Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/8366
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 februari 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. I.H. van den Berg)
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. V. Boender-Wiebenga).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het tijdelijk (voor een periode van tien jaar) veranderen en vergroten van de horecagelegenheid aan het [adres] door het plaatsen van een serre.
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het bestreden besluit van 17 november 2021 afgewezen.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2024 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiseres exploiteert een hotel aan het [adres] te [plaatsnaam] . Het gebouw waarin het hotel is gevestigd ( [naam hotel] ) is in [jaar] aangewezen als beschermd rijksmonument. Eiseres heeft op 22 juli 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk (voor de duur van tien jaar) plaatsen van een serre aan het bestaande gebouw aan de Landzijde Noord. De aanvraag ziet op de activiteiten ‘bouwen’, ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ en ‘handelingen met gevolgen voor een beschermd monument’ in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, c, en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2.1.
Op 27 augustus 2020 heeft verweerder medegedeeld dat het besluit op de aanvraag wordt voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Het ontwerpbesluit met daarin de voorgenomen weigering is op 20 april 2021 ter inzage gelegd. Op 17 mei 2021 heeft eiseres een zienswijze ingediend met betrekking tot dit ontwerpbesluit.
2.2.
Met het bestreden besluit van 17 november 2021 heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen. Verweerder is van mening dat er voor elk van de drie aangevraagde activiteiten bezwaren bestaan die in de weg staan aan verlening van de omgevingsvergunning. Verweerder heeft de aanvraag allereerst niet kunnen toetsen aan artikel 2.4.1 van de Bouwverordening van de gemeente Den Haag, omdat een bodemonderzoek op de wijze voorzien in NEN 5707 ontbreekt. Verder is de aanvraag volgens verweerder in strijd met meerdere bestemmingsplannen die op het perceel van kracht zijn. Verweerder is niet bereid deze afwijkingen te vergunnen. Ter onderbouwing stelt verweerder dat de looproute vanaf het [straatnaam 1] , via de [straatnaam 2] naar [straatnaam 3] door plaatsing van de serre minder breed en herkenbaar zou worden. Daarnaast zou de serre te prominent aanwezig en niet meer ondergeschikt zijn aan [naam hotel] . Ook heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat kan worden voldaan aan de parkeereis, aldus verweerder. Tot slot heeft zowel de welstands- en monumentencommissie als de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) negatief geadviseerd over het wijzigen van het beschermde monument. Verweerder heeft deze adviezen overgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
3. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van haar aanvraag. Eiseres voert primair aan dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was op de aanvraag, en niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Daarom zou de vergunning van rechtswege zijn verleend en was verweerder niet bevoegd om een besluit tot weigering van de omgevingsvergunning te nemen. Eiseres voert subsidiair aan dat de aanvraag voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelingen met gevolgen voor een beschermde monument’ niet in strijd is met de relevante regels. Ten aanzien van de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ betwist eiseres weliswaar niet dat de aanvraag in strijd is met de op het perceel geldende bestemmingsplannen, maar stelt eiseres zich op het standpunt dat afwijking van de bestemmingsplannen mogelijk is en dat verweerder hiertoe had moeten overgaan. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom dit niet is gebeurd.
3.1.
De rechtbank zal het beroep beoordelen aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Eerst zal de rechtbank ingaan op de primaire beroepsgrond. Daartoe dient de rechtbank te beoordelen of – zoals eiseres stelt – de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was en dat – als gevolg daarvan – de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
Is de omgevingsvergunning van rechtswege verleend?
4. De rechtbank volgt eiseres in haar betoog dat verweerder er ten onrechte vanuit is gegaan dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing was. De reguliere voorbereidingsprocedure was van toepassing. Daarom is de aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege verleend. De rechtbank zal hierna motiveren hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
5. Artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo luidt:
Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
5.1.
Artikel 3.9, derde lid, van de Wabo luidt:
Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag.
5.2.
Artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt:
Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
5.3.
Artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo luidt:
Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
d. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen.
5.4.
Artikel 2.26, derde lid, van de Wabo luidt:
Het bevoegd gezag stelt de bij algemene maatregel van bestuur en, in gevallen als bedoeld in artikel 2.2, de bij de betrokken verordening aangewezen bestuursorganen of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel, onderscheidenlijk verordening aangewezen categorie in de gelegenheid hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
5.5.
Artikel 6.4, eerste lid, onder a, onder 1° en 2°, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) luidt:
1.
Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, worden als adviseurs aangewezen:
Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, worden als adviseurs aangewezen:
a.
Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op:
Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op:
1°. het slopen van een rijksmonument of een deel daarvan voor zover van
ingrijpende aard,
2°. het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1°.
6. De vraag of al dan niet van rechtswege vergunning is verleend, hangt, gelet op deze bepalingen in de Wabo en de Awb, af van het antwoord op de vraag welke procedure op de aanvraag van toepassing is. De vergunning kan uitsluitend van rechtswege verleend zijn, als de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Op een aanvraag om een omgevingsvergunning is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is. Verweerder heeft hierin dus geen vrije keuze, maar dient die voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit. Uit artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo volgt dat voor het wijzigen van een rijksmonument de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is als krachtens artikel 2.26, derde lid, van de Wabo een adviseur is aangewezen.
7. In dit geval moet voor de beantwoording van de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, dus worden vastgesteld of het een ingreep als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, van het Bor betreft, in welk geval de RCE, die optreedt namens de minister, om advies gevraagd dient te worden.
8. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan zou leiden tot het ingrijpend wijzigen van het rijksmonument, met vergelijkbare gevolgen voor de waarde van het rijksmonument als wanneer het rijksmonument, of een deel daarvan, gesloopt zou worden. Indien dat inderdaad het geval is, vloeit uit het hierboven weergegeven wettelijk kader voort dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is. De rechtbank zal hierna daarom beoordelen of sprake is van een bouwplan dat het rijksmonument, of een belangrijk deel daarvan, zodanig ingrijpend zou wijzigen dat de gevolgen daarvan voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het slopen van het rijksmonument, of een deel daarvan.
9. Op de website van de RCE is een lijst met voorbeelden van adviesplichtige ingrepen gepubliceerd, waar ten aanzien van ‘ingrijpende wijzigingen” onder meer wordt vermeld “het plaatsen van een grootschalige aan- of uitbouw”. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet dat iedere grootschalige aan- of uitbouw een ingrijpende wijziging is als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, onder a, onder 2°, van het Bor. Uit dit artikel en de toelichting hierop volgt dat dat slechts het geval is, indien de aangevraagde werkzaamheden leiden tot een substantiële aantasting of substantiële wijziging van het monument, waarvan de gevolgen voor de waarde van het monument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van een (al dan niet gedeeltelijke) afbraak van het monument van ingrijpende aard. [1]
10. Uit het dossier blijkt dat de serre zodanig wordt gebouwd dat de serre en het rijksmonument constructief los van elkaar blijven. De serre is aangevraagd voor de duur van tien jaar. Ter zitting heeft de architect toegelicht dat de serre daarna eenvoudig verwijderd kan worden zonder aantasting van het rijksmonument. De serre is namelijk aangehecht aan het rijksmonument door middel van een loodslab met een kartonnen lijst. Nadat de serre is verwijderd, behoeft slechts één horizontale voeg te worden hersteld.
10.1.
De RCE wijst erop dat de serre de compositie van de gevel verstoort, doordat de plint met arcades niet meer zichtbaar zal zijn. De welstands- en monumentencommissie stelt dat de serre de symmetrie van het gebouw doorbreekt en dat de serre te groot is, de structuur van het gebouw ontkent, de karakteristieke togen aan het zicht onttrekt en de herkenbaarheid van de omloop vermindert.
10.2.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze gevolgen van de bouw en het gebruik van de serre voor de waarde van het rijksmonument niet vergelijkbaar met de gevolgen die het geheel of gedeeltelijk slopen (van ingrijpende aard) van het rijksmonument zou hebben. De architect van de serre heeft ter zitting onweersproken toegelicht dat het deel van het monument waar de (glazen) serre voor zou staan door de transparante en lichte vormgeving van de serre nog steeds zichtbaar blijft. Het effect van de weerspiegeling van het glas van de serre wordt volgens de architect beperkt door de aanwezigheid van verlichting in [naam hotel] . De karakteristieke arcades worden door de serre dus wellicht minder zichtbaar, maar niet onzichtbaar. Eiseres heeft bovendien terecht kanttekeningen geplaatst bij het standpunt van de welstands- en monumentencommissie dat de serre de symmetrie van het gebouw doorbreekt, nu deze symmetrie door nieuwbouw in de omgeving niet meer waarneembaar is. De serre heeft daar dus geen zichtbaar effect op. De herkenbaarheid van de omloop is geen waarde die blijkens de redengevende omschrijving in het aanwijzingsbesluit tot rijksmonument wordt beschermd. Het bouwplan laat de compositie van de gevel weliswaar niet ongemoeid, maar naar het oordeel van de rechtbank kan hier in redelijkheid niet worden gesproken van een ingrijpende wijziging als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, onder a, onder 2°, van het Bor. Dit effect is immers, mede gelet op de reversibele wijze waarop de serre gebouwd wordt, aanzienlijk minder ingrijpend dan een gedeeltelijke sloop van het monument.
10.3.
Verweerder is er daarom ten onrechte vanuit gegaan dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is. De reguliere voorbereidingsprocedure was van toepassing. Niet in geschil is dat verweerder de beslistermijn van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft overgeschreden. De aangevraagde omgevingsvergunning is daarom van rechtswege verleend. [2] De verlening van rechtswege geldt als een beschikking. [3] Verweerder heeft deze beschikking ten onrechte niet bekend gemaakt. [4] Verweerder was daarom niet meer bevoegd om de aangevraagde vergunning te weigeren.
11. Nu het beroep gelet op het bovenstaande reeds gegrond is en tot de conclusie leidt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, heeft eiseres geen procesbelang bij haar overige (subsidiaire) beroepsgronden. De rechtbank zal die beroepsgronden daarom onbesproken laten.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 november 2021 wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3.9 van de Wabo in samenhang bezien met de artikelen 4:20a tot en met 4:20c van de Awb.
12.1.
Verweerder dient binnen twee weken na de dag waarop deze uitspraak wordt verzonden alsnog de van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekend te maken. [5]
12.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder daarnaast in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 17 november 2021;
draagt verweerder op binnen twee weken na de dag van verzending van deze uitspraak de van rechtswege verleende omgevingsvergunning op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.750,- te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. J. van Seters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.