Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/1249
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] , uit [woonplaats 1] , België en
[eiser 2] ,uit [woonplaats 2] , België,
eisers
(gemachtigde: mr. W.A.A.M. Duineveld),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hillegom, verweerder
(gemachtigde: mr. D. van Werkhoven),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 25 augustus 2021 (het primaire besluit) waarbij verweerder eisers een last onder dwangsom heeft opgelegd. De last is erop gericht het gebruik van het achterste gedeelte van het perceel gelegen aan de [adres] te [plaats] , kadastraal bekend als [kadastraal nummer] (het perceel), als tuin te beëindigen. Volgens verweerder is dit gebruik in strijd met de agrarische bestemming die het bestemmingsplan aan deze gronden geeft. Dat is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
1.1.
Met het bestreden besluit van 8 februari 2022 op het bezwaar van eisers is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2023 gelijktijdig met het beroep met zaaknummer 22/1444 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: [eiser 1] , de gemachtigde van eisers, [naam 1] en diens gemachtigde, de gemachtigde van verweerder en [naam 2] .
1.4.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, om partijen in de gelegenheid te stellen nadere stukken over bollengrondcompensatie te overleggen en daarop te reageren. Nadat partijen nadere stukken hebben overgelegd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de aan eisers opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
3.1.
Bij besluit van 25 augustus 2021 heeft verweerder eisers een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Overtreding?
4. Eisers betwisten dat sprake is van een overtreding. Met de bouwvergunning van 23 oktober 2002 was het gebruik van het perceel als tuin al toegestaan. Hiermee is feitelijk de bestemming van het perceel gewijzigd. Eisers hebben het perceel als één geheel gekocht. Niemand, ook verweerder niet, heeft eisers erop gewezen dat het gebruik als tuin niet toegestaan zou zijn.
4.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Landelijk Gebied 1997” (het bestemmingsplan). Aan het perceel is bestemming “Agrarische doeleinden” toegekend met subbestemming “Ab”. Op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, zijn deze gronden bestemd voor bollenteeltbedrijven. In artikel 1.16 van de planregels is een bollenteeltbedrijf gedefinieerd als een tuinbouwbedrijf waar in overwegende mate bloembollen worden geteeld.
4.2.
Het gebruik van het perceel als tuin is gelet op deze planregels niet toegestaan. Verweerder heeft aan de hand van foto’s aannemelijk gemaakt dat het perceel als tuin in gebruik is. Zo was aanvankelijk een vijver aanwezig die later is vervangen door een terras. Dit betekent dat sprake is van strijd met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a van de regels van het bestemmingsplan. Daarvoor is geen omgevingsvergunning verleend. Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank daarom terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding. Dat in 2002 een bouwvergunning is verleend doet hieraan niets af. Uit de kaart behorende bij deze vergunning blijkt immers dat deze vergunning slechts betrekking heeft op de voorkant van het perceel waar woningen zijn voorzien en niet op het perceelsgedeelte aan de achterkant van de woningen, waar de last onder dwangsom op ziet. Op verweerder rust tot slot geen wettelijke verplichting om kopers van een woning te informeren over de mogelijkheden die het aan te kopen perceel biedt. Eisers hebben een eigen verantwoordelijkheid om daartoe het bestemmingsplan te raadplegen. De beroepsgrond slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
5. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Handhaving onevenredig?
6. Eisers betogen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Zij wijzen erop dat het perceel al vele jaren niet wordt gebruikt ten behoeve van een bollenteeltbedrijf en ook niet meer als zodanig gebruikt kan worden. Verweerder heeft meer dan 17 jaar niet gehandhaafd en zou thans van handhaving af moeten zien. De buurman van eisers heeft op basis van de verordening Subsidieregeling Stimuleringsfondsen Erfbeplantingen en Haagbeplantingen van de provincie Zuid-Holland (het Stimuleringsfonds) een subsidie gekregen om zijn perceel als tuin in te richten en te beplanten. Dit wijst er ook op dat van een strijdig gebruik geen sprake is. Eisers stellen tot slot dat sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst.
6.1.
De rechtbank volgt het standpunt van eisers dat verweerder van handhaving zou moeten afzien omdat al jaren niet is gehandhaafd niet. Het enkele tijdsverloop is gelet op vaste jurisprudentie immers geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat het perceel niet meer als bollengrond gebruikt kan worden.
6.2.
Het feit dat de buurman van eisers een subsidie heeft gekregen om zijn perceel als tuin in te richten, maakt niet dat eisers erop mochten vertrouwen dat het gebruik als tuin was toegestaan. Deze subsidie is immers niet verleend door verweerder, maar door de provincie, en ook niet aan eisers. Bovendien blijkt uit de enkele verstrekking van deze subsidie niet dat het perceel als tuin mocht worden gebruikt in afwijking van het bestemmingsplan.
6.3.
Wat betreft de stelling van eisers dat sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst oordeelt de rechtbank dat, gelet alleen al op de grootte van het perceel, niet kan worden gesproken van een overtreding van geringe aard en ernst. Dat het totale areaal aan bollengrond in de bollenstreek veel groter is, doet daaraan – anders dan eisers stellen – niet af.
6.4.
Verweerder heeft in het primaire besluit en het bestreden besluit toegelicht dat hij hecht aan het karakteristieke buitengebied en daarom in het kader van de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport heeft besloten om over te gaan tot het projectmatig handhaven van strijdig gebruik en verrommeling in het buitengebied. Op die manier wil verweerder ervoor zorgen dat de voor bollenteelt bestemde gronden ook daadwerkelijk voor open grondteelt benut worden. Naar het oordeel van de rechtbank is dit handhavend optreden niet onevenredig tot de daarmee te dienen belangen. De beroepsgrond slaagt niet.
Concreet zicht op legalisatie?
7. Ondanks dat eisers geen omgevingsvergunning hebben aangevraagd, heeft verweerder ambtshalve onderzocht of het gebruik als tuin gelegaliseerd kan worden. Uit dit onderzoek is gebleken dat het huidige gebruik in principe gelegaliseerd kan worden, als eisers bereid zijn om een bollengrondcompensatie-overeenkomst af te sluiten met de gemeente.
7.1.
Eisers betogen dat legalisatie mogelijk is zónder bollengrondcompensatie. Zij betwisten dat voor het vereisen van die compensatie een grondslag bestaat.
7.2.
Ingevolge artikel 6.17, eerste lid, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (de Omgevingsverordening) laat een bestemmingsplan voor gronden binnen het bollenteeltgebied primair bollenteeltbedrijven, bestaande gemengde bollenteelt- en glastuinbouwbedrijven en bestaande stekbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen.
7.3.
Ingevolge artikel 6.17, tiende lid, van de Omgevingsverordening voorziet een bestemmingsplan voor het bollenteeltgebied als bedoeld in het eerste lid, dat een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling anders dan bollenteelt toestaat op gronden die in het voorgaande bestemmingsplan zijn bestemd voor bollenteelt, in compensatie van bollenteeltgebied door middel van een overeenkomst hierover met de Greenport Ontwikkelingsmaatschappij Duin- en Bollenstreek.
7.4.
Ingevolge artikel 6.40 van de Omgevingsverordening is artikel 6.17 van overeenkomstige toepassing op besluiten op een aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of onder 3°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
7.5.
De rechtbank is van oordeel dat het perceel op grond van voornoemde bepalingen van de Omgevingsverordening alleen in gebruik kan worden genomen als tuin als eisers voorzien in de genoemde compensatie van bollenteeltgebied. Verweerder heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat legalisatie alleen mogelijk is, als eisers bereid zijn om bollengrondcompensatie te betalen.
7.6.
Voor zover eisers betogen dat het onredelijk is dat verweerder uitsluitend tot legalisatie wenst over te gaan als zowel zij als hun buurman ervoor kiezen om bollengrondcompensatie te betalen, overweegt de rechtbank dat dit standpunt van verweerder pas relevant wordt als (slechts) één van beide partijen daartoe daadwerkelijk wenst over te gaan. Daarvan is niet gebleken. Als reeds overwogen is daarom van concreet zicht op legalisatie geen sprake.
7.7.
Na het schorsen van het onderzoek ter zitting hebben eisers en verweerder nog gecorrespondeerd over het tarief dat voor de bollengrondcompensatie zou moeten worden gehanteerd. Verweerder heeft bij brief van 15 januari 2024 erkend dat op het perceel niet uitsluitend eerste klasse bollengrond (tarief € 40,- per m2) aanwezig is, maar ook tweede klasse bollengrond (tarief € 15,- per m2). De mededeling in het primaire besluit dat voor het (gehele) perceel het tarief van € 40,- per m2 geldt, is dus onjuist. Dat doet er echter niet aan af dat voor het vergunnen van het gebruik als tuin een bepaalde mate van bollengrondcompensatie is vereist, die deels is gebaseerd op het tarief voor eerste klasse bollengrond. Nu eisers daartoe niet bereid zijn, en ook geen omgevingsvergunning hebben aangevraagd om het strijdige gebruik te legaliseren, is geen sprake van concreet zicht op legalisatie. De beroepsgrond slaagt niet.
De hoogte van de dwangsom
8. Eisers betogen dat de dwangsom te hoog is.
8.1.
Ingevolge artikel 5:32b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
8.2.
Volgens vaste rechtspraak heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [1]
8.3.
Eisers hebben geen argumenten aangevoerd ter onderbouwing van hun stelling dat de dwangsom te hoog is. Naar het oordeel van de rechtbank staat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. De beroepsgrond slaagt niet.
De begunstigingstermijn
9. Eisers stellen dat de begunstigingstermijn te kort is.
9.1.
Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
9.2.
De begunstigingstermijn van het primaire besluit is verlengd tot vier weken na de datum van de beslissing op bezwaar. Dit betekent dat eisers vijf maanden de tijd hebben gekregen om de overtreding te beëindigen. Eisers hebben daarmee een ruime periode gekregen om maatregelen te treffen om aan de last te voldoen. Daarbij is van belang dat eisers al op 27 november 2020 een waarschuwingsbrief hebben ontvangen en sindsdien verscheidene gesprekken met verweerder hebben gevoerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Het verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn
10. Eisers hebben ter zitting verzocht om vergoeding van immateriële schade, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
10.1.
De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepstermijn sprake is, mag maximaal twee jaar duren. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door verweerder is ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift van eisers op 1 oktober 2021 door verweerder is ontvangen. De rechtbank doet uitspraak op 29 maart 2024. De redelijke termijn van 24 maanden is dus (afgerond naar boven) met zes maanden overschreden. De schadevergoeding bedraagt € 500,- per overschrijding van een half jaar, naar boven afgerond. Eisers hebben daarom recht op een schadevergoeding van € 500,-.
10.3.
De behandeling door de rechtbank van het beroep tegen het bestreden besluit heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 23 februari 2022 tot de datum van de uitspraak (afgerond naar boven) 26 maanden geduurd. Hieruit volgt dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan de rechtbank. De rechtbank zal de Staat daarom veroordelen tot betaling van het bedrag van € 500,-.
10.4.
Aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op totaal € 437,50 (1 punt voor het verzoek, met een waarde van € 875,- en een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. In verband met de toegekende schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn krijgen eisers een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € 437,50 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Ciftci - Ibis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.