezwaar op grond van artikel 7:3, aanhef en onder e, volgens welke bepaling een hoorzitting achterwege kan blijven ingeval volledig aan het bezwaar wordt tegemoetgekomen. Een dergelijk geval doet zich echter niet voor. Verweerder heeft namelijk grotendeels volhard in de afwijzing van eisers informatieverzoek. Dat het bestreden besluit een gegrondverklaring van het bezwaar inhoudt, betekent nog niet dat volledig aan het bezwaar is tegemoetgekomen.
Hierbij kan niet worden gezegd dat eiser niet in zijn belangen is geschaad; zo heeft verweerder op vraagstelling 9 uit het Woo-verzoek gereageerd met het antwoord, dat het informatieverzoek onvoldoende is gespecificeerd. Ook op andere punten van het Woo-verzoek kan niet kan worden uitgesloten dat eiser baat had kunnen hebben bij een uitleg tijdens een hoorzitting. Daarbij komt, dat verweerder ook buiten een hoorzitting niet om precisering heeft gevraagd. De rechtbank kan het gebrek dus niet passeren en verklaart het beroep gegrond wegens schending van de verplichting tot horen in bezwaar.
26. In het bestreden besluit ontbreekt daarnaast enige toelichting, waaruit blijkt op welke wijze verweerder naar de gevraagde informatie heeft gezocht. Hiermee is onvoldoende geloofwaardig dat de zoekslag zorgvuldig is verricht. Het bestreden besluit is dan ook ondeugdelijk gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand gekomen.
27. Voor zover verweerder in het primaire besluit heeft overwogen dat informatie al openbaar is gemaakt, heeft hij hyperlinks vermeld die naar de stukken leiden. Anders dan eiser meent, heeft verweerder voor die informatie voldoende duidelijk gemaakt welke gegevens dat betreft en waar die te vinden zijn.
28. Dat bij de behandeling van het bezwaar een ambtenaar is betrokken die ook was betrokken bij de behandeling van het Woo-verzoek, levert geen gebrek in de besluitvorming op. Daarbij noteert de rechtbank, dat het primaire besluit en het besluit op bezwaar door andere ambtenaren zijn genomen.
29. Uit de kennelijke gegrondheid van het bezwaar volgt niet onmiddellijk dat er meer documenten openbaar moeten worden gemaakt, zoals eiser betoogt. De kennelijke gegrondverklaring berustte namelijk op een oordeel over de inzichtelijkheid van de zoekslag. Of verweerder gehouden is tot openbaarmaking van meer informatie zal uit de nadere zoekslag moeten blijken.
30. Het beroep tegen het bestreden besluit moet dan ook worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2, 7:2, eerste lid en 7:12, eerste lid van de Awb. Verweerder moet een nadere zoekslag verrichten naar de gevraagde informatie, eiser in de gelegenheid stellen te worden gehoord over zijn bezwaar en een nieuw besluit op zijn bezwaar nemen.
31. Omdat verweerder na het instellen van beroep wegens niet tijdig beslissen alsnog een besluit op het bezwaar heeft genomen, heeft eiser bij dat beroep geen belang meer. Dat beroep is dus niet-ontvankelijk.
Overige verzoeken
32. De rechtbank stelt vast, dat de gemeente Midden-Delfland een betrekkelijk kleine gemeente is en zich bereid toont om aan haar informatieverplichtingen te voldoen. Het is duidelijk dat verweerder de verplichtingen uit de Woo ernstig neemt. Er is geen aanleiding om de opdracht tot het verrichten van een nieuwe zoekslag met een dwangsom te verzwaren. Om dezelfde reden ziet de rechtbank geen aanleiding om een deskundige te benoemen om op de zoekslag toe te zien.
Conclusie en gevolgen
33. De beroepen tegen het bestreden besluit van 3 april 2024 en het bestreden besluit van 5 juli 2024 zijn gegrond. De bestreden besluiten worden vernietigd. Verweerder moet binnen 8 weken nieuwe besluiten op eisers bezwaarschriften nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
34. Het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit is niet-ontvankelijk.
35. Ten slotte moet verweerder het in beide beroepsprocedures betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 3 april 2024 gegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 5 juli 2024 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat verweerder binnen 8 weken nieuwe besluiten op eisers bezwaarschriften moet nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,- aan eiser vergoedt;
- wijst de overige verzoeken af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W. Griffioen, rechter, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.