Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/1823
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 mei 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.R. Plug)
en
het college van burgemeester en wethouders van Hillegom, verweerder
(gemachtigde: mr. D. van Werkhoven).
Inleiding
1. Bij besluit van 9 augustus 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder - voor zover in beroep van belang - aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd die ziet op het beëindigen en nadien beëindigd houden van het recreatieve gebruik van en het parkeren van auto’s op de percelen achter de [adres] in [plaats] .
1.2.
Bij besluit van 25 januari 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. De last onder dwangsom is geherformuleerd. Eiseres heeft er inmiddels voor gezorgd dat de percelen achter de [adres] te [plaats] niet meer onder water staan. Eiseres wordt gelast om het onder water zetten van de percelen tot 1 januari 2026 beëindigd te houden. Na 1 januari 2026 blijft deze verplichting gelden, met uitzondering van eenmaal een periode van drie maanden tijdens een periode van vier jaar ten behoeve van bestrijding van bodemziekten. De periode van vier jaar start op 1 januari 2026. Daarnaast blijft de last gehandhaafd om het parkeren van motorvoertuigen op de gronden met een agrarische bestemming beëindigd te houden, met uitzondering van agrarische (motor)voertuigen ten behoeve van de exploitatie van de percelen achter de [adres] . Indien eiseres niet tijdig of niet volledig aan voornoemde lasten voldoet, verbeurt eiseres een dwangsom van € 5.000,- per constatering, met een maximum van € 20.000,-.
1.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Nadien heeft eiseres nadere stukken ingediend.
1.4.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 17 februari 2025 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] .
Waar gaat deze zaak over?
2. Op 29 juni 2022 is naar aanleiding van een klacht de afdeling handhaving verzocht om na te gaan of eiseres haar perceel onder water mag zetten, omdat dit bij andere velden een slechte oogst oplevert. Op 30 juni 2022 heeft de afdeling handhaving een video-opname van 29 juni 2022 van de percelen van eiseres ontvangen. De inspecteur constateerde op grond van de video-opname dat de percelen van eiseres voor een groot deel onder water staan en dat op deze wijze een meer is gecreëerd dat recreatief wordt gebruikt. Ook constateerde de inspecteur dat er meerdere auto’s zijn geparkeerd op de bollengrond naast het meer.
2.1.
Tijdens een controle op 13 juli 2022 heeft de inspecteur op de locatie zelf geconstateerd dat de percelen onder water liggen en recreatief worden gebruikt en dat er meerdere auto’s staan geparkeerd op de bollengrond.
2.2.
Tijdens een controle op 15 juli 2022 heeft [naam 3] ( [naam 3] ), de directeur van eiseres, aangegeven dat het meer droog ligt. Aan [naam 3] is tijdens die controle een voornemen bekend gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen in verband met het onder water zetten van de percelen en het parkeren van auto’s op de bollengrond. Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 29, eerste lid, van de regels van het bestemmingsplan “Landelijk Gebied 1997” (bestemmingsplan). Op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan zijn gronden met de bestemming ‘Agrarische doeleinden – subbestemming Ab’ – zoals die van eiseres – bestemd voor de uitoefening van bollenteeltbedrijven. Het gebruik voor recreatieve doeleinden en het in verband daarmee het parkeren van auto’s op de bollengrond is daarom niet toegestaan. Met [naam 3] is tijdens de controle afgesproken dat het onder water zetten van de percelen beëindigd moet blijven om aan de last te voldoen.
2.3.
Tijdens een controle op 19 juli 2022 is geconstateerd dat de percelen weer onder water stonden en er jetski’s in het water lagen.
2.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres gelast om het recreatieve gebruik van de percelen en het parkeren van auto’s op de bollengrond te beëindigen en nadien beëindigd te houden.
2.5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, de last onder dwangsom geherformuleerd. Eiseres wordt gelast om de percelen niet meer permanent onder water te zetten en zo de overtreding van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 29, eerste lid, van het bestemmingsplan beëindigd te houden. Volgens verweerder is jaarlijkse inundatie tot 1 januari 2026 niet meer nodig, omdat de percelen jarenlang permanent onder water zijn gezet, zodat mag worden aangenomen dat bodemziekten zijn bestreden. Voor bestrijding van bodemziekten in gronden bestemd voor de bloembollenteelt is inundatie één keer per vier jaar voldoende.
2.6.
Eiseres is eigenaar van de betrokken percelen. Eiseres betoogt dat de jaarlijkse inundatie van de percelen en het parkeren van auto’s geen overtreding opleveren. Verder is het opleggen van de last onder dwangsom volgens eiseres in strijd met het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het opleggen van de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Verweerder heeft de last onder dwangsom vóór 1 januari 2024 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inundatieverbod
5. Eiseres stelt dat de jaarlijkse inundatie niet in strijd is met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 29, eerste lid, van de regels van het bestemmingsplan en dat daarom geen sprake is van een overtreding. In de doeleindenomschrijving van artikel 12 van de planregels wordt aangegeven dat de betreffende gronden zijn bestemd voor bollenteeltbedrijven. Het bedrijf van eiseres is een bollenteeltbedrijf, zodat er geen sprake is van strijd met artikel 29, eerste lid, van het bestemmingsplan. De keuze hoe vaak geïnundeerd wordt is volgens eiseres aan de ondernemer. Eiseres wil jaarlijks door inundatie aaltjes en schimmels kunnen bestrijden. Eiseres heeft gedurende 20 jaar jaarlijks haar percelen geïnundeerd, met instemming van het Hoogheemraadschap van Rijnland, zonder enig nadeel voor de bodemkwaliteit van de percelen van eiseres of van nabijgelegen bollenvelden.
5.1.
Verweerder stelt dat de inundatie van de percelen niet ten dienste staat van de teelt van bloembollen en dat er daarom sprake is van strijd met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 29, eerste lid, van de regels van het bestemmingsplan. Uit literatuur is gebleken dat het niet noodzakelijk is om jaarlijks te inunderen.
5.2.
Op grond van artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
5.3.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden om zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.4.
Op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan zijn gronden op de verbeelding aangewezen voor “Agrarische doeleinden” ter plaatse van de subbestemming ‘Ab’, zoals ter plaatse van de betreffende percelen, bestemd voor bollenteeltbedrijven.
5.5.
Op grond van artikel 1, zestiende lid, aanhef en onder a, van de planregels is een bollenteeltbedrijf een tuinbouwbedrijf waar in overwegende mate bloembollen worden geteeld.
5.6.
Op grond van artikel 29, eerste lid, van de planregels is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gelegen bestemming en/of deze voorschriften.
5.7.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het vaker dan één keer in de vier jaar inunderen van de percelen een overtreding is van bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in combinatie gelezen met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 29, eerste lid, van de planregels. Inundatie is een methode om aaltjes te bestrijden, om de bloembollengrond weer in optimale conditie te krijgen. Deze methode dient dus het planologisch toegestane agrarisch gebruik van de betreffende percelen. Hoe vaak inundatie gewenst of nodig is, is naar het oordeel van de rechtbank in eerste instantie aan de kweker. Verweerder stelt dat vaker dan één keer per vier jaar inunderen ten koste gaat van de kwaliteit van de bollengrond, maar dat heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd. Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt in het verweerschrift naar informatie op de website Agrifirm.nl en in het vakblad Bloembollenvisie. Dit is echter geen wetenschappelijke onderbouwing op grond waarvan de conclusie getrokken kan worden dat vaker dan één keer per vier jaar inunderen per definitie in alle gevallen, ook in het onderhavige geval, ten koste gaat van de kwaliteit van de bloembollengrond in zodanige mate dat niet langer gesproken kan worden van een agrarisch gebruik van de percelen. Dat eiseres de onder water gezette percelen in het verleden recreatief heeft gebruikt, maakt dit oordeel niet anders, nu verweerder dit recreatieve gebruik in het bestreden besluit niet als overtreding heeft aangemerkt, maar slechts het vaker dan één keer per vier jaar onder water zetten van de percelen.
5.8.
De beroepsgrond slaagt.
Parkeren
6. Eiseres stelt dat het parkeren van auto’s op bollengrond niet in strijd is met het bestemmingsplan, zodat ook op dit punt geen sprake is van een overtreding. Deze last is bovendien gebaseerd op een door een derde gemaakte video-opname, waarvoor eiseres geen toestemming heeft verleend. Op 29 juni 2022 was sprake van een incidentele activiteit, omdat het een barbecue voor het personeel van eiseres betrof. Werknemers van eiseres hadden op de bollengrond bij het meer geparkeerd, omdat ze spullen voor de barbecue meenamen. Verweerder had volgens eiseres bovendien kunnen volstaan met een waarschuwing.
6.1.
Verweerder stelt dat het parkeren op de bollengrond in strijd is met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 29, eerste lid, van de planregels, omdat parkeren geen agrarische activiteit is.
6.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de controlerapportages. De door een derde gemaakt video-opname is door de inspecteur bekeken en ook tijdens een controle op locatie is vervolgens door de inspecteur geconstateerd dat er auto’s op de bollengrond waren geparkeerd.
6.3.
De rechtbank is verder van oordeel dat geen sprake is van een incidentele activiteit. Door de toezichthouder is op de video-opname van 29 juni 2022 waargenomen dat meerdere auto’s geparkeerd stonden op de bollengrond. Ook tijdens het controlebezoek ter plaatse op 13 juli 2022 heeft de toezichthouder geconstateerd dat er auto’s geparkeerd stonden op de bollengrond.
6.4.
De rechtbank is verder van oordeel dat parkeren op bollengrond in strijd is met de bestemming ‘Agrarische doeleinden – subbestemming Ab’. Artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan staat parkeren op gronden met de bestemming ‘Agrarische doeleinden – subbestemming Ab’ niet toe. Het feit dat het auto’s van werknemers van eiseres betrof doet daaraan niet af. Die auto’s kunnen immers parkeren op het erf van eiseres. Het gebruik van de bollengrond voor het parkeren van auto’s is daarom een overtreding van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in combinatie gelezen met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 29, eerste lid, van de planregels.
6.5.
Op grond van vaste rechtspraak geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [1]
6.6.
Van concreet zicht op legalisatie is de rechtbank niet gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook niet onevenredig gehandeld door niet te volstaan met een waarschuwing. De gevolgen van de last onder dwangsom voor eiseres zijn niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, namelijk het voorkomen van het planologisch strijdig gebruik van de bollengrond.
6.7.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907 en wegingsfactor 1). Eiseres heeft verzocht om vergoeding van reiskosten voor het bijwonen van de zitting ten bedrage van € 21,50, maar heeft deze kosten niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank wijst het verzoek in zoverre af. De rechtbank bepaalt verder dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-;
- draagt verweerder op het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,- aan haar te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2025.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.