Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/2734
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juni 2024 in de zaak tussen
[eiseres] e.a., uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: [naam 1] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van Katwijk, verweerder
(gemachtigden: mr. N.M. Durieux-Barnhoorn en mr. E.J.M.J.J. Houben).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het vestigen van een Bed & Breakfast (hierna: B&B) in het bijgebouw op het perceel [adres] te [plaatsnaam] .
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 12 november 2021 afgewezen. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.2.
Bij het bestreden besluit van 17 maart 2022 op het bezwaar van eisers is verweerder onder verbetering van de motivering bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 26 april 2024 op zitting behandeld. Van de zijde van eisers is [naam 2] verschenen, vergezeld door de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 september 2021. Dat betekent dat de Wabo van toepassing blijft.
Waar gaat deze zaak over?
4. Eisers wonen aan de [adres] in [plaatsnaam] . In hun tuin staat een bijgebouw (hierna: het bijgebouw). Dat gebouw willen zij graag gebruiken als bed & breakfast (hierna: B&B), met één kamer en twee bedden. Zij hebben daarom een vergunning aangevraagd om het bijgebouw als B&B te gebruiken. Verweerder heeft die aanvraag afgewezen omdat dit gebruik niet binnen het bestemmingsplan past en hij niet van dit plan wil afwijken. Eisers zijn het hier niet mee eens. Omdat zij in bezwaar geen gelijk hebben gekregen hebben zij beroep ingesteld bij de rechtbank. Zij voeren hierin twee beroepsgronden aan:
( i) De B&B is niet in strijd met het bestemmingsplan.
(ii) Als de B&B toch in strijd is met het bestemmingsplan, had verweerder hier met toepassing van de kruimelgevallenregeling van moeten afwijken.
5. De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het beroep van eisers ongegrond is. Dit betekent dat eisers het bijgebouw niet als B&B mogen gebruiken. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Is een B&B in het bijgebouw in strijd met het bestemmingsplan?
6. Eisers betogen in beroep in de eerste plaats dat het vestigen van een B&B in het bijgebouw, anders dan waar verweerder van uitgaat, niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Daartoe voeren zij aan dat de B&B, in het licht ook van de geringe impact daarvan, kan worden aangemerkt als “wonen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-gebonden-beroep” (artikel 21.1, onder a, van de planregels), dan wel als “atelierruimte ten behoeve van beroeps- en bedrijfsactiviteiten” (artikel 21.1, onder d, van de planregels).
6.1.
Op het perceel is het bestemmingsplan “ [plan] ” van toepassing. Op het betreffende perceel geldt de enkelbestemming “Wonen” en de specifieke functieaanduiding “atelier”. Voor de beoordeling van de beroepsgronden zijn de volgende regels van het bestemmingsplan van belang:
Artikel 1.7:
“aan-huis-gebonden beroep
een dienstverlenend beroep op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch of hiermee gelijk te stellen gebied, dat in een woning door de bewoner wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitstraling heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is.”
Artikel 1.49:
“dienstverlening
het bedrijfsmatig verlenen van diensten, waarbij het publiek rechtstreeks (al dan niet via een balie) te woord wordt gestaan en geholpen, zoals bijvoorbeeld reis- en uitzendbureaus, kapsalons, pedicures, stomerijen, sleutel- en hakkenbars, wasserettes, makelaarskantoren, internetwinkels en bankfilialen.”
Artikel 1.59, onder f:
“horeca
een bedrijf dat in zijn algemeenheid gericht is op het verstrekken van nachtverblijf en/of ter plaatse nuttigen van voedsel en/of dranken en/of het exploiteren van zaalaccommodatie. De volgende specifieke vormen worden onder horeca begrepen. Bij deze begrippen is een onderscheid gemaakt tussen licht, middel en zware horeca, welke in de regels wordt gebezigd.
(…)
lichte horeca (categorie 1):
(…)
pension: een gebouw, waarin op kleine schaal tegen vergoeding nachtverblijf wordt verstrekt, zonder exploitatie van zaalaccommodatie; (…).”
Artikel 21.1, onder a en d:
“De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-gebonden beroep;
(…)
d. ter plaatse van de aanduiding 'atl': een atelierruimte ten behoeve van beroeps- en bedrijfsactiviteiten;”
Artikel 21.4, onder a:
“Ten aanzien van het gebruik gelden de volgende regels:
a. op deze gronden is het gebruik van een aan-huis-gebonden beroep in of bij de woning en/of in de bijgebouwen toegestaan, met dien verstande dat:
(…)
2. er geparkeerd wordt op eigen terrein;
3. het gebruik niet gepaard gaat met horeca en/of detailhandel, uitgezonderd beperkte verkoop die ondergeschikt is aan de uitoefening van de betrokken kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten; (…).”
Is sprake van “wonen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-gebonden beroep”?
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder voor de definitie van B&B aansluiting mocht zoeken bij de definitie in het “Handboek Bed & Breakfast”, waarnaar eisers zelf ook hebben verwezen. Deze definitie luidt als volgt:
“Een Bed & Breakfast is een overnachtingsaccommodatie gericht op het bieden van de mogelijkheid tot een toeristisch en veelal kortdurend verblijf met het serveren van ontbijt. Een Bed & Breakfast is gevestigd in een woonhuis of bijhuis, wordt gerund door de eigenaren van het betreffende huis en heeft maximaal zeven kamers.”
Hiervan uitgaande, heeft verweerder vervolgens terecht geoordeeld dat deze definitie aansluit bij de definitie van een “pension” (lichte horeca) in artikel 1.59, onder f, van de planregels. Verweerder stelt zich bovendien terecht op het standpunt dat het gebruik als B&B niet kan worden gelijkgesteld met “wonen”. Daartoe is van belang dat in het plan niet is gedefinieerd wat onder wonen wordt volstaan. In zo’n geval kunnen, naast zelfstandige bewoning door een gezin, ook minder traditionele woonvormen zich met de woonbestemming verdragen, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning met een zekere mate van verbondenheid tussen de bewoners. [1] Van zodanige zelfstandige bewoning en verbondenheid is bij een B&B geen sprake.
6.3.
Van een aan huis gebonden beroep is, gelet op de definitie hiervan (in artikel 1.7), evenmin sprake. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat een B&B niet is aan te merken als een “dienstverlenend beroep op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch of hiermee gelijk te stellen gebied”. Voor zover dit al anders zou zijn, wijst verweerder er terecht op dat horeca, waaronder ook lichte horeca valt, op grond van artikel 21.4 van de planregels hoe dan ook niet is toegestaan in het bijgebouw. Voor zover eisers op dit punt verwijzen naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 augustus 2015 en van 27 februari 2013 [2] , leidt dit de rechtbank niet tot een ander oordeel. Deze uitspraken zien namelijk op andere gemeenten, andere bestemmingsplannen en daarmee andere planregels.
6.4.
Dat, zoals eisers stellen, hun B&B kleinschalig is, deze B&B niet de hoofdfunctie is, niet openbaar toegankelijk is, zij geen lunch of diner aanbieden, en de impact van de B&B op de omgeving beperkt is, hoefde verweerder niet tot een ander oordeel te leiden. Weliswaar is sprake van kleinschalige kamerverhuur, maar lichte horeca in de vorm van een ‘pension’ wordt volgens de definitie in het bestemmingsplan juist gekenmerkt door de “kleine schaal” waarop het nachtverblijf wordt verstrekt.
6.5.
Gelet op het voorgaande stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat het gebruik van het bijgebouw als B&B niet valt aan te merken als “wonen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-gebonden beroep”.
Is sprake van “een atelierruimte ten behoeve van beroeps- en bedrijfsactiviteiten”?
6.6.
In het bestemmingsplan staat geen definitie van “atelier”. Verweerder wijst erop dat de Van Dale spreekt over “een werkplaats van een kunstenaar of kleermaker enzovoort”. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat hierbij niet kan worden gedacht aan verhuur ten behoeve van toeristische doeleinden.
6.7.
De rechtbank volgt verweerder dan ook in de opvatting dat de B&B niet kan worden gezien als een atelierruimte ten behoeve van beroeps- en bedrijfsactiviteiten. Of een B&B vergelijkbare ruimtelijke effecten heeft als een atelier is in dit kader niet van belang, maar komt aan de orde bij de beoordeling of verweerder van het bestemmingsplan had moeten afwijken.
Tussenconclusie strijd met het bestemmingsplan
7. Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van eisers in zoverre niet. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat het plan in strijd is met het bestemmingsplan. Aan een bespreking van wat eisers verder nog hebben aangevoerd over de in artikel 21.4, onder a, van het bestemmingsplan opgenomen gebruiksregels komt de rechtbank niet meer toe.
Had verweerder moeten afwijken van het bestemmingsplan met behulp van de kruimelgevallenregeling?
8. Voor zover een gevraagde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, is verweerder in beginsel bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor (de zogeheten kruimelgevallenregeling) omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Deze omgevingsvergunning kan alleen worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Verweerder heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. [3]
9. Eisers vinden dat verweerder gebruik had moeten maken van de kruimelgevallenregeling. Zij wijzen erop dat de B&B economisch gunstig is voor de gemeente Katwijk en in overeenstemming met het toeristisch/economisch beleid van de gemeente. Een B&B misstaat ook niet in de wijk, nu er in de omgeving meer dan genoeg andere B&B’s zijn. Omdat het om 1 kamer voor maximaal 2 personen gaat en het bijgebouw er al staat, is de impact op de omgeving nihil, zodat er geen stedenbouwkundige of ruimtelijke bezwaren kunnen zijn, aldus eisers. Eisers stellen verder dat de parkeerbehoefte niet wijzigt, omdat het atelier al eenzelfde parkeerbehoefte heeft en wijzen erop dat er in de omgeving meer dan voldoende parkeerplekken zijn en dat zij ook op eigen terrein parkeerplekken kunnen realiseren. Van precedentwerking is volgens eisers geen sprake. Er zijn maar weinig bijgebouwen met de functieaanduiding ‘atelier’ en de buren willen geen B&B.
9.1.
Verweerder heeft niet betwist dat de kruimelgevallenregeling van toepassing is op het bouwplan. In geschil is daarom alleen de vraag of verweerder hiervan gebruik had moeten maken.
Verweerder heeft onderkend dat een toename van bedden in Katwijk past binnen het economisch en toeristisch beleid, maar geeft aan dat de B&B op de gewenste plek niet ruimtelijk inpasbaar is, omdat het om een woonwijk gaat. Verweerder erkent dat er meerdere B&B’s in de gemeente zijn vergund, maar merkt op dat dit niet het geval is in de directe omgeving van de woning van eisers. Hij wijst op het advies van de stedenbouwkundige van de gemeente dat het laten bewonen van bijgebouwen de stedenbouwkundige opzet verstoort en niet wenselijk is. Omwonenden van omliggende percelen, met een vergelijkbaar bijgebouw, kunnen bij verlening van de gevraagde omgevingsvergunning een beroep op het gelijkheidsbeginsel doen en er bestaat daarom een risico op precedentwerking, aldus verweerder. Wat betreft het parkeren begrijpt de rechtbank het standpunt van verweerder zo, dat er een extra parkeerdruk wordt verwacht op momenten dat de bewoners van de woonwijk juist vaker thuis zijn. Verweerder bestrijdt verder niet dat eisers feitelijk extra parkeerplekken zouden kunnen realiseren, maar geeft aan dat deze niet aan de geldende regelgeving voldoen. Verweerder concludeert dat hij de aanvraag terecht wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft afgewezen.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op grond van het bovenstaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aangevraagde B&B in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat bezoekers van een B&B, zoals eisers stellen, vaak met de fiets komen, biedt geen garantie dat dit ook daadwerkelijk gebeurt. Verweerder heeft verder onderbouwd dat de door eisers bedoelde parkeerplaatsen op eigen terrein niet voldoen aan de eisen die daaraan worden gesteld. Dat het maar om 1 kamer en maximaal 2 gasten gaat, maakt in het licht van het stedenbouwkundig advies niet dat de B&B daarom binnen de eisen van een goede ruimtelijke ordening valt. De rechtbank begrijpt dat het niet de bedoeling is van eisers om met hun B&B voor overlast te zorgen, maar verweerder wijst er terecht op dat eisers hun huis (en B&B) kunnen verkopen en dat de invulling van het gebruik niet kan worden gewaarborgd. Dat er op een paar minuten fietsen meerdere B&B’s zouden zijn, doet er – zoals verweerder terecht opmerkt – niet aan af dat niet is gebleken van verleende vergunningen voor B&B’s in de directe omgeving van de woning van eiseres.
Verweerder stelt zich ook terecht op het standpunt dat het niet ondenkbaar is dat het verlenen van de omgevingsvergunning leidt tot aanvragen voor een B&B van omwonenden die in een vergelijkbare situatie verkeren. Dat eisers aangeven dat de huidige buren geen intentie hebben om een omgevingsvergunning voor een B&B aan te vragen, geeft geen garantie voor de toekomst. Zij kunnen zich immers bedenken en ook hier geldt dat zij hun huis kunnen verkopen.
De rechtbank begrijpt dat eisers ernaar hebben uitgekeken om in het bijgebouw een B&B te starten en dat zij teleurgesteld zijn dat zij dit niet mogen, maar verweerder kon zich in het licht van wat hiervoor is overwogen op het standpunt stellen dat de strijd met de goede ruimtelijke ordening hier de doorslag geeft en dat de vergunning daarom mocht worden geweigerd.
10. In het licht van wat hiervoor is overwogen, slagen de – niet nader onderbouwde – beroepsgronden over de motivering en zorgvuldigheid evenmin.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Dokkum, rechter, in aanwezigheid van
mr. J. van Seters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.