Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/2606
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S. Fattah),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. W.M. Logtenberg).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing op zijn verzoek in het kader van de Wet open overheid (Woo).
1.1.
Verweerder heeft met het besluit van 16 augustus 2022 besloten op het Woo-verzoek. Met het bestreden besluit van 8 maart 2023 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
1.2.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 28 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiser is tot september 2021 werkzaam geweest als teamhoofd van het Team Bestuurlijke Handhaving. Met ingang van juli 2022 is hij met pensioen gegaan. Er is een extern onderzoek verricht naar de sociale veiligheid en omgangsvormen binnen het Team Bestuurlijke Handhaving van de Afdeling Vergunningen en Handhaving. Dit is vastgelegd in een onderzoeksrapport van 4 mei 2022. Op 30 juni 2022 is een deel van het onderzoekrapport, namelijk hoofdstukken 1 en 2, aan eiser beschikbaar gesteld. De vertrouwelijke gegevens die in het onderzoeksrapport zijn genoemd, zijn weggelakt. Eiser heeft vervolgens een verzoek in het kader van de Woo ingediend om het volledige onderzoeksrapport te verkrijgen. Verweerder heeft geweigerd het volledige onderzoeksrapport te verstrekken, omdat het belang van goed functioneren van verweerder in dit geval zwaarder weegt dan het persoonlijk belang van eiser om de op hem betrekking hebbende informatie uit het onderzoeksrapport verstrekt te krijgen. [1] Het aan eiser openbaar maken van het onderzoeksrapport zou niet alleen het vertrouwen van de deelnemers schaden, maar zou ook het doen van vergelijkbare onderzoeken in de toekomst binnen de gemeente bemoeilijken. Bovendien kan het verstrekken van dergelijke informatie tot gevolg hebben dat de werkrelatie tussen verweerder en haar medewerkers, die nog in dienst zijn, beschadigd raakt, wat in strijd is met een gezond en sociaal veilig werkklimaat.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Eiser betoogt dat hij wel recht heeft op inzage van het volledige onderzoeksrapport. Hij betwist dat de informatie uit het onderzoeksrapport slechts indirect betrekking op hem heeft. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst eiser naar een brief van 18 mei 2022 en een transcriptie van een geluidsopname van de presentatie over het onderzoeksrapport van 10 mei 2022. Daarnaast gaat verweerder er aan voorbij dat de onderzoeker de geciteerde onderzoeksvraag heeft losgelaten en de vraagstelling heeft aangepast. Eiser voert aan dat zijn belang zwaarder weegt dan het belang van verweerder. In de artikelsgewijze geconsolideerde toelichting bij de Woo, pagina 58, is benadrukt dat een gehoudenheid tot het niet verschaffen van de verlangde informatie niet kan worden beargumenteerd met het doel om misstanden te verbloemen of met het argument dat openbaarmaking leidt tot verlies van vertrouwen in de overheid bij het publiek, waardoor een bestuursorgaan niet goed meer zou kunnen functioneren. Een zorgvuldige werkwijze van de onderzoeker en voortvloeiend daaruit van verweerder, zou hebben bestaan uit het bieden van de mogelijkheid aan eiser om te reageren op een concept resultaat en om kennis te nemen van de definitieve onderzoeksresultaten die direct op eiser betrekking hebben. Het uitblijven hiervan karakteriseert eiser als een misstand en als een handelen door verweerder dat in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, specifiek het zorgvuldigheidsbeginsel.
Wat zijn de regels?
4. De relevante regels staan in de bijlage. De bijlage hoort bij de uitspraak.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
5. Verweerder heeft het volledige onderzoeksrapport aan de rechtbank overgelegd, met het verzoek om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft dat verzoek toegewezen en het onderzoeksrapport, met uitzondering van hoofdstuk 1 en 2, niet naar eiser doorgestuurd. Gelet op het zesde lid van voornoemd artikel heeft de rechtbank van rechtswege toestemming verkregen om kennis te nemen van het volledige onderzoeksrapport.
5.1.
Ingevolge artikel 5.5, eerste lid, van de Woo onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b, en c, alsmede d en e, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
5.2.
Ingevolge artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
5.3.
In de memorie van toelichting is bij dit artikelonderdeel vermeld dat het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen blijkens jurisprudentie op verschillende wijze in het geding kan komen. Openbaarheid van stukken kan ertoe leiden dat bij onderzoeken in toekomstige gevallen terughoudend wordt verklaard aan een toezichthoudend of controlerend orgaan. Dit soort verklaringen hebben daarom een eigen bescherming nodig, willen bestuursorganen als bijvoorbeeld een rijksrecherche of rekenkamer in de toekomst nog de informatie boven water krijgen die zij voor de uitoefening van hun taak nodig hebben. Daar komt bij, en in de jurisprudentie speelt dit een rol, dat op basis van dergelijke verklaringen vaak rapporten worden opgesteld die wel openbaar zijn, zodat de goede en democratische bestuursvoering toch is gediend. [2]
5.4.
Verder staat in de memorie van toelichting bij dit onderdeel dat de systematiek van de Woo in het algemeen een belangenafweging op documentniveau vergt, waarbij de term “voor zover” in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo betekent dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Daartoe worden in de praktijk veelal inventarislijsten opgesteld en wordt van een document per alinea beoordeeld of een uitzonderingsgrond aan de orde is. Daarmee kan de belangenafweging richting de aanvrager en richting de bestuursrechter inzichtelijk worden gemaakt. De Woo schrijft deze werkwijze echter niet voor. Als die belangenafweging in tijden van crisis in abstracto wordt gemaakt, is dat niet in strijd met de systematiek van de Woo, zolang het bestuursorgaan kan motiveren dat voor alle documenten geldt dat openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan. Indien de complexiteit en gevoeligheid van een aangelegenheid dat vergt, kan het bestuursorgaan bij de in het tweede lid, aanhef en onderdeel i, bedoelde afweging volstaan met de motivering van deze complexiteit en gevoeligheid, zonder in te gaan op de op de aangelegenheid betrekking hebbende documenten. Dat betekent dat gevoelige documenten in dat geval niet geïnventariseerd en individueel beoordeeld hoeven te worden ten behoeve van het verzoek om informatie als de behandeling van de aangelegenheid dat vergt. [3]
5.5.
Allereerst heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het onderzoeksrapport indirect betrekking heeft op eiser gelet op dat sprake moet zijn van ‘op verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie’. De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt onjuist is. Uit de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting blijkt dat artikel 5.5, van de Woo aanspraak geeft op het verstrekken van informatie die betrekking heeft op de verzoeker. Het zal vooral gaan om bestuursorganen die bij de uitvoering van hun taak een dossier over de verzoeker hebben aangelegd, dan wel een dossier hebben aangelegd over een aangelegenheid waarbij de verzoeker is betrokken geraakt, zodat gegevens over hem in dat dossier zijn terecht gekomen. De reikwijdte van artikel 5.5, van de Woo betreft in dat geval de informatie die uitsluitend (rechtsreeks) betrekking heeft op de verzoeker. Mede gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding waarom het in onderhavige situatie niet zou gaan om op eiser betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie.
5.6.
Verder heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo van toepassing is, omdat hij de toegezegde vertrouwelijkheid aan de deelnemers schendt als het volledige onderzoeksrapport wordt verstrekt aan eiser. Dit kan volgens verweerder schadelijk zijn voor de werkrelatie met die betreffende deelnemers. Daarnaast kan openbaarmaking van een dergelijk rapport ertoe leiden dat in de toekomst door medewerkers minder snel zal worden meegewerkt aan vergelijkbare onderzoeken.
5.7.
De rechtbank acht deze motivering onvoldoende. Het is begrijpelijk dat verweerder de toegezegde vertrouwelijkheid aan de deelnemers niet wil schenden en daarmee de anonimiteit van de deelnemers wil waarborgen. Echter, de rechtbank kan verweerder niet volgen in de stelling dat het verstrekken aan eiser van het volledige onderzoeksrapport, met uitzondering van hoofdstuk 1 en 2, zondermeer leidt tot inzicht in de identiteit van de deelnemers dan wel dat herleidbaar is welke deelnemer wat heeft gezegd, waardoor de toegezegde vertrouwelijkheid door verweerder wordt geschaad. De rechtbank merkt op dat het onderzoeksrapport is opgesteld met de basisafspraak dat alle informatie vertrouwelijk wordt behandeld, dat met de deelnemers is besproken hoe de anonimiteit zich verhoudt tot het opstellen van het rapport en dat daarom door de onderzoeker is besloten om – anders dan anders – geen gebruik te maken van citaten. Ook volgt uit de aangehaalde wetsgeschiedenis, zoals hiervoor genoemd onder rechtsoverweging 5.5, dat de reikwijdte van artikel 5.5, van de Woo, in geval van onderhavige situatie, de informatie die uitsluitend (rechtstreeks) betrekking heeft op de verzoeker betreft. Daarnaast kan onder omstandigheden wel een beroep op de persoonlijke levenssfeer van derden mogelijk zijn. [4] Mede gelet hierop, is de rechtbank van oordeel dat verweerder per alinea van het onderzoeksrapport had moeten beoordelen en motiveren waarom die alinea niet aan eiser kan worden verstrekt. Verweerder heeft niet overtuigend gemotiveerd waarom het (eventueel deels) verstrekken van het onderzoeksrapport, met uitzondering van hoofdstuk 1 en 2, zijn goed functioneren zou schaden. De stelling dat dit ertoe zou leiden dat in de toekomst geen of minder medewerkers bereid zijn om mee te werken aan vergelijkbare onderzoeken en dat de werkrelatie tussen verweerder en haar medewerkers beschadigd raakt, acht de rechtbank in dit specifieke geval niet voldoende.
5.8.
De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat verweerder in beginsel op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo kon weigeren om bepaalde delen uit het onderzoeksrapport niet openbaar te maken op basis waarvan de identiteit van de deelnemers kan worden achterhaald dan wel dat herleidbaar is welke deelnemer wat heeft gezegd. Het is de rechtbank echter niet duidelijk waarom dit tot de conclusie moet leiden dat openbaarmaking van het onderzoeksrapport aan eiser in zijn geheel, met uitzondering van hoofdstuk 1 en 2, moet worden geweigerd.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Voor het nemen van dit nieuwe besluit op bezwaar geldt de termijn die daarvoor uit de Awb volgt.
7. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder aan eiser een vergoeding betalen voor de kosten die hij in redelijkerwijs heeft gemaakt voor de behandeling van zijn beroep. Deze kosten bestaan uitsluitend uit de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het deelnemen aan de zitting, met een waarde per punt van € 875,-, wegingsfactor 1). Ook moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiser vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Maas, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder i, van de Woo
Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
Artikel 5.5, eerste lid, van de Woo
Onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, alsmede d en e, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.