Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/2999
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 mei 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college
(gemachtigde: mr. G.P. Tjon-man-Tsoi).
Inleiding
1. In deze tussenuitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het verkleinen van de winkel en het vergoten van de woning in het pand van eiser, gelegen aan de [straatnaam 1] en de [straatnaam 2] in [stadsdeel] .
1.1.
In het besluit van 25 augustus 2022 (primair besluit) heeft het college de gevraagde vergunning geweigerd. Met het besluit van 1 mei 2023 (bestreden besluit) op het bezwaar van eiser is het college bij die weigering gebleven.
1.2.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 13 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is eigenaar van het pand gelegen aan de [adressen 1] dat doorloopt in de [adressen 2] in [stadsdeel] . De [straatnaam 1] is een winkelgebied in [stadsdeel] . In het verleden bestond de begane grond van dit pand enkel uit winkelruimte. Het college heeft eiser bij de omgevingsvergunning van 29 maart 2017 in afwijking van het bestemmingsplan toegestaan dat [adres 1] woonruimte zou worden en dat [adres 2] voor een deel woonruimte zou worden op de begane grond, georiënteerd naar de [straatnaam 2] . Deze woonruimte is ook gerealiseerd.
2.1.
Blijkens het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ [stadsdeel] – Dorp’ (het bestemmingsplan) geldt op het perceel de bestemming ‘Gemengd – 1’. Op basis van de bestemmingsomschrijving in artikel 5.1 van de planregels is het perceel bestemd voor detailhandel, uitsluitend op de begane grond, en voor wonen, uitsluitend op de verdiepingen van het pand. Ook de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’ en de dubbelbestemming ‘Waterstaat – Waterkering’ zijn van toepassing.
2.2.
Op 20 april 2022 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de indeling van de woningruimte en winkelruimte op de begane grond en het maken van dakterrassen en dakramen. Blijkens de bij de aanvraag behorende tekeningen wil eiser de woonruimte op de begane grond graag vergroten en de winkelruimte verkleinen.
2.3.
Het college heeft de omgevingsvergunning voor zover de aanvraag ziet op vergroting van de woonruimte en verkleining van de winkelruimte op de begane grond bij primair besluit geweigerd op grond van artikel 2.10, eerste lid onder a en c en artikel 2.12, eerste lid onder a en onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), vanwege strijd met artikel 5.1 van het bestemmingsplan. Het college is niet bereid mee te werken aan buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan via artikel 4, negende lid van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, omdat het detailhandelsbeleid van de gemeente Den Haag daaraan in de weg staat. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
2.4.
Bij besluit van 14 december 2022 heeft het college de gevraagde vergunning voor de dakterrassen en de dakramen verleend.
2.5.
In het bestreden besluit heeft het college de weigering van de omgevingsvergunning gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de omgevingsvergunning vóór 1 januari 2024 is aangevraagd, is op het bestreden besluit de Wabo van toepassing, zoals die gold vóór 1 januari 2024. [1]
4. De rechtbank beoordeelt of het college de gevraagde omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. Tussen partijen staat vast dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. Ter beoordeling ligt voor de beslissing van het college om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen.
5.1.
Voor deze beoordeling geldt het volgende uitgangspunt. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [2]
5.2.
Het college heeft het bestreden besluit als volgt gemotiveerd. Met vergroting van de woonruimte en de verkleining van de winkelruimte wordt de strijdigheid met artikel 5.1 van het bestemmingsplan aanzienlijk groter. Het college is niet bereid om nog verder van deze planregel af te wijken. De [straatnaam 1] valt onder de hoofdwinkelstructuur, zoals bepaald in de Kadernota detailhandel Den Haag uit 2017, “De Haagse hoofdwinkelstructuur centraal” (Kadernota 2017). Dat betekent dat de [straatnaam 1] in een gebied valt waarin wordt ingezet op concentratie van winkels met als doel het behoud en / of versterking van vitale en levendige winkelgebieden met voldoende toekomstperspectief. Het reduceren van winkeloppervlak doet afbreuk aan de huidige hoofdwinkelstructuur en dat is niet wenselijk. Het college ziet geen aanleiding om, zoals de adviescommissie bezwaarschriften heeft voorgesteld, met eiser in gesprek te gaan over de vraag welke verkleining van de winkelruimte aanvaardbaar is. Elke verkleining van de winkelruimte levert volgens het college een aantasting van de hoofdwinkelstructuur op.
5.3.
Eiser heeft aangevoerd dat het college het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Ter zitting heeft eiser zijn betoog zo toegelicht dat hij niet betwist dat de Kadernota 2017 ten tijde van het bestreden besluit als toetsingskader gold. Dit beleidsstuk en de daarin opgenomen visie van het college over de vitaliteit van de [straatnaam 1] als winkelgebied is volgens eiser echter achterhaald en het college had actuele beleidsstukken van de gemeente Den Haag bij de motivering moeten betrekken. Het “Actieprogramma Den Haag Winkelstad 2020-2023” (verder: het Actieprogramma) en de “Strategie Werklocaties 2019-2023” van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (verder: Strategie werklocaties) geven, aldus eiser, concreet en actueel beleid weer. Daarin komt juist naar voren dat de [straatnaam 1] een “te optimaliseren” gebied is en dat de doelstelling is om winkeloppervlak in winkelgebieden als de [straatnaam 1] , met een grote leegstand, te transformeren. Eiser wijst daarbij op de volgende passages uit het Actieprogramma:
Bijlage 5, Algemene trends en ontwikkelingen voor aankomende jaren:
“(…) onderzoek heeft uitgewezen dat in 2023 ongeveer 25% van de huidige winkelmeters in Nederland overbodig zal zijn. Dat wil zeggen dat dit percentage winkelmeters de aankomende jaren aan de voorraad onttrokken zou moeten worden om een gezond winkelaanbod over te houden.
Hoofdstuk 6, Programma Beleid & Visieontwikkeling:
(…)
Daarnaast blijken winkeloppervlaktes binnen de hoofdwinkelstructuur soms incourant en niet rendabel. Dit gaat met name om uitlopers van winkelgebieden, de verdieping en diepe lage panden.
(….)
In een aantal gevallen is het de oplossing om het winkelpand te splitsen en de mogelijkheid voor andere functies toe te voegen. Daarbij hebben we de doelstelling om circa 30.000 m2 wvo uit de bestaande winkelgebieden binnen de hoofdwinkelstructuur te transformeren naar andere (economische) functies.”
5.4.
Eiser betoogt verder dat het college niet een op deze specifieke situatie toegesneden motivering heeft gegeven. Het college had bij de beoordeling de feitelijke situatie moeten betrekken, waarbij volgens eiser van belang is dat er een grote leegstand is in de [straatnaam 1] en dat ook deze winkel niet of nauwelijks verhuurd kan worden door de huidige grootte en de daarmee samenhangende huurprijs, waardoor de winkel veel leeg staat. Een kleiner winkeloppervlak is beter te verhuren en krimp van het winkeloppervlak zou volgens eiser helpen tegen leegstand, wat ten goede komt aan de kwaliteit van de hoofdwinkelstructuur. Daarnaast is sprake van een bijzondere situatie omdat het college in de omgevingsvergunning van 29 maart 2017 ter plaatse al verandering van een groot oppervlak aan winkelruimte in woonruimte op de begane grond heeft toegestaan. Toen gold hetzelfde beleid en vond het college het kennelijk niet onwenselijk de winkelruimte aanzienlijk te verkleinen. Niet valt in te zien waarom de onderhavige beperkte vergroting van het woonoppervlak wel onwenselijk is. Bovendien is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus eiser.
Toepasselijk beleidskader
6.1
Ook naar het oordeel van de rechtbank was de Kadernota 2017 ten tijde van het bestreden besluit het relevante beleidskader. Dat beleidskader houdt in dat in winkelstraten die behoren tot de hoofdwinkelstructuur wordt ingezet op concentratie van winkels met als doel behoud en/of versterking van vitale en levendige winkelgebieden met voldoende toekomstperspectief. De [straatnaam 1] behoort volgens de Kadernota tot de hoofdwinkelstructuur, zodat dat dit beleidsuitgangspunt ook daar geldt. Dat de [straatnaam 1] als laatste op nummer 68 op de lijst staat doet daar niet aan af. De rechtbank leidt uit de door eiser aangehaalde passages uit het Actieprogramma niet af dat dit beleidskader is achterhaald. Die passages zien op trends en visieontwikkeling en moeten ook in dat kader worden gelezen. Dat sommige winkelgebieden soms incourant en niet rendabel zijn leidt in het Actieprogramma niet tot de conclusie dat het beleidsuitgangspunt wordt verlaten, ook niet voor de [straatnaam 1] . Er wordt in paragraaf 6.1 slechts aangegeven dat zal worden onderzocht of de definitie, en daarmee de omvang, van de hoofdwinkelstructuur met al deze veranderingen nog voldoet. Ook de doelstelling om ca. 30.000 m2 uit winkelgebieden binnen de hoofdwinkelstructuur te transformeren naar andere (economische) functies moet in dat kader worden gelezen en leidt ook niet tot de conclusie dat het beleidsuitgangspunt wordt verlaten. Dat verder in de Strategie werklocaties voor de [straatnaam 1] de strategische opgave “te optimaliseren” geldt, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat wordt ingezet op transformeren naar andere functies. Uit paragraaf 4.2. leidt de rechtbank af dat het hier gaat om kwalitatieve versterking van het winkelgebied.
De motivering van de weigering
7.1
Het college motiveert de weigering om af te wijken van het bestemmingsplan met de overweging dat de onderhavige reductie van winkeloppervlak leidt tot (verdere) inbreuk op het behoud en versterken van de hoofdwinkelstructuur, als verwoord in voormeld beleidsuitgangspunt.
7.2
De rechtbank begrijpt het betoog van eiser zo, dat hij vindt dat het college gelet op de door hem aangevoerde feiten en omstandigheden nader had moeten motiveren waarom in dit geval sprake is van een onwenselijke (verdere) inbreuk op het behoud en versterken van de hoofdwinkelstructuur en, voor zover daarvan al sprake is, waarom er niet met toepassing van het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is afgeweken van de norm uit de kadernota 2017 dat de hoofdwinkelstructuur niet mag worden aangetast.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat dit betoog slaagt. De motivering van het college om niet af te wijken van het bestemmingsplan, omdat dit afbreuk zou doen aan de hoofdwinkelstructuur volstaat naar het oordeel van de rechtbank niet. De enkele overweging dat elke verkleining van de winkelruimte een aantasting van de hoofdwinkelstructuur oplevert acht de rechtbank te kort door de bocht. Het gegeven dat op 29 maart 2017 aan eiser een omgevingsvergunning is verleend voor het veranderen van de woning aan de [adres 1] in twee woningen en de winkel aan de [adres 2] in twee woningen en één winkel acht de rechtbank, anders dan het college, wel een relevante (bijzondere) omstandigheid die in de afweging had moeten worden betrokken. Uit die omgevingsvergunning kan worden afgeleid dat daarbij expliciet en welbewust is afgeweken van het woonverbod op de begane grond in dezelfde bestemmingsplanbepaling én van het beleid dat de [straatnaam 1] onderdeel is van de hoofdwinkelstructuur, waarbij wonen op de begane grond niet is toegestaan. Er was derhalve in die omgevingsvergunning geen sprake van een fout die niet hoeft te worden herhaald als bedoeld in de door het college aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Naar het oordeel van de rechtbank is tevens sprake van een relevant vergelijkbaar geval, waarin, nota bene op dezelfde locatie, anders dan in onderhavig geval, in afwijking van het bestemmingsplan wel toestemming is verleend voor wonen op de begane grond.
7.4
Temeer nu het in de omgevingsvergunning van 29 maart 2017 ging om een forse verkleining van het winkeloppervlak van – naar de rechtbank begrijpt – 287 m2, is een draagkrachtig motivering vereist waarom in dat geval wel toestemming is verleend en waarom de onderhavige veel beperktere verkleining van het overgebleven winkeloppervlak ten gunste van een uitbreiding van de indertijd gerealiseerde achterliggende woningen tot een andere afweging heeft geleid. Het college had daarbij ook moeten ingaan op de door eiser in bezwaar en beroep aangevoerde argumenten dat er een grote leegstand is in de [straatnaam 1] , dat ook deze winkel niet of nauwelijks verhuurd kan worden door de huidige grootte en de daarmee samenhangende huurprijs en dat het resterende kleinere winkeloppervlak beter kan worden verhuurd, waardoor leegstand kan worden tegen gegaan hetgeen ten goede komt aan de kwaliteit van hoofdwinkelstructuur.
7.5
Gelet op het vorenoverwogene kleeft aan het bestreden besluit in zoverre een motiveringsgebrek. De rechtbank licht in overweging 9 toe welke gevolgen dit heeft.
Overige gronden
8.1
Voor zover eiser betoogt dat hij in de gelegenheid gesteld had moeten worden zijn bouwplan aan te passen, gaat de rechtbank daar niet in mee. Eiser is 12 juli 2022 in de gelegenheid gesteld om een gewijzigd bouwplan in te dienen en eiser heeft dit niet gedaan. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met artikel 7:13, zevende lid van de Awb heeft gehandeld.
8.2
Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat de bestemming ‘Waarde – Archeologie’ een weigeringsgrond is in het bestreden besluit, terwijl in het primaire besluit al is overwogen dat deze bestemming geen weigeringsgrond is. Dit maakt het bestreden besluit rechtsonzeker. De rechtbank oordeelt dat deze grond niet slaagt. De bestemming ‘Waarde – Archeologie’ is geen weigeringsgrond. Dit heeft het college ook zo toegelicht. Van een rechtsonzeker besluit is dan ook geen sprake.
Bestuurlijke lus
9. Uit de voorgaande rechtsoverwegingen 7.1. tot en met 7.5. volgt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb is genomen. De rechtbank ziet op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen om dit motiveringsgebrek te herstellen hetzij, voor zover nodig, het bestreden besluit in te trekken en een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, en doet een tussenuitspraak grond van artikel 8:80a van de Awb.
9.1.
Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, bepaalt de rechtbank de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak en zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
9.2.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
9.3.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van
mr.Y. Al-Qaq, griffier.
mr.Y. Al-Qaq, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2025.
de griffier is verhinderd deze
uitspraak mede te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.