Uitspraak
RECHTBANK Den Haag
Team handel
Zaaknummer: C/09/638556 / HA ZA 22-971
Vonnis van 10 april 2024
in de zaak van
1.STICHTING ANIMAL RIGHTSte Den Haag,2. STICHTING FAUNA4LIFEte Amstelveen,
eiseressen,
advocaten: mrs. P.H. den Boer en M. van Duijn te Den Haag,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN(ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), te Den Haag,
gedaagde,
advocaten: mrs. E.C.M. Schippers en S.J. van Winzum te Den Haag.
Partijen zullen hierna ‘de Stichtingen’ en ‘de Staat’ genoemd worden.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 4 november 2022, met producties 1 tot en met 13;
- de conclusie van antwoord;
- het tussenvonnis van 5 juli 2023 waarin de mondelinge behandeling is bevolen;
- de akte overlegging producties van de Stichtingen, met producties 14 tot en met 17;
- de akte overlegging producties van de Staat, met producties 1 tot en met 4;
- de akte overlegging producties van de Staat, met producties 1 tot en met 4;
- de incidentele conclusie van de Staat tot niet-ontvankelijkheid.
1.2.
De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 7 november 2023. Tijdens de mondelinge behandeling hebben de advocaten het woord gevoerd aan de hand van pleitaantekeningen. Deze zijn overgelegd en behoren tot de processtukken. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat partijen op de zitting hebben gezegd. Vervolgens is de zaak naar de rol van 20 december 2023 verwezen voor vonnis. Het vonnis is op 20 december 2023 niet uitgesproken.
1.3.
De rechtbank heeft partijen op 4 januari 2024 een bericht gestuurd vanwege het vervallen van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb) en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb) per 1 januari 2024. De Stichtingen zijn in de gelegenheid gesteld om zich bij akte uit te laten welke gevolgen dit wat hen betreft heeft voor de onderhavige procedure. Daarbij heeft de rechtbank de Staat een termijn van twee weken gegeven om op die akte te reageren.
1.4.
De Stichtingen hebben op 31 januari 2024 een akte genomen met een eiswijziging. De Staat heeft op 28 februari 2024 een antwoordakte genomen.
1.5.
Vervolgens is opnieuw een datum voor vonnis bepaald.
2.De feiten
2.1.
Eiseres sub 1 heeft als statutair doel het opkomen voor in het wild levende dieren en voor de kwaliteit van hun natuurlijke habitat. Eiseres sub 2 heeft als statutair doel het bevorderen van ethisch en wetenschappelijk verantwoord faunabeleid en zij tracht dit doel te bereiken door – onder meer – het toetsen van beleids- en beheersmaatregelen die op de in het wild levende dieren betrekking hebben of van invloed zijn, aan wetenschappelijke ethische criteria.
2.2.
De Wnb, vervallen per 1 januari 2024, was gericht op onder meer het beschermen en ontwikkelen van de natuur en het behouden en herstellen van de biodiversiteit en had daarvoor diverse instrumenten, zoals het Faunabeheerplan. De Wnb bevatte beschermingsregimes voor verschillende diersoorten: Vogelrichtlijnsoorten, Habitatrichtlijnsoorten en ‘andere soorten’, waaronder het konijn.
2.3.
Op grond van artikel 3.10 lid 1 aanhef en onder a Wnb was het – behoudens ontheffing – verboden om het konijn opzettelijk te doden of te vangen. De jacht vormde een uitzondering op het verbod om het konijn opzettelijk te doden. Het konijn stond op de lijst van vrij bejaagbare soorten, de zogenoemde wildlijst van artikel 3.20 lid 2 Wnb.
2.4.
In artikel 3.1 onder d Bnb was het konijn aangewezen als soort die in het gehele land schade veroorzaakt en die niet in zijn voortbestaan werd bedreigd of dat gevaar liep. Artikel 3.15 lid 1 Wnb gaf de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister van LNV) de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur soorten aan te wijzen die niet in hun voortbestaan werden bedreigd of dat gevaar liepen, en die in het gehele land schade veroorzaakten. Op grond van artikel 3.15 lid 2 Wnb kon de minister van LNV een vrijstelling verlenen voor het doden en vangen van de soorten die waren aangewezen en om de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen te beschadigen of vernielen.
2.5.
Op grond van artikel 3.15 lid 6 onder c Wnb kon in de vrijstelling worden bepaald op welke categorieën schade de vrijstelling voor een andere soort, zoals het konijn, zag. Voor het konijn waren deze vermeld in artikel 3.1 lid 4 Rnb. Het ging om de volgende categorieën:
• ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes of begraafplaatsen
• schade aan de wilde flora of fauna, of natuurlijke habitats en
• ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom.
2.6.
De aanwijzing/ vrijstelling wordt geëffectueerd in faunabeheerplannen.
2.7.
Artikel 3.1 lid 2 Rnb bevatte een landelijke vrijstelling voor grondgebruikers voor de bestrijding van konijnen. De grondgebruikers moesten bij het uitvoering geven aan de vrijstelling handelen overeenkomstig het Faunabeheerplan dat op het betreffende grondgebied van toepassing was.
2.8.
Op 1 oktober 2020 heeft de Zoogdiervereniging in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het basisrapport Rode Lijst Zoogdieren (hierna: de Rode Lijst) gepubliceerd op basis van de Nederlandse criteria en IUCN [1] -criteria.
De Rode Lijst is een lijst van verdwenen en bedreigde diersoorten in Nederland. In het rapport van 1 oktober 2020 is het konijn opgenomen in de bedreigingscategorie “gevoelig”, onder meer omdat de populatiegrootte sinds 1950 met 68% is afgenomen. Als gevoelige soorten worden aangemerkt soorten die stabiel of toegenomen, maar zeer zeldzaam zijn, en soorten die sterk tot zeer sterk zijn afgenomen, maar nog algemeen zijn. De kwalificatie ‘gevoelig’ naast ‘kwetsbaar’, ‘bedreigd’ en ‘ernstig bedreigd’ een subcategorie van de hoofdcategorie ‘bedreigd’.
2.9.
Bij besluit van 14 oktober 2020 heeft de minister een geactualiseerde Rode Lijst vastgesteld. Het konijn is opgenomen op de Rode Lijst.
2.10.
In de toelichting bij het besluit houdende vaststelling van een geactualiseerde Rode Lijst Zoogdieren heeft de minister met betrekking tot het konijn (en de haas) onder meer het volgende geschreven:
“
Opname op de Rode Lijst Zoogdieren geeft aan dat de zoogdiersoort uit Nederland verdwenen is of in zijn voorkomen in Nederland bedreigd wordt. Op deze rode lijst zijn de haas en het konijn opgenomen in de laagste bedreigingscategorie ‘Gevoelig’. Beide soorten zijn ook geplaatst op de wildlijst als genoemd in artikel 3.20, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Van beide soorten is volgens de informatie van de Zoogdiervereniging de populatiegrootte sinds 1950 afgenomen met meer dan 60%. Ondanks deze forse afname kan met meer dan 25.000 voortplantende individuen per soort niet gesteld worden dat zij in hun voortbestaan worden bedreigd of de staat van instandhouding in het geding is. Vooralsnog blijft de jacht op deze soorten geopend. Er is voldoende waarborg om populaties konijnen en hazen tegen overbejaging te beschermen indien noodzakelijk. Jachthouders zijn op grond van artikel 3.20, derde lid, van de Wet natuurbescherming gehouden om een redelijke stand van de in zijn jachtveld aanwezige wildsoorten, waaronder konijnen en hazen, te handhaven, dan wel, bij het ontbreken van een redelijke stand, te bereiken. (...)”
Opname op de Rode Lijst Zoogdieren geeft aan dat de zoogdiersoort uit Nederland verdwenen is of in zijn voorkomen in Nederland bedreigd wordt. Op deze rode lijst zijn de haas en het konijn opgenomen in de laagste bedreigingscategorie ‘Gevoelig’. Beide soorten zijn ook geplaatst op de wildlijst als genoemd in artikel 3.20, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Van beide soorten is volgens de informatie van de Zoogdiervereniging de populatiegrootte sinds 1950 afgenomen met meer dan 60%. Ondanks deze forse afname kan met meer dan 25.000 voortplantende individuen per soort niet gesteld worden dat zij in hun voortbestaan worden bedreigd of de staat van instandhouding in het geding is. Vooralsnog blijft de jacht op deze soorten geopend. Er is voldoende waarborg om populaties konijnen en hazen tegen overbejaging te beschermen indien noodzakelijk. Jachthouders zijn op grond van artikel 3.20, derde lid, van de Wet natuurbescherming gehouden om een redelijke stand van de in zijn jachtveld aanwezige wildsoorten, waaronder konijnen en hazen, te handhaven, dan wel, bij het ontbreken van een redelijke stand, te bereiken. (...)”
2.11.
Naar aanleiding van een op 11 februari 2021 door de Tweede Kamer aangenomen motie om het konijn (en de haas) te schrappen van de lijst met vrij bejaagbare soorten (hierna: de wildlijst), heeft de minister van LNV Wageningen Environmental Research (hierna: WEnR) onderzoek laten doen naar de staat van instandhouding van beide soorten.
2.12.
In maart 2022 heeft de WEnR het rapport ‘Staat van instandhouding haas en konijn’ gepubliceerd. In dit rapport wordt de staat van instandhouding van het konijn als zeer ongunstig beoordeeld. Landelijk is sprake van een sterke afname van de konijnenpopulatie. In dit rapport is de staat van instandhouding beoordeeld aan de hand van de criteria uit de Habitatrichtlijn [2] . De gekozen onderzoeksmethode is voorzien van een onderbouwing.
2.13.
Tot 26 juli 2022 stond in artikel 3.5 Rnb dat het van 15 oktober tot en met 31 december was toegestaan om in het hele land te jagen op konijnen. Op 26 juli 2022 heeft de minister van Natuur en Stikstof besloten dat het jachtseizoen niet wordt geopend voor de jacht op het konijn.
2.14.
De Stichtingen hebben in kort geding gevorderd de aanwijzing van het konijn in artikel 3.1 aanhef en onder d Bnb en de vrijstelling in artikel 3.1 lid 2 Rnb buiten werking te stellen dan wel buiten toepassing te laten. Bij vonnis van 16 augustus 2022 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de vorderingen afgewezen. In dit vonnis is onder meer het volgende geoordeeld:
“4.4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter maken de plaatsing op de Rode Lijst en de conclusies uit het WENR-rapport wél dat invoering van de aanwijzing en vrijstelling op dit moment zeer waarschijnlijk niet meer tot de mogelijkheden zou behoren. De Rode Lijst en het WENR-rapport laten immers geen andere conclusie toe dan dat het konijn het gevaar loopt dat hij in zijn voortbestaan wordt bedreigd, met name omdat de populatie al jarenlang sterk afneemt. (…)
4.5.
Dat invoering van de aanwijzing en vrijstelling (anders dan in 2002) nu waarschijnlijk niet meer plaats zou vinden, betekent niet zonder meer dat de bestaande aanwijzing en de vrijstelling daardoor direct onrechtmatig zijn geworden en/of dat nu sprake is van een onmiskenbaar onverbindende regeling. Wel acht de voorzieningenrechter het aangewezen dat de Staat zich publiekelijk uitlaat over de gevolgen van de opname van het konijn op de Rode Lijst en over de conclusies uit het WENR-rapport. Bij een eventuele buitenwerkingstelling van de huidige regelgeving, die mogelijk een gevolg zou kunnen zijn van nieuwe besluitvorming, dient de Staat alle betrokken belangen zorgvuldig af te wegen.”
2.15.
Naar aanleiding van de plaatsing van het konijn op de Rode lijst en het WEnR-rapport heeft de minister van LNV besloten om het stelsel van faunabeheer te herzien. De herziening is nog niet gereed.
2.16.
Per brief van 23 september 2023 hebben de Stichtingen de Staat verzocht zich uiterlijk op 4 oktober 2023 publiekelijk uit te laten over de gevolgen van de opname van het konijn op de Rode Lijst en de conclusies uit het WEnR rapport in relatie tot de landelijke vrijstelling.
2.17.
Per brief van 26 oktober 2023 heeft de Staat de Stichtingen laten weten dat nog niet duidelijk is wanneer de landelijke vrijstelling voor het konijn wordt beëindigd en dat de minister er naar streeft de Tweede Kamer hierover eind 2023 te informeren.
2.18.
De minister van LNV heeft een impactanalyse laten uitvoeren naar de schade veroorzaakt door onder meer het konijn, naar de gevolgen voor het faunabeheer en naar de gevolgen voor de populatie van onder meer het konijn. Directe aanleiding voor deze impactanalyse was het besluit om de jacht op het konijn niet te openen.
3.Het geschil
3.1.
De Stichtingen vorderen in de dagvaarding, samengevat, bij vonnis voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
primair
de aanwijzing van het konijn in artikel 3.1 aanhef en onder d Bnb buiten werking te stellen;
de vrijstelling in artikel 3.1 lid 2 Rnb ten aanzien van het konijn buiten werking te stellen, dan wel buiten werking te stellen met betrekking tot bepaalde typen van schade waarvoor momenteel vrijstelling is verleend te weten:
a. schade aan de wilde flora en fauna, of natuurlijke habitats, waarvoor vrijstelling is verleend in artikel 3.15 lid 6 onderdeel c in samenhang met 3.1 lid 4 Rnb in samenhang met artikel 3.15 lid 6 onderdeel b onder 1 Wnb;
b. ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom, waarvoor vrijstelling is verleend in artikel 3.15 lid 6 onderdeel c in samenhang met 3.1 lid 4 Rnb in samenhang met artikel 3.15 lid 6 onderdeel b sub 2 Wnb en/of
c. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes of begraafplaatsen, waarvoor vrijstelling is verleend in artikel 3.15 lid 6 onderdeel c in samenhang met 3.1 lid 4 Rnb in samenhang met artikel 3.10 lid 2 onderdeel b Wnb;
subsidiair
voor recht te verklaren dat de aanwijzing van het konijn in artikel 3.1 aanhef en onder d Bnb onverbindend is;
voor recht te verklaren dat de vrijstelling in artikel 3.1 lid 2 Rnb ten aanzien van het konijn onverbindend is in zijn geheel, dan wel onverbindend is met betrekking tot bepaalde typen van schade waarvoor momenteel vrijstelling is verleend te weten:
a. schade aan de wilde flora en fauna, of natuurlijke habitats, waarvoor vrijstelling is verleend in artikel 3.15 lid 6 onderdeel c in samenhang met 3.1 lid 4 Rnb in samenhang met artikel 3.15 lid 6 onderdeel b onder 1 Wnb;
b. ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom, waarvoor vrijstelling is verleend in artikel 3.15 lid 6 onderdeel c in samenhang met 3.1 lid 4 Rnb in samenhang met artikel 3.15 lid 6 onderdeel b onder 2 Wnb en/of
c. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes of begraafplaatsen, waarvoor vrijstelling is verleend in artikel 3.15 lid 6 onderdeel c in samenhang met 3.1 lid 4 Rnb in samenhang met artikel 3.10 lid 2 onderdeel b Wnb;
primair en subsidiair
3. de Staat op te dragen zich binnen twee weken publiekelijk uit te laten over de buitenwerkingstelling dan wel de onverbindendheid van de aanwijzing en de vrijstelling, op straffe van verbeurte van een dwangsom;
4. de Staat te veroordelen om de onderdelen van het Bnb en/of de Rnb die door uw rechtbank onverbindend worden geacht binnen vier weken na de uitspraak in te trekken, op straffe van verbeurte van een dwangsom;
5. de Staat te veroordelen in de proceskosten, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf de vijftiende dag na dagtekening van dit vonnis.
3.2.
Aan deze vorderingen leggen de Stichtingen, samengevat, de volgende stellingen ten grondslag. Uit de plaatsing van het konijn op de Rode Lijst en uit de conclusies in het WEnR rapport volgt dat het konijn in zijn voortbestaan wordt bedreigd of dat gevaar loopt. De plaatsing op de Rode Lijst was onvoldoende voor de Staat om daadwerkelijk beschermende maatregelen te treffen. De landelijke vrijstelling, die de mogelijkheid aan grondgebruikers geeft om konijnen het gehele jaar te doden, is door de Staat niet aangepast. De feitelijke mogelijkheden om konijnen te doden zijn dus niet verminderd door het sluiten van de plezierjacht in 2022 en 2023. De Staat handelt onrechtmatig jegens de Stichtingen door het in stand houden van de aanwijzing en de landelijke vrijstelling, nu het konijn al geruime tijd in zijn voortbestaan wordt bedreigd of dat gevaar loopt. De aanwijzing van het konijn in de Bnb en de landelijke vrijstelling in de Rnb zijn in strijd met Wnb en
– door strijd met hogere regelgeving – onverbindend. Ook aan het vereiste uit artikel 3.15 Wnb dat de diersoort aantoonbare schade moet veroorzaken in het hele land wordt niet voldaan voor het konijn. De Staat heeft niet onderbouwd of aangetoond dat het konijn in het gehele land schade veroorzaakt, dat het gaat om de typen schade waarvoor ook vrijstelling is verleend, dat er sprake is van een provincie-overstijgend probleem dat alleen effectief kan worden aangepakt en dat er geen andere bevredigende oplossing is.
3.3.
De Staat concludeerde tot niet-ontvankelijkheid van de Stichtingen, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van de Stichtingen.
3.4.
In de akte van 31 januari 2024 hebben de Stichtingen een eiswijziging voorgesteld: Deze wijziging houdt in dat de vordering wordt aangevuld en ziet op de relevante bepalingen uit het Besluit activiteiten Leefomgeving en de Omgevingsregeling die per 1 januari 2024 van kracht zijn. De Stichtingen hebben hun primaire vordering laten vallen.
3.5.
De Staat heeft in zijn antwoordakte bezwaar gemaakt tegen de eiswijziging op de grond dat deze in strijd is met de goede procesorde.
3.6.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
Eiswijziging
4.1.
De rechtbank zal eerst beslissen of de door de Stichtingen voorgestelde eiswijziging toelaatbaar is. Daarbij is van belang dat in artikel 130 lid 1 van Pro het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is bepaald dat de eiser bevoegd is zijn eis schriftelijk te veranderen of vermeerderen zolang de rechter nog geen eindvonnis heeft gewezen. De verandering of vermeerdering wordt buiten beschouwing gelaten als die in strijd is met de eisen van een goede procesorde.
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat de eiswijziging in dit stadium van de procedure in strijd is met de eisen van een goede procesorde. Het partijdebat in deze zaak zag op de verbindendheid van de Wnb, het Bnb en de Rnb en op de vraag of de civiele rechter daarover kan oordelen, en dat debat was afgerond. De beoordeling van de gewijzigde vordering zou leiden tot een nieuw partijdebat over de nieuwe regelingen en het voert te ver om dat in deze procedure nog toe te laten. Er zijn weliswaar veel raakvlakken tussen de vervallen Wnb, Bnb en Rnb en de op 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet, het Besluit activiteiten Leefomgeving en de Omgevingsregeling, maar zijn er ook niet geringe verschillen waarop verder zou moeten worden ingegaan, ook voor wat betreft de vraag of de vordering door de civiele rechter kan worden beoordeeld. De rechtbank zal dan ook hierna de vorderingen van de Stichtingen zoals die in de dagvaarding zijn opgenomen beoordelen en de eiswijziging buiten beschouwing laten.
Ontvankelijkheid
4.3.
De Stichtingen vorderen onder meer voor recht te verklaren dat de aanwijzing in artikel 3.1 aanhef en onder d Bnb en de vrijstelling in artikel 3.1 lid 2 Rnb ten aanzien van het konijn onverbindend zijn. Het is de vraag of zij nog belang hebben bij hun vorderingen nu de regelingen waar het om gaat zijn vervallen. De Stichtingen hebben aangevoerd dat zij nog steeds belang hebben bij hun vordering omdat de landelijke vrijstelling uit de Wnb, het Bnb en de Rnb is voortgezet onder het regime van de Omgevingswet, maar dan onder de noemer van “een vergunningsvrij geval” en de onrechtmatige daad die al plaatsvond onder de Wnb zich op soortgelijke wijze nog steeds voordoet. De Staat heeft dat betwist.
4.4.
De rechtbank volgt de Stichtingen niet in hun betoog. De vorderingen zien op de verbindendheid van de Wnb, het Bnb en de Rnb en door het vervallen van die regelingen hebben zij daarbij geen belang meer. De Stichtingen zullen niet-ontvankelijk worden verklaard in hun vorderingen.
Proceskosten
4.5.
Het vervallen van de regelingen waarop de vorderingen betrekking hebben kwam in deze procedure als een verrassing. De rechtbank ziet daarin aanleiding om de proceskosten te compenseren in die zin dat partijen elk de eigen kosten dragen.
5.De beslissing
De rechtbank
5.1.
verklaart de Stichtingen niet-ontvankelijk in hun vorderingen,
5.2.
compenseert de proceskosten in die zin dat partijen elk de eigen kosten dragen.
Dit vonnis is gewezen door mr. P. Dondorp en in het openbaar uitgesproken op 10 april 2024.