Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.20960
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], V-nummer: [nummer], eiser
(gemachtigde: mr. S. de Schutter),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. C. van der Zijde).
Inleiding
1. Met het besluit van 20 oktober 2022 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris bepaald dat eiser niet in aanmerking komt voor tijdelijke bescherming als bedoeld in Richtlijn 2001/55/EG (de richtlijn tijdelijke bescherming). Met het besluit van 11 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 28 februari 2024 op zitting behandeld. Eiser en zijn gemachtigde zijn niet ter zitting verschenen. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft wel aan de zitting deelgenomen.
(Totstandkoming van) het besluit
Inleiding
2. Eiser heeft de Oekraïense nationaliteit en is geboren op [geboortedatum] 1974. Hij heeft verklaard dat hij in 2018 is vertrokken uit Oekraïne, waarna hij in Polen heeft gewoond en in ieder geval ook in Moldavië heeft gewerkt. Hij is daarna niet meer naar Oekraïne teruggekeerd.
2.1.
Vervolgens zijn de Russische strijdkrachten op 24 februari 2022 een grootschalige invasie van Oekraïne begonnen op meerdere locaties vanuit de Russische Federatie, vanuit Belarus en vanuit niet onder het gezag van de regering vallende gebieden van Oekraïne. Omdat de EU waarschijnlijk te maken zou krijgen met een situatie van massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne die vanwege de Russische militaire agressie niet zouden kunnen terugkeren naar hun land of regio van oorsprong, en de toestroom waarschijnlijk van dien aard zou zijn dat er ook een duidelijk risico bestond dat de asielstelsels van de lidstaten de aankomsten niet zouden kunnen verwerken zonder nadelige gevolgen voor de goede werking ervan en voor de belangen van de betrokkenen en van andere personen die om bescherming vragen, heeft de EU met het Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 (het Uitvoeringsbesluit) de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (RTB) in werking gesteld. Zo kon onmiddellijke en tijdelijke opvang in de EU mogelijk worden gemaakt en kon de verantwoordelijkheid voor mensen die Oekraïne ontvluchten ook eenvoudiger tussen de lidstaten worden verdeeld.
2.2.
Eiser kon door de inmiddels uitgebroken oorlog niet meer terugkeren naar Oekraïne. Hij heeft zich ingeschreven in de Basisregistratie personen (Brp) in Nederland met als doel rechtmatig verblijf te verkrijgen. De staatssecretaris heeft deze aanmelding aangemerkt als een uiting tot asielwens en als verzoek om tijdelijke bescherming te krijgen op grond van de RTB. Eiser heeft vervolgens de voorzieningen in het kader van de RTB gekregen en gebruik gemaakt van de gemeentelijke opvang voor Oekraïners. Eiser heeft op een later moment een afspraak gehad bij een loket van de IND, waar is beoordeeld of eiser voldoet aan de voorwaarden voor tijdelijke bescherming.
Besluitvorming
3. Met het primaire besluit, gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft de staatssecretaris bepaald dat eiser niet in aanmerking komt voor tijdelijke bescherming als bedoeld in de RTB. Daaraan ligt ten grondslag dat eiser niet behoort tot de doelgroepen waarvoor de tijdelijke bescherming is bedoeld. Eiser voldoet namelijk niet aan de in het Uitvoeringsbesluit neergelegde criteria om in aanmerking te komen voor tijdelijke bescherming en behoort evenmin tot de groep personen tot wie de tijdelijke bescherming ingevolge artikel 3.9a van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV) is uitgebreid in aanvulling op het Uitvoeringsbesluit. Daarbij is van belang dat eiser al vóór de peildatum van 27 november 2021 uit Oekraïne is vertrokken.
De staatssecretaris vindt het weigeren van tijdelijke bescherming aan eiser niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel/vertrouwensbeginsel.
Omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is, heeft de staatssecretaris eiser niet gehoord (artikel 7:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht).
Beoordeling door de rechtbank
Valt eiser onder één van de doelgroepen van de RTB?
4. Eiser voert aan dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat hij niet onder één van de doelgroepen van de RTB valt. Nederland heeft ervoor gekozen de tijdelijke bescherming ruimhartig toe te passen, onder meer op personen met de Oekraïense nationaliteit die al vóór de inval uit Rusland zijn vertrokken. De staatssecretaris heeft volgens eiser niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij niet onder deze ruimhartige bescherming valt.
4.1.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is dat besluit van toepassing op de daar genoemde categorieën van personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie door de Russische strijdkrachten die op die datum begon. In het geval van Oekraïense onderdanen moeten zij vóór 24 februari 2022 in Oekraïne hebben verbleven om voor tijdelijke bescherming in aanmerking te komen.
4.2.
Op grond van artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 7 van Pro de RTB dit besluit ook toepassen op andere personen, onder wie staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren.
Nederland heeft toepassing gegeven aan deze facultatieve bepaling met artikel 3.1a, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) en artikel 3.9a van het VV. Voor zover hier van belang, volgt daaruit dat mensen met de Oekraïense nationaliteit óók tijdelijke bescherming kunnen krijgen als zij na 26 november 2021 uit Oekraïne zijn ontvlucht of in de periode van 27 november 2021 tot en met 23 februari 2022 naar het grondgebied van de Europese Unie zijn gereisd; of als zij kunnen aantonen dat zij in de periode vóór 27 november 2021 feitelijk al in Nederland verbleven.
4.3.
Niet in geschil is dat eiser vóór de militaire invasie op 24 februari 2022, maar ook al vóór de door de staatssecretaris genoemde peildatum 27 november 2021 uit Oekraïne was vertrokken. Gesteld noch gebleken is dat eiser in de periode vóór 27 november 2021 feitelijk in Nederland verbleef. Hij valt daarom niet onder de in het Uitvoeringsbesluit genoemde groepen en ook niet onder de verruimde bescherming die Nederland op grond van dat besluit aan ontheemden uit Oekraïners verleent.
4.4.
Dat de staatssecretaris ervoor heeft gekozen om de RTB ruimhartig toe te passen, betekent niet dat hij méér groepen tijdelijke bescherming moet bieden dan hij nu heeft gedaan. De staatssecretaris heeft bij het toepassen van een facultatieve bepaling zoals artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit veel beslissingsruimte. De staatssecretaris heeft de peildatum al verruimd ten opzichte van het Uitvoeringsbesluit. Dat eiser nog steeds buiten deze verruiming valt en dat hij ook anderszins niet onder de verruimde doelgroepen van de tijdelijke bescherming valt, is geen bijzondere omstandigheid die tot onevenredigheid leidt. Weliswaar wordt eiser net als andere Oekraïners door de oorlog enorm geraakt en kan hij net als hen niet naar zijn land terugkeren, maar dit maakt niet dat de staatssecretaris ook mensen als eiser tijdelijke bescherming moet bieden. Inherent aan het stellen van voorwaarden om onder het bereik van de tijdelijke bescherming te vallen, is dat er gevallen zijn die buiten die bescherming vallen. Dit geldt niet alleen voor eiser, maar ook voor andere Oekraïners die al vóór de peildatum uit Oekraïne zijn vertrokken. Het doel en nuttig effect van het Uitvoeringsbesluit worden hiermee niet in gevaar gebracht. Eiser is namelijk geen ontheemde als bedoeld in het Uitvoeringsbesluit, omdat hij niet is vertrokken door de militaire invasie, maar om een andere reden. Dat het doel van het Uitvoeringsbesluit óók is om overbelasting van de asielsystemen als gevolg van de massale toestroom van ontheemden te voorkomen, maakt niet dat eiser niet mag worden verwezen naar het asielsysteem. Eiser maakt immers geen deel uit van de massale toestroom die uit Oekraïne is gekomen na de militaire invasie door Rusland. De rechtbank gaat gelet op het voorgaande dan ook niet mee in de stelling van eiser dat het onevenredig is te achten dat de staatssecretaris de invulling van het Uitvoeringsbesluit niet verder heeft verruimd.
4.5.
De staatssecretaris heeft zich dus terecht en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat eiser niet valt onder de (door de staatssecretaris verruimde) doelgroepen van de RTB. De rechtbank acht het niet onevenredig dat de staatssecretaris de invulling van het Uitvoeringsbesluit niet verder heeft verruimd. De beroepsgrond slaagt niet.
Zijn er rechten van eiser ontnomen en is dit in strijd met het evenredigheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel?
5. Eiser voert verder aan dat hem door het bestreden besluit rechten zijn ontnomen waardoor hij ernstig is benadeeld. Na de inschrijving in de Brp kreeg eiser direct rechten (gemeentelijke opvang, arbeid) die met het bestreden besluit ten onrechte zijn ingetrokken. Dit is volgens eiser in strijd met het evenredigheids- en vertrouwensbeginsel.
5.1.
De rechtbank stelt voorop dat eiser na zijn inschrijving in de Brp gemeentelijke opvang heeft gekregen, dat hij heeft gewerkt, en dat hij hier door het bestreden besluit geen recht meer op heeft. Het is dus duidelijk dat eiser door het bestreden besluit in een slechtere positie terecht is gekomen. Dit betekent echter nog niet dat deze gevolgen onevenredig zijn of dat eiser erop mocht vertrouwen dat hij mocht blijven werken of in de gemeentelijke opvang mocht blijven.
Het vertrouwensbeginsel
5.2.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. De vaststelling van de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling behoort tot de bevoegdheid van de staatssecretaris en niet tot die van de gemeente. Het moet eiser vooraf duidelijk zijn geweest dat hij na zijn inschrijving in de Brp enige tijd gebruik zou kunnen maken van de rechten die tijdelijke beschermden genieten, maar dat op een later moment door de staatssecretaris bij het loket van de IND zou worden beoordeeld of hij wel daadwerkelijk voldoet aan de voorwaarden om tijdelijke bescherming op grond van de RTB te krijgen. Eiser heeft geen brieven of andere stukken overgelegd waaruit volgt dat de staatssecretaris een concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat eiser de door de inschrijving in de Brp verkregen rechten ook ná de beoordeling aan het IND-loket zou mogen behouden. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn verwijzing naar de noot van Larssen (JV 2023/34). Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met het vertrouwensbeginsel.
Het evenredigheidsbeginsel
5.3.
Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat het besluit geen onevenredige gevolgen mag hebben in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Een van de doelen van het besluit is dat personen alleen aanspraak moeten kunnen maken op tijdelijke bescherming en de rechten die daarmee gepaard gaan als zij voldoen aan de voorwaarden. Dat eiser heeft mogen werken en gemeentelijke opvang heeft genoten en dat hij dit door het bestreden besluit niet meer mag doen, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het bestreden besluit om die reden onevenredig is. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat eiser – achteraf bezien – nooit recht heeft gehad op gemeentelijke opvang of arbeid, zoals die aan tijdelijk beschermden wordt geboden. De staatssecretaris ontneemt eiser dan ook geen reeds verworven rechten. Verder is van belang dat eiser zijn plaats in de gemeentelijke opvang weliswaar verliest, maar dat hij door zijn openstaande asielprocedure wel recht heeft op opvang via het COa. De rechtbank vindt het begrijpelijk dat eiser liever in de gemeentelijke opvang verblijft, maar de plekken in de gemeentelijke opvang hoeven niet te worden geboden aan mensen die daar geen recht op hebben. Bovendien is niet onderbouwd dat de opvang via het COa niet volstaat. Als asielzoeker mag eiser ook onder bepaalde voorwaarden blijven werken in Nederland. Eiser kan zijn familie op die wijze financieel blijven steunen. Aanvankelijk kon dit maar 24 weken per jaar, maar daarover heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) bij uitspraak van 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4418, geoordeeld dat deze 24-weken-eis onverbindend is en dus niet mag worden gehanteerd.
Tussenconclusie
5.4.
Gelet op het voorgaande is eiser door het bestreden besluit weliswaar in een slechtere positie gekomen omdat hij niet meer mag werken en geen recht meer heeft op gemeentelijke opvang, maar dit is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de mededeling dat eiser zich binnen twee weken in Ter Apel moet melden in strijd met het legaliteitsbeginsel?
6. Eiser voert verder aan dat de mededeling in het bestreden besluit dat hij zich binnen twee weken in Ter Apel moet melden in strijd is met het legaliteitsbeginsel.
6.1.
De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat deze mededeling geen verplichting is, maar een verzoek. Dat volgt naar het oordeel van de rechtbank ook uit de bewoordingen in het bestreden besluit zelf, waarin alleen staat dat er wordt ‘verwacht’ dat eiser zich binnen twee weken meldt als hij de asielprocedure wil doorlopen. Als eiser zich niet binnen twee weken in Ter Apel meldt (of heeft gemeld), verbindt de staatssecretaris daar geen gevolgen aan. Omdat er geen sprake is van een verplichting, is er evenmin sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel.
Had de staatssecretaris eiser moeten horen in bezwaar?
7. Eiser voert tot slot aan dat hij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar.
7.1.
De staatssecretaris mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het in bezwaar aangevoerde niet tot een ander standpunt kan leiden dan in het primaire besluit is vervat. De rechtbank wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval aan die maatstaf is voldaan. De staatssecretaris wijst er terecht op dat er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het bezwaar niet kon leiden tot een ander standpunt dan in het primaire besluit vervat, omdat eiser in bezwaar niet heeft betwist dat hij al vóór de peildatum van 27 november 2021 uit Oekraïne is vertrokken en woonachtig was in Polen. Het was voor de staatssecretaris dus duidelijk dat hij zijn standpunt uit het primaire besluit dat eiser niet behoort tot de doelgroepen die onder de RTB vallen, kon handhaven. Anders dan eiser stelt, maakt het feit dat de staatssecretaris in de bezwaarfase een vragenlijst heeft gestuurd, niet reeds dat geen sprake meer kan zijn van een kennelijk ongegrond bezwaar. Na beantwoording van die vragenlijst door eiser kon het de staatssecretaris immers duidelijk zijn dat hij zijn primaire besluit kon handhaven. Weliswaar heeft eiser bij de beantwoording van de vragenlijst ook aangevoerd dat het primaire besluit in strijd is met het vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel en heeft hij verzocht daarover in bezwaar te worden gehoord, maar de staatssecretaris hoefde dit verzoek niet te honoreren. Eiser heeft zijn beroep op die beginselen namelijk onvoldoende geconcretiseerd en onderbouwd. Daarbij wijst de rechtbank ook op wat hiervoor is overwogen onder 5.2 en 5.3. De staatssecretaris heeft dus niet hoeven te twijfelen aan zijn standpunt dat in het primaire besluit is vervat. De staatssecretaris hoefde eiser niet te horen in bezwaar.
7.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.N. Abdoelkadir, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Groeneveld, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.